新時代“楓橋經驗”與社區小商販治理

周 昕，向 敏

（1.中共武漢市委黨校 法學教研部，湖北 武漢 430023；2.中南財經政法大學 就業指導中心，湖北 武漢 430070）

黨的十九大報告指出：“打造共建共治共享的社會治理格局”“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移?！彪S著城鎮化進程加快，作為城市有機體基本要素的社區迅速發展壯大，逐漸成為社會治理的重要領域。而將社區作為主要營業地點，依托社區開展經營活動的社區小商販也日益發展成為重要的商販群體。在方便群眾生活、盤活市場經濟的同時，他們也帶來了諸如占道經營、環境污染、擾亂市場秩序、妨礙交通安全、影響社會治安等一系列負面影響，為社區治理造成了不穩定因素。

55年前，浙江諸暨創造了“依靠群眾就地化解基層社會矛盾”的“楓橋經驗”，成為全國政法戰線的一面旗幟。毛澤東思想誕生了“楓橋經驗”，習近平新時代中國特色社會主義思想孕育了新時代“楓橋經驗”，推動社區治理不斷適應新時代社會主要矛盾的變化，順應人民群眾對美好生活的向往，全面提升社會風險防控化解能力，使“楓橋經驗”與時俱進、歷久彌新。充分借鑒推廣新時代“楓橋經驗”，不斷創新社區小商販治理路徑，實現民主治理、科學治理、協同治理，積極探索多元化解矛盾糾紛機制，引導社區小商販趨利避害、有序競爭、健康發展，不僅有利于保障小商販群體的民生福祉、保護消費者權益；也有利于維護市場秩序、降低政府管理成本；還有利于營造穩定、和諧的社區治理環境，形成長治久安的基層社會治理良好局面。由此可見，在深入研究、總結推廣新時代“楓橋經驗”的前提下，以社會調查和實證研究為基礎，對社區小商販治理的路徑進行深入研究，雖然只是社會治理領域的“微課題”，卻能夠以小見大，發揮“一葉知秋”的效用，更好地促進社區治理機制創新，更好地推動社區治理體系和治理能力現代化。

一、問題的提出：社區小商販的治理困境

小商販在我國有著悠久歷史?！妒酚洝酚性疲骸肮湃宋从惺校舫劬乘銓⒇浳镉诰呚涃u，古言市井?！盵1]（P456）在春秋時期，那些走街串巷、沿街叫賣的小商販在市井百態中扮演著重要角色，屬于社會階層中“士農工商”四民之一。隨著社會發展和城鎮化進程加快，以一定地域為范圍、以一定人群為基礎形成的社會共同體——社區迅速發展壯大。而以社區為營業地點，依托社區開展經營活動的社區小商販也逐漸發展成為重要的商販群體。作為商販群體的特殊組成部分，目前我國尚無法律、法規對社區小商販的概念作出明確界定，人們將其通常稱呼為“無證攤販”“小商小販”“走鬼”等。[2]他們通常未經過工商登記注冊而直接從事小規模商業活動，在社區租賃門面經營，或在社區空地、廣場等公共空間擺攤設點、沿街叫賣，其經營范圍集中在生鮮零售、日用百貨、早點副食、家政家教、修理回收等微利便民行業，有的甚至只鋪一塊簡陋的帆布就可以營業。美國學者Luise Weiss認為，小商販群體能夠彌補規模經濟要素短缺，滿足多樣化的市場需求。[3]由此可見，社區小商販的產生，既是商販本身尋利行為的必然結果，也是符合市場規律的必然現象。

據統計，目前我國的小商販群體約有3000萬人。[4]隨著農村剩余勞動力轉移加快，這一群體還有明顯擴大的趨勢。如此龐大的社會群體，其生存狀態受到社會廣泛關注，成為社會治理創新的熱點。從滿足城市居民日常生活需要、滿足下崗失業等特困群體自主就業等社會需求分析，社區小商販有其存在的合理性。[5]不僅有助于鼓勵弱勢群體自主創業，也有助于方便社區居民生活，緩解城市化進程中生活配套設施建設滯后的壓力，是市場經濟的活躍因素、繁榮社區的有生力量、便民惠民的重要渠道。與此同時，社區小商販群體的迅速擴張，也帶來了諸如占道經營、環境污染、衛生隱患、侵犯消費者權益、從事不正當競爭等一系列社會問題。具體而言，社區小商販對社區治理造成的挑戰表現在以下七個方面：

第一，從社區小商販的從業屬性來看，具有濃厚的逐利性。俗語說“在商言商”，社區小商販雖然屬于“非正式就業”部門，卻仍然具有“經濟人”的特征。在經濟利益驅動下，有些小商販為了實現利潤最大化，明目張膽地制造、銷售假冒偽劣、過期變質商品，或習慣于以次充好、短斤少兩等不誠信經營行為，侵犯了消費者權益，擾亂了經營秩序。還有的小商販習慣于“打一槍換一個地方”，在社區流動經營，也不提供任何售后服務，讓消費者投訴無門。

第二，從社區小商販的從業資質來看，無照經營現象根深蒂固。目前基于營業執照等行政許可產生的市場準入門檻，對經營者資質有著嚴格的法定條件。對于大多數營業規模較小、抗風險性較弱、達不到辦理執照要求的小商販而言，無疑是一道難以逾越的障礙。因此，社區小商販最迫切、最根本的民生訴求就是擺脫無照經營的困境，期待其賴以謀生的就業權益能夠得到保障。

第三，從社區小商販的群體特征來看，加大了社區治理的難度。由于社區小商販群體大、人數多，人員構成復雜，且多為獨立經營，自發性行為較多，小商販之間惡性競爭、扯皮拉筋等問題也較多，加大了監管難度。有的小商販文明經營素質差，習慣于垃圾隨意丟棄，破壞了社區環境衛生。有些分散在社區角落的露天排檔日夜經營，由此產生的噪音污染、燈光污染和廢煙廢氣污染嚴重干擾了居民的正常生活，讓居民叫苦不迭。

第四，從社區小商販的經營習慣來看，造成了交通消防安全隱患。不少社區小商販習慣于在社區路口、車站、廣場或人行通道等人流量大、市場需求旺盛的地方擺攤設點，或直接占據道路路面經營，尤其是在人流車流高峰期，極易造成交通堵塞。有的小商販扎堆擺攤，擠占社區消防通道，甚至在消防設施周邊亂搭亂建。2011年1月，武漢市漢正街火災造成14人罹難，就是因為小商販擺攤堵塞消防通道，導致消防車無法進入。

第五，從社區小商販的衛生條件來看，食品安全問題堪憂。目前，我國的食品生產加工小作坊、餐飲業小商販占食品生產經營者的絕大多數。據國務院食品安全委員會辦公室統計，全國10人以下小企業、小作坊達44.8萬家，約占食品生產加工企業總數的80%。[6]以湖南省為例，目前該省共有食品生產加工單位3.7萬余家，食品小作坊3.03萬余家，餐飲業小商販7萬多家。[7]這些餐飲業小商販的生產設備、操作流程和衛生條件都十分簡陋，大部分從業人員都不具備食品安全常識和安全生產技能，容易造成突發食品安全事件。

第六，從社區小商販的流動性來看，加大了社會治安綜合治理的難度。由于社區小商販多為外來人口，流動性大，人員復雜；一些小商販聚集的社區甚至長期有刑滿釋放人員和吸毒者混雜其中，加大了社會治安綜合治理的難度。個別小商販為謀取暴利，采取“打游擊”的方式躲避行政執法，私下兜售盜版書籍、淫穢光碟、賭博器具、非法藥品甚至管制刀具、藥品和仿真槍械，不僅侵犯了知識產權，也違反了《中華人民共和國刑法》和《中華人民共和國治安管理處罰法》的相關規定，使小商販成為社會治安綜合治理的“敏感群體”。

第七，從社區小商販的監督管理來看，“一元化”的政府管理模式存在弊端。在目前的社區小商販監管格局中，長期形成了以“一元化”的政府管理為主線，以工商和城管部門為主體，以圍追堵截、罰沒取締為主要方式的管理模式。這一管理模式忽視了社會主體的多元化，得不到來自企業、行業協會和居民自治組織等社會主體的廣泛支持，造成社會自治功能發育緩慢，社區居民自我管理、自我約束、自我服務的功能不健全，基層群眾自治組織“空心化”趨勢明顯。

二、新時代“楓橋經驗”對社區小商販治理的指導意義

20世紀60年代，浙江諸暨楓橋鎮創造了“依靠群眾就地化解矛盾，堅持矛盾不上交，實現捕人少、治安好”的“楓橋經驗”，毛澤東同志親自批示在全國推廣。2003年，時任浙江省委書記的習近平同志提出，要充分珍惜“楓橋經驗”，大力推廣“楓橋經驗”，不斷創新“楓橋經驗”，切實維護社會穩定。2013年，習近平總書記就堅持和發展“楓橋經驗”再次作出重要指示，強調要把“楓橋經驗”堅持好、發展好，把黨的群眾路線堅持好、貫徹好。[8]2018年1月，中央政法工作會議進一步強調要以總結推廣“楓橋經驗”為契機，提升城鄉基層社會治理現代化水平。這些重要決策，為新時代“楓橋經驗”賦予了新的歷史使命。

具體而言，新時代“楓橋經驗”對于社區小商販治理的指導意義在于：

一是堅持從社區“把脈”，實現源頭治理。社區是社會治理的基層單元，也是社會治安綜合治理的前沿陣地。走出社區小商販治理的困境，首先要從社區自身“把脈”，標本兼治才能對癥下藥。新時代“楓橋經驗”將社區作為發揮群眾自治功能的核心載體，通過培育社區治理主體、喚醒社區治理活力、拓展社區治理途徑，以網格化管理、社會化服務為方向，及時反映和協調群眾的各類利益訴求，精準發力，重點解決好群眾最關心、最現實的利益問題，切實將矛盾解決在源頭，將問題化解在社區基層。

二是堅持“三治合一”，強化法治引領。《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》明確提出：“充分發揮自治章程、村規民約、居民公約在城鄉社區治理中的積極作用，弘揚公序良俗，促進法治、德治、自治有機融合?！毙聲r代“楓橋經驗”強調依法化解社會矛盾，通過發揚基層民主夯實社區自治的基石，依靠法治形成基本的社區治理規則，再由注重他律向激發自律升級，營造和睦友善的社區道德氛圍，進而實現法治、德治、自治“三治合一”，互相促進。例如，近年來諸暨市不斷深化“民主法治社區”創建，構建“治安聯防、矛盾聯調、問題聯治、事件聯處、平安聯創”的新機制，全市23個社區已有91%成功創建民主法治社區，推行“三上三下”民主議決事制度，開設“民意電子墻”“干部群眾對話墻”，暢通民主表達渠道，共建共享的民主自治氛圍濃厚。[9]

三是堅持多元共治，促進協同發展。新時代“楓橋經驗”始終堅持依靠群眾、發動群眾，加強對社會組織的政策扶持和分類指導，尤其注重培育和發展各類社區社會組織，打造“社工+社區服務中心+社會組織”的綜合平臺。形形色色的社區社會組織活躍在社會治理舞臺上，不僅極大地拓展了社區服務范圍，增強了社區服務效能，也顯著提升了群眾參與自治的主動性。此外，浙江省還積極推進有機銜接、協調聯動、高效便捷的多元解紛機制改革，在社區建立矛盾糾紛多元化解中心，實行行政、司法、人民、專業調解“多調合一”“一站式”解決矛盾糾紛，確保群眾訴求及時回應在基層，矛盾沖突及時化解在基層。

四是堅持問題導向，實現“軟硬結合”。所謂“軟法”（soft law），是指不依靠國家強制力保證實施的規范。建設法治社會必須倚重“軟法之治”，尋求更多協商、運用更少強制，進而實現更高自由。新時代“楓橋經驗”在上世紀60年代“依靠群眾就地化解矛盾，實現捕人少、治安好”的基礎上，與時俱進推陳出新，綜合運用行政、經濟、法律與民主、道德、文化和社區公約等多種治理手段，實現“軟法”與“硬法”融合共生，不斷創新治理路徑。例如，近年來浙江省實行“一社區一公約”，著眼于“政策法規之外、道德情理之中”，廣泛聽取群眾意見，使社區公約這一重要的“軟法”能夠真正發揮約束社會行為、協調利益沖突、解決實際問題、維護基層社會秩序的功能，實現治理手段“軟硬結合”。

綜上所述，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，新時代“楓橋經驗”歷久彌新，為深入推進基層社會治理創新創造了寶貴的經驗財富。新時代“楓橋經驗”對社區小商販治理最大啟示在于：在我國社會主要矛盾發生重大調整、社會分層和群體化趨勢日益明顯、社會利益沖突不斷累積的社會轉型期與全面深化改革的攻堅期，社區小商販治理已經成為當代社區治理格局中不同階層、不同群體之間利益博弈的現實問題，必然會經歷從利益表達、利益碰撞、利益沖突，發展到協商民主、達成共識，再到多元共治的公共選擇過程，最終實現從“管理”到“治理”再到“善治”的目標。

三、堅持和發展新時代“楓橋經驗”，推動社區小商販治理創新

2018年1月，中央政法工作會議明確提出：“楓橋經驗”要由促進鄉村治理體系建設向促進城鎮、社區治理體系建設延伸。社區小商販治理話題雖小，卻事關人民群眾的切身利益，事關基層社區的和諧穩定，與增強社區治理能力、提升政府治理水平、健全城市治理體系的改革目標緊密契合，是“四個全面”戰略布局在基層社會治理中的直接體現。有鑒于此，社區小商販治理應充分借鑒、推廣、復制新時代“楓橋經驗”，遵循“以人為本、寬嚴相濟、精簡程序、提高效能”的指導思想，充分依靠群眾，充分發揚基層民主，堅持社區源頭治理，倡導“三治合一”，實現多元共治，不斷優化社區治理格局，整合社區治理資源，創新社區治理機制，提高社區治理水平。

（一）構建社區小商販“三位一體”治理模式

新時代“楓橋經驗”的一個立足點，就是充分相信群眾、依靠群眾、發動群眾，激活各類新型社會組織，實現從“一元化”“垂直型”的政府管理模式向“多元化”“扁平狀”的協同治理模式轉型。有鑒于此，社區小商販治理也應遵循這一必然規律，順應社會主要矛盾的變化，將“善治”作為社區小商販治理的價值目標，著力構建由政府、社區居委會、小商販自治組織三大治理主體為核心，以權責明晰、社會協同、公眾參與三大領域為內容，以最大程度激發社會活力、最大程度增加和諧因素、最大程度整合社會資源三大任務為目標的“三位一體”治理模式。（參見圖1）

具體而言，社區小商販“三位一體”治理模式具有如下特征：

一是從治理主體來看，政府、社區居委會和小商販自治組織都是重要的治理主體，共同在社區小商販治理工作中發揮關鍵作用。一方面，政府必須充分重視發揮基層社區的自治功能，既要善于做好加法和乘法（提速增效），也要善于做好減法和除法（簡政放權），實現社區治理效率的最優化；另一方面，政府必須充分尊重社區小商販自治組織的地位，通過開展平等對話，推行協商民主，積極吸納小商販自治組織參與社會治理實踐。

二是從治理體系來看，在政府、社區居委會和小商販自治組織三者之間的關系中，政府是治理體系的核心，既是法律法規的執行者、公共政策的制定者，也是社會秩序的維護者、利益關系的協調者和社會矛盾的化解者。社區居委會是治理體系的基礎，是小商販治理工作的基層平臺和關鍵領域，通過社區居委會與政府部門協同配合，共同對小商販日常經營行為進行監督管理。小商販自治組織是小商販自我管理、自我監督、自我服務的重要載體，以實現群體利益最大化為目標，通過整合資源、凝聚共識、集體行動，與政府和社區共同完成治理目標。

三是從治理手段來看，政府通過制定公共政策、明確治理目標、出臺治理方案、加強依法行政、嚴格責任追究等方式實現對小商販的管理；同時，綜合運用公共服務和市場調控手段，實施行政指導、拓寬就業入口、放松落戶限制、完善社會保障等措施，協調管理中產生的利益沖突，保障小商販的合法權益。社區居委會主要通過協同政府和相關社會組織開展治理工作，對小商販的日常經營行為進行監督管理，有效維護社區秩序；同時，依托社區現有的服務資源，通過多種渠道為小商販提供經營場所，完善服務保障。小商販自治組織主要通過廣泛發動群眾、制定行規章程、明確從業標準、規范經營行為等方式實現小商販群體的自我約束、自我教育和自我管理，并通過與其他治理主體開展協商對話，積極參與公共政策的制定與執行。

圖1 社區小商販“三位一體”治理模式

（二）完善小商販法律制度，堅持依法治理

黨的十九屆三中全會指出：既要發揮法治規范和保障改革的作用，在法治下推進改革，又要通過改革加強法治工作，做到在改革中完善和強化法治。現階段，由于改革涉及到深層次的社會利益調整，更需要從法律制度上進行頂層設計、統籌規劃和綜合配套。立法是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，匯聚了法治資源、民意訴求和學者智慧，反映了社會治理的客觀規律，理應在社區小商販治理中發揮引領和推動作用。

一是通過立法明確小商販的商主體地位。社區小商販陷入無照經營困境的根源在于：小商販未被我國現行法律納入商事登記范疇，不屬于法定的商主體，無法通過申領營業執照獲得合法的經營資格。正是由于商主體資格的缺失，導致社區小商販長期在行政管理和執法中被視為違法者，成為政府圍追堵截、封殺遏制的對象。相比之下，國外商事立法一般都承認“小商人”具有合法的商主體地位，諸如《德國商法典》《日本商法典》《韓國商法》都對“小商人”的法律地位做出了詳盡規定。有鑒于此，加強社區小商販立法工作的首要任務，就是要彌補我國現行商事立法的缺陷，將小商販納入商主體范疇，使其和普通市場主體一樣，真正成為具有獨立法律人格、充分享有法定權利、嚴格承擔法定義務的主體。應對《個體工商戶條例》和《中華人民共和國個人獨資企業法》進行修改完善，進一步放寬社區小商販的市場準入口徑。按照民事主體資格的取得方式，大幅簡化個體工商戶、個人獨資企業申領營業執照的法定條件，不再將經營資本和固定經營場所作為嚴格審查條件，逐步放寬營業條件限制，用“登記備案制”取代“實質審查制”，大幅降低行政審批成本，讓小商販更加快捷、更加輕松地申領營業執照，具備法定營業資格。

二是通過立法重點加強對餐飲業小商販的監管。2018年以來，食品安全監管成為新一輪政府體制改革的重點。應遵循科學性和實用性相結合的立法原則，制定體系嚴密、程序嚴謹、追責嚴格、制裁到位的餐飲業小商販監管制度，使其日常經營行為的各個環節都有法可依、有章可循。同時，加快制定與立法無縫銜接的食品安全國家標準、行業標準和地方標準，從而為餐飲業小商販提供明確、具體、操作性強的技術規范和經營規則，充分發揮立法的指導功能。

三是通過立法切實維護小商販的就業權利。社區小商販具有“非正式就業”的特征，難以享有與普通市場主體平等的待遇，導致社區小商販在社會接納性上低人一等，甚至遭受歧視。歐盟委員會于1997年專門頒布了《非正式就業制度改革法案》，規定在同一個企業中從事相同或類似崗位，具有相同或類似技能經驗的非正式就業者和正式就業者，必須享有平等的勞動報酬，具備相同的工作條件。2012年印度國會專門通過了《街頭小商販法案》，承認小商販擺地攤是一種“現實存在”的經濟現象，并通過立法切實維護小商販就業權。[10]然而，目前我國尚未制定促進“非正式就業”的立法,僅有個別省出臺了少量指導性文件。有鑒于此，應加大促進“非正式就業”立法力度，不斷優化調整社會就業格局，充分保障社區小商販的就業權利，使其和普通勞動者一樣受到社會尊重，能夠更加體面地勞動。

（三）創新政府治理機制，提升公共服務水平

新時代“楓橋經驗”強調加強和改進社會治理工作，必須加強黨對社會治理的全面領導，發揮政府主導作用，堅持系統治理、源頭治理，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。在這一過程中，創新政府治理機制、提升公共服務水平顯得尤為重要。對社區小商販治理而言，無論是市場監管執法機構的整合重組，還是精簡審批事項、提升公共服務水平等具體舉措，都離不開政府權力資源的科學配置，離不開“提質增效、優化服務”這條主線。

一是廣開言路，充分發揚基層民主。新時代“楓橋經驗”是發揚社會主義民主的典范。社區小商販治理工作涉及多方利益主體，形形色色的權利訴求交織疊加，各類社會關系錯綜復雜，不同的政府職能部門、街道辦事處、社區居委會、小商販自治組織和小商販自身都有不同看法。為實現多元共治的“善治”目標，政府應扮演好資源整合者和利益協調者的角色，積極聽取社會各方面意見和建議，通過聘請“布衣參事”、舉辦聽證會、開設“電視問政”、搭建網絡互動平臺等方式，針對社區小商販治理工作的目標任務、權責分工、實施方案、保障措施等重要問題發揚協商式民主，在達成共識的基礎上，再進行公共決策，明確各方治理主體的權責分工，細化實施步驟，讓相關職能部門、社區居委會和小商販自治組織都能消除顧慮、各負其責，克服畏難情緒，化被動為主動，積極投身治理工作。

二是統一領導，實現各部門協同配合。社區小商販治理是一項復雜的系統工程，涉及到工商、城管、就業社保、衛生、質監、食藥監、公安、農業、民政、民宗、文化等多個職能部門，涵蓋政府權力架構的方方面面。2018年3月21日，國家市場監督管理總局掛牌成立，標志著市場監管體制改革取得重大進展，監管主體的權責實現高度統一。要充分釋放這一改革紅利，從“保民生、擴就業、維穩定、促和諧”的高度打造社區小商販協同治理平臺。首先由市、區（縣）政府出面，從整體上對社區小商販治理進行方案設計，實現市、區（縣）兩級上下聯動，充分整合各個領域內的行政資源，出臺規章制度，明確責任分工，劃分權力邊界，細化監管措施，建立健全社區小商販治理長效機制，實現服務全覆蓋、監管無死角。

三是出臺政策，積極鼓勵小商販自主創業。在社區小商販群體中，下崗職工、外來流動人口占大多數。他們收入低，很難有多余資金投入到持續性生產和經營中，使其經營范圍始終停留在小餐飲、小商品零售和基本生活服務上，難以擴大經營規模。因此，政府應主動加強與銀行金融機構的溝通協調，積極幫助社區小商販拓寬融資渠道，主動提供就業技能培訓和就業信息，幫助其轉變擇業觀念、增強就業能力、提升就業素質。靈活運用保險政策和價格杠桿，完善市場價格調控政策，在一些重要的民生物價領域向社區小商販提供便利，使社區小商販的日常經營活動與居民家庭用電、用水、用氣、用熱同價，進一步降低小商販的經營成本。

四是優化行政執法手段，以人為本寬嚴相濟?！皩拠老酀币辉~最早作為我國的刑事司法政策提出，①在社區小商販治理創新領域，對執法部門同樣具有指導意義?！皩挕迸c“嚴”的關系，從表面來看是執法尺度的問題；從本質而言是柔性執法與剛性約束的關系；從治理理念分析，則是服務與管理的關系。在社區小商販治理過程中，執法必須正確把握“寬”與“嚴”的關系，實現“寬嚴相濟”的執法效果，維護執法的公正權威。一方面，應嚴格規范剛性執法手段。所謂剛性，是指法律規范所特有的強制執行效力和普遍的約束性，能夠對違法行為產生制裁效果。為避免小商販對社會造成的負面影響，維護正常的社區秩序，必須嚴格執行法律法規，從嚴打擊懲處違法行為，捍衛法律的權威與尊嚴。另一方面，應充分重視柔性管理手段。所謂柔性，是指在管理和執法過程中實行非制裁性、非強制性的方式，通過幫助、引導、教化等手段，讓被管理者或執法對象接受，從而達到執法效果。可喜的是，在服務型政府理念指引下，各地執法部門已經開始高度重視柔性執法手段，諸如“舉牌執法”“勸說執法”“眼神執法”“微笑執法”等柔性執法案例在實踐中頻頻出現，通過執法人員充滿愛心的標語、耐心細致的規勸、微笑溫和的教育，勸導不遵守管理秩序的小商販主動停止違法行為，將人性化理念滲透到執法過程的方方面面。

（四）激活社區治理功能，搭建社區就業平臺

新時代“楓橋經驗”將社區視為最基本、最重要的社會治理平臺，通過積極培育社區治理主體，來喚醒社區治理活力、拓展基層治理途徑。社區居委會是居民自發形成的自治性組織，通過選舉利益代表人代替居民履行社區管理權利，能夠有效消除單一治理主體的外部性②，有效降低社會治理成本。有鑒于此，為彰顯社區作為社會治理重要領域的地位，充分激活社區的自治功能，必須徹底摒除社區居委會的行政化色彩，將社區居委會從復雜的行政事務和冗雜的官僚體系中解放出來，使社區居委會能夠在社區小商販“三位一體”治理模式中發揮更大作用。

一是充分激活社區居委會的自治功能。對照政府各部門出臺的“權力清單”“責任清單”，制定屬于社區居委會的“職責清單”“負面清單”并面向社區居民發布，對社區居委會現有的所有職責進行全面清理，將本不該由其承擔的行政工作剝離出來，回歸政府相關部門；進一步淡化社區居委會的行政色彩，強調守土有責，還社區居委會以本來面目，使其既能保持一定的權威與公信，又有充足的能力開展民主自治和互助服務，進而實現政府依法行政和居民依法自治的有效銜接與良性互動。[11]首先，社區居委會應深入開展調查研究。針對社區現有的小商販經營狀況、社區居民的消費需求和社區公共空間的資源情況進行摸底，在征得社區居民的同意后，制定管理社區小商販的具體措施，設置相對固定的經營場所，吸引小商販定點、入室經營；通過與小商販簽訂經營管理合同，明確具體營業時間和經營種類，要求小商販遵守制度、誠實經營，自覺維護社區環境衛生，實行集中規范管理。具體執行工作，可由居委會對外聘請工作人員專職擔當。其次，社區居委會應發揮協同治理功能。積極與政府職能部門溝通，定期通報情況，反饋意見，形成良好的互動關系；配合政府職能部門對小商販經營活動進行監管評估，協助政府職能部門開展日常巡查、聯檢和執法工作。再次，社區居委會應發揮利益協調功能。如出現小商販經營擾民、破壞環境、不講誠信等現象，社區居民可以隨時向社區居委會投訴，由社區居委會出面與小商販進行溝通，及時調處糾紛，避免矛盾擴大化。同時，小商販的利益訴求也可由社區居委會直接向政府職能部門、其他社會組織和社區居民轉達，確保信息傳遞暢通。

二是創新社區治理組織體系，提高社區治理效率。社區主體功能的發揮，必須依靠科學的組織體系來實現。從作為全國社會管理創新綜合試點的“宜昌經驗”來看，湖北省宜昌市通過實踐摸索出一套行之有效的社區治理組織體系，將過去社區組織體系中的“一中心、三個站”整合為“三個中心”，即“便民服務中心”“綜治維穩中心”和“網格管理中心”。其中，便民服務中心是基層服務平臺，專門負責辦理各項基本公共服務；綜治維穩中心是關口前移的基層信訪維穩平臺，專門負責社會治安綜合治理和接待處理來信來訪；網格管理中心是細化操作的基層管理平臺，專門負責網格綜合服務管理。通過設置“三個中心”，對社區居委會的各項工作職責進行分類梳理，形成由綜治信息員、環衛監督員、治安巡防員、民間調解員、勞動保障服務員、社會養老服務員、計生服務員、心理咨詢疏導員等構成的“新八大員”力量，崗位分工到位，責任落實到人。

三是發動居民廣泛參與，實現社會協同治理。涉及到小商販經營場所的選址、規劃、建設，以及小商販日常監督管理、市場服務和售后保障等具體問題，社區居委會要主動與社區居民、小商販和政府職能部門共同磋商，聽取多方面意見，在達成共識的基礎上，充分利用社區居委會十分熟悉轄區內各地段人流、交通狀況、居民消費習慣、消費水平等信息資源的優勢，制定各方主體都能接受且能實現互利共贏的治理措施。

（五）培育小商販自治組織，發揮自我管理功能

從本質上而言，社區居委會和小商販自治組織都屬于社會自治組織，二者的性質和作用有所不同。社區居委會屬于政治意義上的社會自治組織，小商販行會等則屬于經濟意義上的社會自治組織。如前所述，“一元化”政府管理模式暴露出明顯的弊端。在新時代“楓橋經驗”指引下，只有通過各方治理主體分工配合、步調一致、相輔相成才能更好地完成基層治理任務，實現“善治”目標。因此，必須在政府、市場和社會三類不同的治理領域之間尋求最佳契合點，最大程度地發揮公共資源利用效率，激活社區治理潛力。在這一治理路徑中，行業導向性強、與市場要素結合緊密的小商販自治組織就是有效連接政府、市場和社會三大領域的“紐帶”，也是實現社會協同治理、彰顯活力與效率的最佳選擇。

在國外，小商販自治組織十分發達。韓國首爾市政府直接委托“全國攤店業主聯合會”來管理小商販，會員已達數萬人。美國紐約的“小販權益組織”經?；钴S在政府聽證會和新聞媒體報端，積極向市議會建言獻策，被譽為“小販代言人”。在印度，形形色色的小商販及民間團體自發組織成立了“印度全國街頭小販聯合會”（NASVI），其成員來自印度20個邦、近300個民間組織和16萬名小商販。在該協會大力推動下，2004年印度政府專門制定了《街頭小販國家政策》，從國家政策層面規范小商販管理。[12]這些事例表明：政府通過簡政放權，積極扶持、鼓勵小商販自治組織發展壯大，逐步實現小商販群體自我管理、自我監督、自我服務，不失為提升社會治理效率的一條良策。因此，一方面政府應鼓勵扶持小商販自治組織健康發展，努力培育小商販自治組織的獨立型人格，讓小商販行業協會、小販自治委員會、商販維權組織等不同類型的自治組織更加活躍地出現在社會治理視野中。政府應充分重視小商販自治組織的地位，重點培育和優先發展行業協會商會類社會組織，通過精簡行政審批流程、降低社會團體民政登記門檻等方式，在公共產品和公共服務領域允許小商販自治組織參與競爭,讓小商販自治組織更多地享有參與公共決策、提供公共產品和公共服務的機會，形成政府與小商販自治組織相互配合、緊密銜接、協同共治的“伙伴型”治理關系。

另一方面，政府要加強全程指導、跟蹤服務和有效監督。制定促進小商販自治組織發展的專項規劃，出臺經費保障、就業保障、業務指導等方面的具體政策。在條件成熟時，可以借鑒我國臺灣地區和韓國的經驗，根據政府財政預算、轄區內小商販規模和市場消費需求等客觀情況，以公開招標的方式，面向小商販自治組織購買公共服務，委托小商販組織進行自我管理，既能夠充分發揚民主，調動社會基層參與治理的積極性，又能夠極大地緩解政府治理壓力，降低行政管理成本，將政府從瑣碎的日常管理事務中解放出來，集中精力抓好頂層設計和宏觀調控。

注釋：

①參見《最高人民法院關于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》（法發〔2010〕9號）。

②外部性是指在社會經濟活動中，一個經濟主體（國家、企業或個人）的行為直接影響到另一個相應的經濟主體，卻沒有給予相應支付或得到相應補償，而導致對方利益受損。