我國地方政府治理創新的主要差異與共性要素檢視
——基于七屆“中國地方政府創新獎”獲獎項目的分析

戴祥玉

（青島大學 政治與公共管理學院，山東 青島 266071）

在創新驅動發展戰略指引下，我國各地政府涌現出了許多各具地方特色的治理模式，充分顯示出地方政府在公共治理過程中立足本地實際、勇于創新探索的能動性和自主性，這對加快各地治理轉型，構建開放、競爭的治理環境具有重要的現實意義。比較、挖掘各地治理創新典型案例之中的基本差異與內在規律，是指引、改進各地政府治理創新實施行為、構建長效創新實施機制的基礎性工作，也是加快地方政府現代化治理體系建設走向深入的重要課題。現階段，國內學者對于地方政府創新獎的研究主要集中于創新獎的成功經驗、創新類型、影響因素和持續性發展，這為探尋地方政府可持續的創新路徑提供了經驗借鑒。但是，相關研究較少涉及治理創新類型與區域分布、主體層級及機構類型的關聯性分析，對于各地適應社會發展的共性創新路徑還有待進一步的系統闡釋。

一、“中國地方政府創新獎”概要

“中國地方政府創新獎”是由中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創新研究中心于2000年聯合創辦的，每兩年舉行一次，七屆中國政府創新獎總獲獎項目為158個，其中，優勝獎獲獎項目70個，提名獎和其他獎項目88個。就宗旨而言，“中國地方政府創新獎”以發現各地治理創新先進經驗、鼓勵各級政府進行與社會主義市場經濟相適應的改革，對地方政府創新行為進行研究和理論總結為主要目標，堅持以非營利性、獨立性、公正性和透明性為原則，申報此獎項的地方政府創新項目需符合組織性、自愿性、公益性、創新性、效益性和實效性等申報條件。就創新內容而言，大體上分為政治類創新、行政類創新、公共服務類創新和社會管理類創新四種，不同項目類別的創新內容詳見表1。

表1 “中國地方政府創新獎”獲獎項目的項目類別及具體內容

總體而言，“中國地方政府創新獎”以其全面性和公正性等評獎原則，評選出許多具有風向標意義的典型創新項目，為我們審視地方政府治理創新實踐，了解地方政府治理創新最新動向，探索各地政府治理創新的適應性差異和路徑共性特點提供了具有真實性、代表性和可獲得性的案例支撐，有助于我們從整體上了解我國地方政府在適應經濟、政治和社會發展過程中的具體創新內容與創新策略。2015年，“中國地方政府創新獎”更名為“中國政府創新最佳實踐”，保留原有的評比目標和原則，但評比時間由兩年一次變為一年一次，并于2015年12月評選出十個“中國政府創新最佳實踐”、十個“中國政府創新優秀實踐”和一個“公共服務最佳實踐”。為保障分析數據的連續性和統一性，以前七屆地方政府創新獎為主要案例素材，嘗試性闡釋各地、各級、各類地方政府治理創新主體之間的創新差異以及長效創新路徑的共性特征。通過對地方政府創新獎優勝獎的相關案例統計分析和篩選歸納，沿用政府創新獎中政治改革、行政改革、公共服務和社會管理四類創新分類標準，并結合國內學者對于地方政府創新獎的類型特征研究，歸納出地方政府長效創新路徑的基本要素，如價值驅動、決策取向、主體定位、客體定位和過程導向等。

二、現階段我國地方政府治理創新的主要差異

“中國地方政府創新獎”的優勝獎項目是各地政府為適應治理環境發展形勢和治理問題而探索出的可資借鑒、傳播的優秀創新案例，對七屆“中國地方政府創新獎”獲獎項目的創新內容、區域分布、屆別差異等內容進行統計分析，有助于從宏觀上了解地方政府自主推進治理創新的基本概況、創新差異情況，窺見各地治理創新中的一般性發展趨勢，并為提煉地方政府自我推進型治理創新的適應性創新路徑提供實踐基礎。結合這些獲獎案例，現階段我國地方政府治理創新差異主要包括以下幾個方面：

第一，就“中國地方政府創新獎”獲獎項目的創新內容而言，七屆“中國地方政府創新獎”共評選出158個獲獎項目，除北京市西城區人民政府獲得“最具責任感地方政府獎”，創新內容為“綜合型”以外，其他獲獎項目均是圍繞政治類創新、行政類創新、公共服務類創新和社會管理類創新四個方面而開展創新實踐的。與政治類創新項目相比，行政類創新、公共服務類創新和社會管理類創新是各地政府創新的主要內容，其中，行政改革類獲獎項目占項目總數的33.76%，公共服務類創新占項目總數的25.48%，社會管理類創新占項目總數的24.84%，政治改革類創新只占項目總數的15.92%，優勝獎與入圍獎具體創新內容比重情況詳見表2。同時，因優勝獎和入圍獎及其他獎項的卡方檢驗α值為0.598，未通過統計檢驗（P值＞0.05），說明不同創新內容在獲獎級別上不存在顯著差異，所以不對優勝獎和入圍獎各自的創新內容差異進行進一步分析。此外，從獲獎項目創新內容的屆別分布情況圖（如圖1所示）可以看出，政治類改革在總體上呈現明顯的下滑趨勢，行政類改革在第六屆后也有所下降，公共服務類創新和社會管理類創新是近年來各地政府推進治理創新的重點領域。

第二，就“中國地方政府創新獎”獲獎項目的區域分布情況而言，七屆地方政府創新獎獲獎項目表現出較為明顯的區域分布不平衡特點。東部地區是我國地方政府治理創新最為活躍的地區，入圍獲獎項目高達95個（59.86%），占總獲獎數目的一半以上；西部地區地方政府，獲得42個（26.75%）入圍獎項；相比較而言，中部地區地方政府獲獎項目數最低，只有21個（13.38%）入圍獲獎項目。剔除不含具體創新內容的 “北京市西城區人民政府”這一獲獎項目，各區域的不同創新內容占比情況詳見表3。此外，具體到獲獎項目所在的省份而言，獲獎數目超過10個的省份有：浙江省（24 個）、四川省（16個）、廣東省（14 個）、江蘇省（11個）。在獲得少于4個創新獎的省份中，中部和西部省份占了71.43%，說明這些中西部地區的地方政府創新積極性還有待進一步加強。

第三，就“中國地方政府創新獎”獲獎項目的主體層級分布情況而言，地市級政府和區縣級政府是近年來地方政府創新的主力軍，占總獲獎項目的76.58%，其中，以地市級政府為核心創新行動者的創新項目占總項目的44.93%，以區縣級政府為核心創新行動者的創新項目占總獲獎項目的31.65%。就不同政府層級的創新傾向而言，鄉鎮（街道）級政府的創新內容主要以政治類、行政類和社會管理類創新為主，村社級則主要以公共服務類和社會管理類創新為主，其所推進的創新在數量上遠遠不及上述兩類政府。近年來，隨著我國治理體系和治理能力的現代化發展，鄉鎮政府在公共服務供給方面還面臨財政資源短缺、公共服務供給碎片化等問題，亟需進一步提高其治理創新的積極性；而村社在當代社會的發展中同樣也是構建合理治理結構和治理體系中不可或缺的重要力量，其自主創新積極性的發揮還需要政策環境和創新資源等方面的大力支持，這也是現階段兩類創新主體創新項目還十分有限的主要原因。

SSD算法同時采用低層特征圖和高層特征圖進行檢測,在不同大小的特征圖中都有一系列固定大小的默認框。在網絡訓練階段,將這些默認框和真實框進行匹配,一個真實框可以匹配多個默認框。SSD算法引入預測框來預測目標物體的位置信息,通過損失層,計算真實值與預測值之間的誤差,進而指導網絡的學習方向,其原理如圖2 所示。默認框不需對應每層卷積中實際的感受野,只需學習輸入圖像中特定區域和對象的特定尺寸。

謝忠寶，江西應用科技學院學生；郭明德，江西應用科技學院博士；楊國榮，江西應用科技學院副教授；鄭昌保，江西應用科技學院團委書記；于尊廠，江西應用科技學院教師；張爐城，江西應用科技學院學生。

表2 “中國地方政府創新獎”獲獎項目的創新內容概況表

圖1 “中國地方政府創新獎”創新內容的屆別分布情況

表3 地方政府創新內容與地區分布情況交叉表

圖2 “中國地方政府創新獎”獲獎項目中的活躍省份

在地方政府治理創新實施過程中，實現建立 “創新型國家”的戰略目標，各級地方政府之間應相互借鑒、學習，更加努力地進行制度創新、理論創新、科技創新和文化創新。[1]近年來，由“中國地方政府創新獎”所評選出的獲獎項目顯示出各級地方政府在適應社會轉型發展過程中的積極能動作用，但是也面臨諸多挑戰。社會各界和學者們逐漸關注到地方政府創新獎獲獎項目缺乏持續性的問題，有學者通過追蹤地方政府創新獎獲獎項目發現其中差不多三分之一的項目已經名存實亡了[2]，還有學者認為目前地方政府創新實踐存在美化宣傳甚于實際功效、注重形式而非制度化鞏固完善、被動型創新居多等問題[3]。結合獲獎項目的分析結果，我國地方政府治理創新面臨的問題包括：在創新內容方面，隨著各地的政治改革和行政改革進入深水期，相較于地方政府推進公共服務和社會管理創新積極性逐漸高漲，政府管理體制的創新更具緊迫性，其在政治類和行政類改革方面的內源性動力還有待進一步挖掘。在創新區域分布方面，區域發展水平和治理基礎、地方政府治理創新能力及政社關系都影響著各地政府創新能力和創新內容。此外，我國各地政府創新的區域不均衡特征較為明顯，東部地區作為我國改革開放的先頭兵，無論是在治理能力、治理方式還是治理理念上，都處于絕對領先地位，其他地區政府創新的積極性有待進一步提升。在創新主體層級方面，地市級和區縣級政府是現階段地方政府自主創新的主力軍，但是基層政府由于事權與財權不對稱、基層自治能力弱化和缺失，及“等、靠、要”的傳統治理理念等因素影響著其在推進創新中的作用顯現，未來還需進一步提升基層政府自主創新的職能權限、資源支持和創新文化氛圍。[4][5]總體而言，如何避免成功創新項目無法持續，如何將地方政府治理創新的項目與社會治理創新需求結合起來，如何提高地方政府適應性創新的能力，不但需要認識到地方政府治理創新過程是一個持續不斷的發展和完善的過程，還需積極探尋暗含在獲獎項目之中的優秀創新案例的關鍵因素。

三、地方政府長效治理創新路徑的共性要素檢視

“舊世界的特點是管理實務，新世界的特點需要處理復雜性。”[6]（P119）在復雜、動態的治理環境中，地方政府治理創新理念和價值需依托于囊括政府職能及其限度、政府與市場組織關系、政府與社會及其自主組織關系的一系列基本制度設計與選擇來實現[7]，地方政府的治理創新路徑是不同治理結構和治理制度的結合形式。隨著中央政府制度性權力回撤和社會參與政治空間的增強，地方政府治理創新實現了從制度創新轉為制度創新與技術創新、理念創新并重，由外壓型治理創新轉變為以內生型治理創新，以行政治理創新為主發展為政治、行政和社會公共服務并重的獨具地方政府治理特點的創新之路。縱觀“中國地方政府創新獎”的實踐發展，雖然每屆創新獎的創新發展環境各異，創新側重點也各不相同，但構成長效創新路徑的關鍵要素是基本一致的。結合獲獎創新案例不難發現，成功的治理創新項目一般以提高地方政府的管理效率和增進公共利益為創新的首要目標；以穩定的、增量的機制改革和技術創新為創新的主要形態；以制度建構和完善為保障創新秩序的主要方式，在價值驅動、決策導向、主體和客體定位、過程導向等方面呈現出明顯的共性特征。

表4 地方政府不同創新內容的政府層級分布情況

第一，民本政府的價值驅動要素。“公共組織是為公共利益而運作的，必須反映服務對象的需求及期望。”[8]（P9）“發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”是我國政府執政為民的根本要求。民本政府價值導向，不僅體現在注重自身權力的制約，還體現在注重公民利益的增進。地方政府通過民主制度創新、權力制衡機制改進，推動民生、民權、民主多層次的發展，并從制度上切實維護民本政府的根本屬性。各地成功的治理創新實踐，重視公民作為公共服務和社會管理受益者的利益和要求，通過信訪等社會管理方式的創新，暢通群眾訴求渠道，重構與社會之間的對話與合作機制；通過一站式服務的聯合、集中辦理方式，促進行政權力的集中化和透明化；同時，還將群眾滿意度作為干部考核的重要標準，以強化地方政府官員的服務意識。

第二，民主化、技術化的決策取向要素。“在現代民主國家的政府決策過程中，群眾性利益輸入與表達，是政治系統正常運作和作出合理輸出行為的前提條件。”[9]（P63）黨的十八大報告明確提出，要健全決策機制及決策問責、糾錯制度。在深化改革階段，實現地方治理決策共商、資源共享、事務共管，更有效實現權為民所有、權為民所謀、權為民所用，去除“官本位”“政府本位”意識對決策的消極影響，貫徹落實科學發展觀和治理的相關政策，必須保證決策的科學化、民主化和技術化。為了更好地落實這種決策取向，獲獎的地方政府不僅通過加強作風建設轉變地方官員的政績觀，還通過計算機輔助調查技術、信息中心數據庫等政務網絡化平臺實現公共信息傳遞過程的零消耗，注重提高決策的制度化、規范化、透明化和互動化，以保障公民的知情權、參與權和監督權。

第三，多元合作的主體定位要素。改革開放以來，隨著社會主義市場經濟的發展，利益多元化發展和公民利益表達意識增強成為政府治理所要考慮的現實問題之一。構建市場和社會參與共治的公共服務提供模式，充分體現了政府的善治理念和多元合作的地方政府治理主體定位，同時也是貫徹黨的十八大關于社會管理體制改革要求的有效路徑。與傳統的一元治理不同，地方政府治理創新的主體不僅包括地方政府、公共部門、非政府組織、企業和社會公眾的互動，還包括地方政府各層級之間、市場組織之間、社會組織之間的多向互動。在各地治理創新獲獎案例中，地方政府通過堅持政府統籌的開放式決策理念，發揮部門聯動，構建保障社會和市場主體參與治理的政治合法性的制度環境，現已成為形成穩定治理體系的有力保障。

第四，多層次、寬領域的客體定位要素。多中心協作的主體結構所形成的主體互動、部門銜接的治理網絡，為建立多層次的治理網絡提供了可能。多元合作現已成為各地政府推進治理創新的重要元素，而多元的治理主體凝聚了各治理主體的碎片化功能，通過平等合作整合主體的資源優勢提高了地方治理的廣度、速度和深度。這種多層次的治理目標和客體范圍囊括了政治、經濟、社會、文化、生態的方方面的治理內容，治理的觸角深入到基層社區，公共服務職能和社會管理職能下沉到民生的具體內容，更加符合地方治理回應性的發展要求和群眾利益訴求的多樣化。具體來看，成功的治理創新案例通過公共行政體制、機制和技術的不斷創新，公共服務提供方式、內容的不斷完善，社會管理形式、內容和結構的不斷調整，治理得以跨越地域、部門，連接了專業社會組織和專家智囊。同時，治理信息依托政府門戶網站、新聞媒體、服務熱線等形式，形成縱橫交錯的治理組織網絡和治理信息，加強了政府與公民間就政府改革和社會重大問題解決的互動，治理內容體系更加完備。

第五，動態治理的過程導向要素。從“總體-支配型”管控治理向“技術-治理型”共享共治過渡是地方政府未來治理創新的策略邏輯[10]，在技術性創新和制度性創新的作用下，民主協商、協同治理、治理網絡的發展已使地方政府治理創新從傳統靜態的制度管理轉變為互動的過程治理。在各地創新獲獎案例中還可以看出，治理過程從決策到執行、績效考核常表現出多元治理主體相互協調、彼此合作的動態過程，在復合、多元的治理網絡中，有效保障了治理過程的動態控制。加之行政過程的群眾和公共權力、新聞媒體的監督機制，有效避免政府治理權力固化，進一步推進地方政府治理過程的透明性。近年來，具有創新積極性的地方政府更加注重構建網絡化、信息化的綜合集成式的信息服務平臺，通過政務微博、信息超市等信息服務形式縮短了政府和公民之間的信息收集距離，實現了相關部門的無縫對接，也提高了預防和處理治理問題的能力和效率。

結語

無論是地方政府創新的內容、創新的形式還是創新的持續性發展，都應以其與社會發展、國家宏觀政策圖景的適應性為評判標準，不能忽視地方政府在治理創新過程中的能動性作用和策略性行為。地方政府治理創新的可持續性與創新的正當性、合法性、社會認同度及歷史文化傳統密切相關[11]，我國學者在研究地方政府治理創新時指出，治理并非固化的理論與實踐體系，而是一種動態的、補充性的、回應性的，且需要在實踐中不斷磨合、驗證、充實并加以完善的理論與實踐框架[10]，基層治理創新最重要的是實踐而非不斷推出所謂的模式[12]，地方政府創新實踐要結合各地實際，形成適當優先、重視效率、兼顧合法性的三重邏輯[13]。地方政府治理創新實踐發展，在為我們呈現地方政府治理創新的功能、內容和工具的同時，也從策略行為的形式展現著地方政府在治理創新中的能動作用，創新效果與地方政府治理理念、創新能力、合作意識和創新管理水平密不可分。從這個意義上講，地方政府自我推進型治理創新的自適應創新類型、創新工具、創新策略是提升地方政府治理創新持續性的重要方式和前提，也是地方政府理應關注的重點議題。[14]提升地方政府自我推進型治理創新的效能建設和持存性發展，亟需加快構建長效的治理創新適應性實施基礎，在吸取各地治理創新獎的典型經驗的同時，加強政府創新獎的頂層設計，案例剖析研究和經驗推廣，不斷完善地方政府治理創新的體系化和制度化建設。