開放新高地 潮起海之南

于洋

海南自由貿易試驗區與自由貿易港同時被作為政策提及，對海南發展而言，無疑是一次千載難逢的機遇，這更是中國對外開放又一次巨大歷史突破的寫照

作為中國最大的經濟特區，海南一直是中國改革的“試驗田”和“排頭兵”。在中國改革開放40周年，海南建省辦經濟特區30周年之際，國家賦予海南探索建設中國特色自由貿易港的新使命。

海南的發展歷程

在建省之初，海南屬于典型的城鄉二元結構，經濟結構單一，屬于中國最貧窮落后的地區之一。經過30年不懈努力，現在海南已從一個邊陲海島發展成為中國改革開放的重要窗口（見表）。從海南的發展歷程來看，可分為三個階段，即省辦經濟特區階段、國際旅游島建設階段和自貿區自貿港建設階段。

1. 1988-2008年：省辦經濟特區階段。1988年4月13日，海南行政區從廣東省劃出，獨立建省，海南省和海南經濟特區正式成立。海南經濟特區是中國最大也是當時唯一的省級經濟特區。此后，《國務院批轉〈關于海南島進一步對外開放加快經濟開發建設的座談會紀要〉的通知》（國發〔1988〕24號文件）明確提出“海南建省以后，實行比現行經濟特區更加靈活的政策，進一步放寬搞活，加快開發建設的步伐”。改革開放為海南經濟特區的發展提供了高規格和高起點。

1988年8月《海南省人民政府關于貫徹國務院（1988）26號文件加快海南經濟特區開發建設的若干規定》（簡稱“三十條”）頒布，允許貿易自由，海南省制定了以工業為主導，工農貿旅并舉的發展戰略。

在1992 年初鄧小平同志“南巡”講話之后，海南省于1993年7月確立“以旅游業為龍頭，超前發展第三產業”的基本發展方針。然而，此后不久海南便掀起了房地產開發熱潮并最終形成了房地產泡沫，過熱的發展加上監管政策趨嚴，海南房地產泡沫最終破裂，海南經濟陷入了階段性低谷。

1996年2月10日，《海南省國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》出臺。該《綱要》正式提出了“一省兩地”（中國的新興工業省、中國熱帶高效農業基地和中國度假旅游勝地）的產業發展戰略。這一戰略引領海南走出了房地產泡沫經濟的陰影，從1998年起海南經濟逐步擺脫低速增長狀態，實現了從恢復性增長向穩健發展的轉變。

2003年，海南在中國率先取消農業特產稅，大力扶持農業發展，以及博鰲亞洲論壇落戶三亞、啟動“大特區與大都市互動合作”計劃等，海南迎來了一個快速發展期。到2006 年，海南地區生產總值突破千億元，地方財政收入突破百億元。

2. 2009-2017年：國際旅游島階段。2009年12月31日，國務院出臺《關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》，要求充分發揮海南的區位和資源優勢，打造有國際競爭力的旅游勝地。自此，建設國際旅游島上升為國家戰略，海南發展進入了國際旅游島建設階段。

此后，海南相繼推出《海南國際旅游島的建設發展規劃綱要》和《海南國際旅游島建設發展條例》。前者定位海南省國際旅游島要以發展海濱度假旅游為主導，把海南打造為世界一流的海島休閑度假旅游目的地，后者對國際旅游島建設制定了詳細發展條例。

2017年，海南省出臺《海南省旅游發展總體規劃（2017-2030）》，提出了對海南省旅游發展建設的近期、中期、長期三個目標：至2020年，基本建成國際旅游島；至2025年，建成世界一流的海島休閑度假旅游勝地；至2030年，建成世界一流的國際旅游目的地，同時，在2030年達到1.5億人次的旅游客流量，旅游收入達到3000億元。

在這個階段，國際旅游島戰略成為海南發展的主線條，海南省逐步放寬免稅、免簽、航空管制，全力布局基礎設施建設，海南省旅游休閑業迅猛發展，旅游人數激增，2017年全年旅游接待人次達到6745.01萬，第三產業特別是旅游業對海南省GDP的貢獻逐步上升，并逐步成為海南省的支柱產業。

3.自2018年起：自貿區自貿港階段。2016年1月，海南省就在其“十三五”規劃綱要草案中提到，要打造“21世紀海上絲綢之路”海港、空港和貿易物流樞紐，并積極爭取國家支持建設中國（海南）自由貿易試驗區。

兩年后的2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上宣布，中共中央決定支持海南全島建設自由貿易試驗區，支持海南逐步探索、穩步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系。

緊隨其后的4月14日，《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式對外發布，海南全省正式升格為自由貿易試驗區。自此，海南全面進入第三個發展階段。

海南經濟分析

自海南建省、成立海南特區以來，經濟發展卓有成效。

1.整體經濟發展亮點頻現。經濟總量方面，1988年，海南省GDP僅為77億元，到2017年達到4462億元，30年間增長了近57倍。經濟增速方面，在國內經濟發展進入新常態的宏觀背景下，海南的經濟增長率從2010年的16%逐步下滑到2017年的7%。但除了1994年海南房地產泡沫破滅后的一段時間內GDP增速低于全國水平外，其他時間段均高于全國經濟增長率。

2.人均GDP落后，凸顯發展邏輯不同。然而，從人均GDP角度來看，近年來海南省人均GDP均低于全國平均水平，并且與全國人均GDP間的差距越來越大。2016年海南人均GDP為44347元，僅是北京、上海、天津等城市的1/3 左右。海南由于地理位置較偏、人口總量較少等原因，沒能建立起完備的工業基礎，農業和旅游業是支撐海南經濟的兩大支柱。這與中國多數省份依靠制造業為核心產業快速崛起的邏輯有所不同。

3.產業結構變動對海南經濟發展影響很明顯。三大產業在波動中保持增長，2014年以來第三產業增速明顯高于一、二產業。三大產業結構從1978年第一產業為主的53.1%：22.3%：24.6%，調整為 2017 年第三產業占主導的 21.9%：22.3%：55.7%，以工業為主的第二產業始終是海南經濟最薄弱的環節，服務業對經濟增長的貢獻不斷提升，體現了海南省政策導向下的產業向服務業轉移的演變路徑。

發展的優劣勢分析

1.優勢分析

（1）全島建設自貿區是海南省最大的機遇，自貿港也將成為海南省最大的金字招牌。自海南定位國際旅游貿易島以來，旅游業及相關產業迅猛發展，已成為其支柱產業。近年來海南不斷加碼入境旅游、發展免稅行業、拓展南海旅游、建設特色小鎮等，旅游產業體系不斷完善。

（2）海南是“21世紀海上絲綢之路”的戰略支點。海南島授權管轄南海200萬平方公里海域，海南具備海洋資源優勢和背靠大陸、面向東盟與連通海上絲路的區位優勢，是實施“一帶一路”戰略南海區域的主力軍，是世界最主要的海上運輸通道之一。多個政策文件均強調海南要繼續加強航空、海運等領域投資建設，打造泛南海國際貿易和航運樞紐，大力推進海南與“一帶一路”沿線地區空中和海上的互聯互通。

（3）擁有全國最一流的生態環境。海南大氣質量、水體環境、森林覆蓋率始終保持全國領先水平。對于海南而言，生態文明建設是其經濟繁榮的重要支撐，是其發展的根本。建立自由貿易港，發展金融、科技等服務業和旅游業、醫療業等，對環境的污染會小一些。

2.劣勢分析

（1）與其他經濟特區綜合比較，海南在制造業方面不具備比較優勢，制造業發展落后。一是因為海南省缺乏制造業的產業基礎。海南制造業底子薄弱，在建省初期以農業為主導，服務業次之，工業極其薄弱。二是海南自身人口數量較少，無法提供發展制造業需要的大量勞動力。另外，由于廣東的快速發展吸引了大量勞動力，其中不乏海南人口，而流入海南的人口則十分有限。

（2）海南建省30年來，發展重點多次調整，一直缺乏長期的發展戰略。早期從以農業為主轉變到以工業為主，到1988年開始重點發展外貿，到1992年大力發展房地產經濟，再到1996年確定以工業為主，農業和旅游業為基石，再到最終確定將旅游業定位為戰略產業。每一次的產業結構調整，都會暫緩海南的經濟發展。

選址海南的意義

海南的大片土地相對大陸而言比較獨立，地緣亦比較清晰，管理起來更加容易。而且，海南島四面環海，無須進行“二線”專門隔離設施建設，具有“一線放開、二線管住”的天然屏障。

中央在已有11個自貿區后，又選擇在海南建立自由貿易試驗區，首先是出于對海南的一種支持。因為相較其他沿海地區的快速發展，海南也在緊跟發展步伐，但仍略顯滯后，而自貿區的確定有助于促進海南在全國的均衡發展。

對海南發展而言，這無疑是一次千載難逢的機遇，海南自由貿易試驗區與自由貿易港同時被作為政策提及，更是中國對外開放又一次巨大歷史突破的寫照。從自由貿易試驗區到自由貿易港，帶來的是更高形式的自由貿易和投資、發展更好的自由市場以及更多被激活的產業集群。

作為當前全球開放水平最高的特殊經濟功能區，自貿港建設也將進一步明確海南作為中國開放重鎮的地位。這意味著，中國與世界將通過海南實現更高自由度的貨物、服務及人員流動，并帶來更高形式的自由貿易、投資和市場。

這不僅是中國自身發展的需要，也是“一帶一路”倡議和建設貿易強國的戰略部署，有利于提高中國對外貿易的水平，提高中國在全球配置資源的能力，促進新舊動能轉換。

此次海南全島建設自貿區，實施范圍遠超其他自貿區，并且是首次在農業人口仍占很大比重、經濟發展水平相對落后的省份開展幾乎覆蓋全省范圍的自貿區建設，其建設過程中積累的經驗和最終的成功將會在全國范圍內產生更大的帶動效應、示范效應和輻射效應。這對于探索在國內其他地方可復制可推廣的經驗，具有重要意義。

海南未來的發展路徑

根據《指導意見》，海南的對外開放將實行“兩步走”：第一步，在海南全境建設自由貿易試驗區，賦予其現行自由貿易試驗區試點政策；第二步，探索實行符合海南發展定位的自由貿易港政策。

另外，《指導意見》還明確了海南自貿區發展的具體時間表：到2020年，自由貿易試驗區建設取得重要進展，國際開放度顯著提高；到2025年，自由貿易港制度初步建立，營商環境達到國內一流水平；到2035年，自由貿易港的制度體系和運作模式更加成熟，營商環境躋身全球前列；到本世紀中葉，率先實現現代化，形成高度市場化、國際化、法治化、現代化的制度體系，成為綜合競爭力和文化影響力領先的地區。

為此，海南自貿區的建設將主打生態牌、強調綠色發展，圍繞旅游、醫療、教育、體育、電信、互聯網、文化、金融、航運等重點領域，深化現代農業、高新技術產業、現代服務業對外開放。海南自由貿易港建設要體現中國特色，符合海南發展定位，不以轉口貿易和加工制造為重點，而以發展旅游業、現代服務業和高新技術產業為主導。同時，《指導意見》也對海南進行了四大戰略定位，即全面深化改革開放試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心、國家重大戰略服務保障區。

海南與其他自貿區的不同

1.開放面積廣，開放領域多元。中國此前的自貿試驗區均系在省級行政區內局部地區開放，而此次海南自貿試驗區范圍遍及全島，面積逾3.5萬平方公里，不僅超過國內另外11個自貿試驗區，也大于國際上鹿特丹、新加坡、迪拜等老牌自貿區。

開放面積廣的同時，海南開放的領域也更加多元。根據有關計劃，海南將創新促進國際旅游消費中心建設的體制機制，其中就包括探索發展競猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票，海南還將鼓勵發展沙灘運動、水上運動、賽馬運動等項目。

為方便和吸引更多外國消費者來海南，國家已對海南入境旅游免簽政策進行了調整，自2018年5月1日起，將免簽國家由26國擴大到59國。海南省旅游委負責人曾表示，2017年，海南境外游客量首次突破100萬人次，達到111.94萬人次，同比增長49.5%。2018年，海南將力爭境外游客突破130萬人次。

2. 開放程度深，戰略定位高。作為21世紀海上絲綢之路的重要支點，海南不僅地理區位絕佳，還擁有多個天然良港，具備很多先天優勢。中國欲在此地探索建立開放型經濟新體制，將其打造成為面向太平洋和印度洋的重要對外開放門戶。

當前中國正加緊對外開放腳步，在以海南作為重要對外開放窗口的政策指導下，中央或將賦予海南省更大改革自主權，并可能以改革推動生產要素市場更加自由流動。同時國家可能會加大基礎設施建設，把海南與內陸地區更加緊密地連接起來。

（作者為浙江大學公共管理學院副教授）