分權背景下的中國政府垂直管理研究

顧 蕾，張衛東

（華北理工大學 管理學院，河北 唐山 063210）

一、垂直管理的概念

根據國務院各機構的《主要職責、內設機構和工作人員編制規定》，我國政府機構間隸屬關系包括三種類型：一是“分級管理”，只接受本級政府的領導管理；二是“雙重領導”，同時受國務院或上級主管部門和本級政府的領導管理；三是“垂直管理型”，即作為中央或上級主管部門的派出機構，不受地方政府的領導管理[1]。

圖1 垂直管理模式

垂直管理又稱部門垂直管理，或中央垂直管理，見圖1所示。一般是指中央政府部門在地方設立派出機構分支機構，從上到下實行統一垂直領導的制度。實行垂直領導的國家行政部門，從中央到地方自成一個獨立的系統，不列入地方政府的組織管理序列，在履行職能上也不受到地方行政機關的干預。具體到垂直管理型機構，主要分為中央垂直管理和省級垂直管理，實踐中以前者為主。

部門垂直管理的主要特征是：（1）實質上是對地方權限的上收，地方垂直管理部門屬于中央政府組織的一部分，雖然分支機構或派出機構辦公地設在地方，但其人事編制、業務管理、財務經費、等都由中央部門直接統籌管理；（2）垂直管理部門的設置范圍廣泛，可以跨層級、跨行政區域、跨地區設立；（3）兼具執行中央政策和監督地方的作用；（4）管理層級形式靈活多樣，可設一個層級，也可設多個層級。

部門垂直管理分為實體性和督辦性兩種模式。一般而言，實體性垂直管理模式適用于中央政府的專管業務，如國防外交、宏觀經濟調控、交通運輸等事務，需要組成獨立的組織結構，中央決策，垂直機構執行，地方政府不設同類機構，實行“一竿子到底”的管理模式。這種模式又分為兩種具體的組織形式：一是全部門垂直管理，即所有部門自上而下全部實行垂直管理，如海關、人民銀行、證監會等；另一種是分部門垂直管理，就是整體部門仍然實行原有的組織領導形式，單獨把部門中的某項關鍵事務實行垂直管理，例如出入境檢查系統隸屬于公安部，實行垂直管理，而整個公安各部門之間仍保原有領導體制。督辦性的垂直管理模式主要起到監督執法的功能，中央層級一般通過特派專員或派出進駐機構等方式來對地方政府行為進行監管。這種模式適用于中央和地方只能容易發生交叉點的共有業務，如環境保護、國土資源、審計、監察等領域。我國現行的部門垂直管理體制中，以實體性為主[2]。

二、中國政府垂直管理的概況

改革開放之后，尤其是20世紀90年代以來，隨著我國行政權力結構的不斷調整，中央與地方的關系不斷變化，行政權限、政府職能也隨之發生變革。為了適應時代的發展需要，我國開始實行政府部門垂直管理制度，中央首先在國稅、海關、海事、糧食儲備管理等涉及國家經濟命脈的重要部門實行垂直管理，近年來進一步擴展垂直管理的范圍，對地稅、工商行政管理、藥品監督等實行省以下垂直管理，體現了中央集權的增強趨勢[3]。目前我國己有30個中央部門、5個省級部門實行或探索實行部門垂直管理體制（數據截止至 2016年底），我國己進入了一個“中央強調管理、規則與控制的時代”[4]。詳見表1和表2。

表1 中央垂直管理部門設立概況

（續表1）

表2 省以下垂直管理部門設立概況

由表1和表2可以看出，部門垂直化的進程呈現出了三個不同的階段。第一階段，1980年至1990年，主要針對的是“文革”時期遭到破壞的行政管理結構，可以被看做是我國垂直管理體質的恢復階段[5]。第二階段，1998年垂直管理部門的數量增長出現了明顯的高潮。尤其值得注意的是，保監會、證監會、人民銀行的垂直管理改革，使地方的金融權限全部上收至中央。這不僅是改革開放以來中央政府對金融行業大力進行集權改革的政策延續，更是依據國際環境變化，對1997年亞洲金融危機的快速回應和調整。第三階段，在實行省以下垂直管理的五個部門中，其中三部門的變革都發生在最近兩年間，并且有更多的部門在醞釀或者嘗試進行改革，可見隨著部門垂直管理改革的推進，中央更傾向于進行省以下部門的內部調整，且層級較多，職能的劃分更為細致和有針對性。

我們可以看出，部門垂直管理作為一種集權的模式，中央在對權力的領域選擇是審過深思熟慮的。主要體現在什么時間對哪些部門進行垂直管理，以及對該領域實行哪種類型的管理模式。在實際操作中，有一些部門，如工商管理、食品藥品監督管理局等，出現了實行一段時間的垂直管理以后，又再次做出調整改為分級管理的情況。盡管如此，部門垂直管理改革所涉及范圍還是十分具有廣泛性[6]。

三、優越性及不足之處

（一）垂直管理體制的優越性

1. 增強中央集權，強化中央權威

中央在某些領域實行部門垂直管理，將地方權力上收，有效地遏制了地方主義膨脹，強化了中央權威，保證國家穩定，有益于國家進行宏觀調控，加強中央對地方的監管和控制。

2. 保證政令暢通，提高行政效能

垂直管理部門實行自上而下“一竿子”管理，在人事、財政、政策執行等方面相對獨立，不受地方政府的制約和干擾，能夠充分保障中央政令暢通，優化信息傳輸渠道，更好地推動政府行政效能的提高。

3. 保證權責一致，推進依法行政

實行垂直管理的部門按照權責一致的原則組織活動，出現問題時將由內部清查和追責，避免了分級管理中監管部門和地方政府相互推諉的情況，有利于明確權責定位，規范約束機制，推進依法行政。

4. 促進區域協作，優化資源配置

垂直管理模式的實施，尤其是跨地區、跨區域垂直管理部門的建立，打破了地域或行政區劃的界限，有利于整合資源，降低交易成本，促進地區間的協同合作，實現資源的優化配置。

（二）現行政策下的弊端

1. 容易引發部門間的矛盾

垂直管理部門直接接受上級部門領導，雖然分支結構駐派在地方，但其人事、財政等權力不受地方政府干預，相對獨立的垂直部門容易形成權力壟斷的“部門行政”，過分強調本部門利益，而造成“權力部門化，部門利益化，利益合法化”的權力怪圈。與地方職能部門相比，垂直管理部門經費預算多、編制規格高、福利待遇好，易在公務員隊伍中產生不公平感，引發矛盾。

2. 影響地方積極性發揮

隨著越來越多的政府部門實行垂直管理，特別是實體性垂直管理，弱化了地方政府管理的權限，某些權力被抽空，在一些領域出現了“看得見但無權管”的現象，影響了地方的積極性。而對于一些中央與地方存在的交叉的事務，容易出現兩方推諉的情況[7]。

3. 政策的制定不符合地方發展需要

垂直管理部門由中央行政管理部門直接設立，執行上級機關的政策，有時不能做到完全從地方實際出發，在實際推行中容易產生諸多問題。而地方政府雖然對本地的政治經濟發展狀況了解比較充分，卻沒有制定和執行政策的權利。

4. 直管部門內部容易滋生腐敗

實行垂直管理的部門可以排除地方政府的干預，同時也弱化了地方政府的監督職能[8]。同時，由于有些地區遠離中央，派駐機構的內部監管不足。在相對封閉的直管部門，官員的行為缺乏強有力的內外部監督，權力的運行得不到有效的約束和限制，尋租行為容易滋生腐敗。

四、分權背景下實行政府垂直管理的必要性

垂直管理為我國的選擇性集權道路做出了探索，它本質上具有強化中央集權的作用，通過憲法和法律明確規定了中央政府和地方政府的權力和責任，使其各自在法定的權責范圍內活動，達到中央選擇性地集權與地方有限度地自治相結合[9]。它能夠保障中央的政令暢通，增強地方對中央的行政回應性；切實加強了政府的宏觀調控能力，使地方保護主義得到一定程度的遏制；能夠保證國家整體利益、最大限度的實現資源優化配置。但這一管理機制不能有效排除地方保護主義的干擾，容易出現各自為政或惡性競爭，還有可能私下形成利益同謀[10]。由于缺乏有效的內外部監督機制，沒有形成有效的規范體制，中央和地方容易發生權力摩擦。

五、對未來的思考

基于以上分析，本文就未來政策的規劃實行提出了以下幾點建議：

1. 根據我國實際需要來調整權限分配，平衡中央與地方之間的關系

從人民和民族的利益出發，實行單一制的國家結構，這是由我國的社會歷史、政治經濟、文化等多種客觀因素所決定的，符合我國的基本國情。權力的配置符合國家結構形式，才能有實現國家的統一、穩定和發展。我國地域廣闊，人口眾多，實行“一個國家，兩種制度”，地方政權包括 32個省級行政單位，這種復雜的國情導致了地區發展的不平衡性，不同層級的地方政府的情況、特點和問題也不相同，因此，權力結構的調整需要充分考慮我國“超大國家”的國情[11]。

2. 正確處理好中央與地方的關系，實現區域之間的協同發展

隨著改革的推進，中央與地方之間的關系由領導轉為合作，中央政府與地方政府、地方各政府之間開始尋求共同利益，要在適應市場經濟條件和民主政治制度的基礎上合理把握集權與分權的尺度，優化政府行政權力結構。需要充分發揮中央與地方兩個積極性，給地方更大的自主決策權利，充分激發各市場主體的積極性，充分調動廣大干部和群眾積極性。

3. 加強頂層設計和統一領導[12]

全面深化改革涉及到一個巨大的復雜的系統工程，需要從多個層面進行改革和結構調整，不僅僅是選擇上收和下放權力，還要創新和改善政府管理方式，提高政府效能，建立起一個互相作用、互相適應的新型現代化政府行政權力體系。一是創新宏觀調控方式，鞏固經濟發展，創立新的發展動能；二是深化結構性改革，精簡政府機構，明確政府職能，厘定權責邊界，使上層建筑與下層經濟基礎相適應；三是堅持好社會主義市場經濟體制，引入市場機制，更好地發揮市場在社會經濟調整改革中的作用；四是深化改革開放，推進更高水平的對外開放，在適應國際形勢變化的過程中趨利避害，在合作共贏中拓展發展空間。

4. 建立健全權責清單制度，逐步公開政府的權力運作過程

堅持政務公開的原則，既包括決策、立法、執行、監督的整個運作過程，又包括政務工作中的相關靜態信息。政務公開是實現國家治理現代化的需要，實行事前、事中、事后的動態公開，有利于防止公權力偏私和尋租行為出現，權責清單使權力有了一個明確的界定和規范，使國家行政權力運行更加透明，有利于保障社會公平正義，增強政府的公信力。

5. 注重公民和社會組織參與，達到共同治理的良好效果

現代化民主協商制度要求充分公開政府決策行為，確實保障廣大公民知曉和參與決策的權力。人民有效地參與政府決策、立法、執法等有關事項，全社會廣泛展開協商、討論、辯論，有利于中央聽取和了解社會公眾的意見，更好地發揮各主體的積極作用，實現協同治理。

6. 建立科學監管規則和監管體系，營造公平競爭的市場環境

我國在推進行權力結構深化改革的工作中，應依靠嚴明的紀律和有效的監督。決不允許上有政策、下有對策。改革事項做到公開透明，切實接受輿論和社會各界的監督，不僅要做好自查自糾，還要完善上級督查和同級互查機制。對于成效明顯的地方要予以表彰，并及時推廣相關經驗，對于工作不到位的部門要進行嚴厲問責。