縣級地方政府債務治理的核心：基于灰色關聯度的實證分析

張文君

一、引 言

如何有效治理縣級政府債務？核心在于找到政府債務形成的原因，從而對癥下藥。對于地方政府債務形成原因的探討，可謂眾說紛紜。例如有“政治錦標賽”的官員晉升（張文君，2011）、擴張貨幣政策的推動（張成虎，金虎斌，2016）、財權與事權的不對等（楊林，侯歡，2015）等等解釋。因此，提出的對策建議也大多集中在上述領域，例如建立正確的官員政績考核機制（尹啟華、陳志斌，2015）、加大對“影子銀行”的監管（張子榮，2018）等等。然而，上述這些研究都是針對一般性的地方政府債務形成原因的探索，具體到縣級政府的債務風險形成原因的研究相對較少。

與以往的文獻對此，本文的貢獻在于：以縣級地方政府債務為特定的研究對象，分析其形成機理，并用灰色關聯度方法驗證理論假設。本文的實證研究發現，縣級地方政府債務的形成原因有多種，包括預算軟約束、財政分權、宏觀經濟政策等，但是最主要的原因還是預算軟約束。進一步的，我們發現，財政分權、貨幣政策、固定資產投資規模等多種因素對于縣級政府債務的擴張均有很強的正向激勵作用，但是從關聯性的強弱程度來看，預算軟約束、財政分權、政績考核背景下的固定資產投資沖動等“內因”才是縣級政府債務形成的主要原因。

二、縣級政府債務形成的原因

“預算軟約束”一詞的首創者是Kornai（1979），原用于解釋社會主義經濟體中國有企業的債務融資特點。Kornai（1979）通過觀察研究發現，國有企業如果面臨虧損或者破產威脅時，企業預期到政府會一定程度的給予財政支持。支持手段包括增加政府投資、減免企業稅費、提供財政補助等，用以保證國有企業的持續經營。預算軟約束的形成必須的包括預算軟約束體和支持體兩類主體。預算軟約束體是那些自身資源有限，需要接受外部援助才能得到生存的經濟主體。預算支持體是指那些受政府支持，有能力對預算軟約束體實施救助的經濟主體。

隨后，“預算軟約束”的內涵不斷延伸，逐漸運用于地方政府債務領域，并且不再局限于對社會主義經濟體中國有企業的債務融資行為的解釋。如Kornai等（2003）認為因為地方債的融資主體是地方政府，因此地方政府發行債券也會遇到與社會主義經濟體中國有企業經營相類似的預算軟約束問題。Wildasin（2004）進一步認為由于存在預算軟約束，地方政府傾向于過度投資和超規模發行債券。在縣級政府債務形成過程中，縣級政府、投融資平臺、中央政府三類主體形成了兩重預算軟約束關系。

（一）“縣級政府—投融資平臺”的預算軟約束

這符合Kornai（1979）關于社會主義經濟體中國有企業債務融資的預算軟約束行為的解釋。縣級投融資平臺雖然常以某城市建設投資公司、某城建開發公司、某城建資產經營公司等名義存在，但基本未建立現代化的公司治理機構，均屬于縣級政府的下屬國有企業。縣級投融資平臺的負責人常常由該縣財政局副局長兼任，因此在實踐上要徹底貫徹當地政府主官的意志。金融機構也認為，地方投融資平臺的債務就是地方政府的債務，舉債的地方政府官員一定會為此“負責到底”。這就是“地方政府—投融資平臺”層級的預算軟約束。然而，受《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規定，縣級政府的主官職務調動、升遷比較頻繁，因此任期較短，一般都會小于一個換屆周期（五年）。但另一方面，因為地方政府的基礎設施建設項目有投資總額大、回收期長的特征。基礎設施建設產生的債務償還期限較長，一般都會大于一個換屆周期（五年）。政府債務償還的長周期與官員任職的短周期產生了期限錯配。常見的“新官不理舊事”即是如此。因此，預算軟約束與期限錯配二者間的矛盾進一步加劇了縣級政府的債務風險積累。

（二）“中央政府—縣級政府”的預算軟約束

這符合 Konai等（2003）、Wildasin（2004）等關于地方政府債務融資預算軟約束行為的解釋。“中央政府—地方政府”間存在委托代理關系。中央政府作為全國人民代表委托縣級政府治理好廣大基層，但由于對縣級基層政府的債務難于監督以及縣級政府官員追求的政績最大化，使得二者間的目標差異導致存在代理成本。因此，縣級政府官員傾向于通過舉債做大政績工程，獲得政治聲譽，同時通過預算軟約束將債務轉嫁給中央政府。進入經濟發展新常態后，銀行業金融機構降低對民營企業貸款同時，卻不斷的增加對縣級投融資平臺的信貸額度。根本原因在于金融機構們都看到了縣級投融資平臺背后的政府隱性擔保。顯然，這個“政府”不僅僅指的是縣級政府本身。因為大多數縣級政府早已經陷入了“吃飯財政”的困境。這里的“政府”包括縣級政府通過預算軟約束傳遞的各層上級政府，當然也包括中央政府在內。各類金融機構始終堅信“中央政府會兜底”、“地方政府不會破產”等就是基于上述現實做出的判斷。

（三）縣級政府債務形成的其它原因

綜上所述，預算軟約束是縣級政府債務形成的主要原因。當然，縣級政府債務形成原因遠不止于此。綜合有關研究，本文還精選了以下因素進入實證分析，考察縣級政府債務的形成原因。

1、財政分權。財政分權一般發生在市場經濟體制下。因為在計劃經濟下，中央政府做出經濟決策并由政府部門分別實施，地方政府在這決策鏈條中基本缺失。在市場經濟體制下，地方政府獲得部分財政自主權后，地方政府才有可能出現財政收入不平衡和債務融資的需求。中國的財政分權主要發生在1994年的分稅制改革。分稅制改革后，出現財權不斷上收、事權不斷下沉的相互矛盾的現象。財政分權背景下，地方政府財權與事權不對等激發了地方政府債務擴張積極性（張曾蓮、江帆，2017）。對此，身處最基層的縣級政府受到的影響最大。

2、貨幣政策。2008年國際金融危機后，我國的貨幣政策與信貸政策長期偏松，為地方政府債務擴張提供了資金來源。這一周期與我國地方政府債務規模迅速擴張的周期重疊。如國際金融危機爆發后的一年內，我國各類銀行業金融機構新增貸款近11萬億，平均每個季度的新增貸款都在1萬億以上。近年來，隨著宏觀經濟進入新常態，經濟企穩回升的壓力越來越大，貨幣政策屢次轉向“寬松”。例如在2015年初，決策層多次提出面對經濟發展新常態要不搞強刺激，不搞貨幣政策的“大水漫灌”。然而隨著經濟形勢變得嚴峻，當年的廣義貨幣供應量（M2）仍然實現了超預期增長。寬松的貨幣政策為地方政府融資提供了充沛的資金支持。對此，縣級政府的債務擴張也深受其益。

3、投資規模。在我國當前的地方官員政績考核體制下，地方政府官員的政治意圖更多地通過地方政府的經濟行為來體現。因此，考察地方政府的債務形成原理，離不開對政績考核體制的分析。當前，我國地方官員的政績考核存在短期化特點。地方政府官員圍繞任期內的“政績工程”展開晉升競爭。對于縣級政府更是如此。為了在十分有限的任期內做出顯著的政績，地方官員在固定資產投資上產生“政績工程”無疑是最優選擇。進一步的，由于基礎設施建設項目有投資總額大、回收期長的特征。因此，由此產生的債務償還期限較長，一般都會大于一個換屆周期（五年）。官員任期與債務還期的“期限錯配”刺激了固定資產投資規模的增長，并導致了縣級政府的債務擴張。

三、研究設計

（一）實證分析

對系統各因素的動態發展趨勢作量化分析是灰色關聯度方法的核心。與一般的統計方法不同，灰色關聯度方法并不追求“大樣本”、“長周期”，而是認為與現在時期更接近的信息更具有研判價值。新信息可以最大程度的反應系統各因素的最新變化。基于研究目標，本文選擇政府債務作為母序列，財政分權、銀行貸款利率、固定資產投資作為子序列，分析縣級政府債務規模與各主要因素的關聯度。各序列的定義如下：

母序列：政府債務（X0）。關于政府債務規模的衡量，最理想的設計是加總直接債務、隱性債務與或有債務。然而由于數據本身的不可獲得性，大量研究是采用有關的代理變量來替代。如范劍勇、莫家偉（2014）分別用“招拍掛”出讓價格、地方政府預算內財政收入和地方投融資平臺發行的企業債總額等衡量地方政府債務。然而，這些數據都是“反推”得來，與實際的發生額可能會有很大的出入。對此，本文以調查的121個縣為研究樣本，將縣級政府債務定義為投融資平臺向銀行貸款、政府發行的一般債和專項債、投融資平臺的企業債加總。通過還原縣級政府債務本身的涵義，最大程度的保證了政府債務數據的可靠性。

子序列：預算軟約束（X1）。預算軟約束來源在于預算外收入。預算外收入體現了地方政府對收入的自由裁量權。地方政府的預算外收入越高，則規避中央財政預算的空間越大。因為當前土地有關的財政收入在地方政府的預算外收入占有較大比重，所以實證中常常用地方政府土地出讓收入（陳新，2018）、土地出讓金/財政收入和土地出讓金/GDP（張曾蓮、江帆，2017）作為預算軟約束的主要衡量指標。本文選擇后者，即以土地出讓金/財政收入用以衡量縣級政府的預算軟約束程度。

財政分權（X2），本文在借鑒相關文獻（張曾蓮、江帆，2017）的基礎上，選擇財政自給率作為縣級財政分權的代理變量，計算上等于本級財政收入除以本級財政支出。該值越高，說明該縣的財政自給程度越高，因此對上級和中央的財政信賴性越小，財政分權程度也越高。貨幣政策（X3），通過廣義貨幣供給（M2）來衡量貨幣政策。固定資產投資額（X4），用來衡量基于政績考核體制下的縣級政府的投資動機。

根據灰色關聯度方法，計算各因素之間的關聯度主要有三個步驟：一是無量綱化處理。由于收集的數據數量大小差異比較大，為便于處理，首先對各數列進行初值化處理，得到新數列（結果見表1）。二是通過計算比較序列和參考序列的絕對差、兩級最小差和兩級最大差后等，得到灰色關聯系數矩陣。三是排列關聯序與結果分析。通過關聯度的大小排序反映母序列與子序列的關聯系緊密程度以及影響大小，從而對影響參考數列變化的主要因素做出研判。因為篇幅原因，本文未就灰色關聯度的計算過程進行詳細闡述，具體方法可以參考劉怡等（2017）、朱福林等（2017）。

表1 初始化

然后，依據灰色關聯度的計算公式，計算可得灰色關聯度。關聯度與各因素影響效果的排序見表2：

表2 灰色關聯度計算結果

（二）實證結論

通過本文的灰色關聯度計算可以看出，影響縣級政府債務的因素是多方面的：（1）從各關聯度的絕對值來看，影響縣級政府債務的因素可以分成三類。關聯度大于第三四分位數（0.75）為高影響型因素，依次是預算軟約束、財政分權和固定資產投資。貨幣政策的關聯度絕對值低于0.75，屬于相對顯著因素。（2）從各關聯度的相對值來看，影響縣級政府債務的因素主要是預算軟約束，與前文的理論假設是一致的。財政分權緊隨其后，體現了當前縣級政府因為財權與事權不對等導致的債務擴張也是非常主要的原因。貨幣政策與縣級政府債務的灰色關聯度最低，說明縣級政府債務擴張最根本的原因還是來自于制度層面。宏觀調控政策雖然有很重要的推動作用，但相對較弱。

四、結論及政策啟示

地方政府債務形成的原因眾說紛紜，各說各有理。很大的原因對于“地方政府”的定義太過寬泛。對此，本文將研究對象明確限定為縣級政府，理論分析認為預算軟約束是當前縣級政府債務形成的主要原因。在縣級政府債務形成過程中，縣級政府、投融資平臺、中央政府三類主體形成了兩重預算軟約束關系：一是“縣級政府—投融資平臺”的預算軟約束；二是“中央政府—縣級政府”的預算軟約束。除此以外，財政分權、貨幣政策、固定資產投資規模等因素對于縣級政府債務的擴張也有很強的正向激勵作用。在實證研究部分，本文運用灰色關聯度方法驗證了前文的理論分析。進一步的，從關聯度的角度來看，縣級政府債務形成原因的重要性排序依次是預算軟約束、財政分權、固定資產投資規模、貨幣政策。因此，體制機制性因素是縣級債務形成的最主要原因。

明確這一點，對于如何有效治理縣級政府債務具有重要的啟示意義。很長一段時間內，我們把地方政府債務形成的原因歸咎于國際金融危機后國家實施的經濟刺激政策，包括“四萬億”、寬松的貨幣政策等等，但是實際上這些表象的因素最后都要通過適當的體制機制才以傳導至縣級政府債務實際擴張的具體行為上。這些體制機制因素中，最主要的原因是中央政府、縣級政府和地方投融資平臺形成的雙重預算軟約束關系。因此，要遏制縣級政府債務的過度擴張，最根本的方法還是要“硬化”當前的預算軟約束關系。例如，真正確立起“對地方政府債務不兜底”的預算約束機制，對違規舉債的政府有關負責人采取責任終身追究制，完善當前對縣級政府官員的政績考核機制等等。