內部控制視角下高校績效預算管理的探討

彭滿如 譚圓奕 湯冰雁

一、導 言

隨著中國高等教育的發展，高校辦學規模不斷擴大，業務活動更加復雜，管理和高效利用學校資源，發揮資源使用效益，是推進高校治理現代化的重要內容。在日益復雜的業務活動下，高校需要滿足國家日益嚴格的依法治國、廉政監管和績效導向要求，就勢必需要規避運行風險，建立和完善自身內部控制機制。

在這樣的社會背景下，國家有關部門相繼出臺一系列法規制度推進預算管理的制度設計。2014年新修訂的《預算法》第十二條規定，“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”。2017年，“十九大”報告中指出，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。完善高校預算，建立以績效為導向的績效預算管理制度，保障高校穩健持續健康發展，是新時代下高校財務管理高質量發展的必然要求。

與此同時，高等教育學校的內部控制管理活動也受到國家有關部門重視，一系列規章制度相繼頒布。2012年，財政部出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》，這是針對國內行政事業單位內部控制管理的規范性文件。2015年，教育部下發《教育部直屬高校內部控制制度（試行）（征求意見稿）》，2016年，教育部下發了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，要求教育部直屬高校建立并實施規范的內部控制管理活動。

《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南》中指出，高校內部控制是指高校為實現辦學目標和辦學宗旨，制定制度來規范管理行為，依據制度來執行內控程序和實施內控措施，最后達到防范和管控自身運行風險的管理活動。從管理對象的角度來說，內控管理包括單位層面的內控和業務層面的內控，預算控制是業務層面內控的重要內容。國務院提出要深化預算管理制度改革，對高等教育學校來說，健全績效預算管理，優化績效導向下的高校預算制度，高效利用資源，提高資源使用效益，是深化教育領域綜合改革，完善高校內部治理結構和內部控制管理活動的重要內容。

二、內部控制視角下高校績效預算管理存在的問題

（一）對績效預算管理缺乏正確認識

由于高校不以盈利為目的，不同于追求經濟效益的企業，高校更加注重對社會效益的追求，存在重投入、輕管理，重預算、輕績效的現象，這導致高校對績效預算管理和內部控制建設缺乏動力，重視不夠。同時，部分高校沒有將績效預算管理和內部控制工作有效地結合，一是部門職責不請、協調不力、管理方式落后，辦事效率不高。二是業務認識不夠，工作流于形式，相關人員認為需要重復進行預算、績效和內部控制工作。

（二）預算編制存在缺陷，預算執行缺乏應有的約束

在高校預算編制過程中，不編制預算、編制過程簡單、編制目標不合理、編制方法不科學、編制內容不全面的現象比較嚴重，這容易導致預算目標難以實現，使預算的約束作用形同虛設，最終形成資源的極大浪費。

在預算執行過程中，崗位職責分工不合理，極有可能導致單位業務活動缺乏約束或盲目。預算執行缺乏剛性，預算管理未經適當審批或超越授權審批，容易導致支出控制不嚴、預算調整隨意、預算沒有專款專用。

（三）績效預算評價指標體系無法反映內部控制規范的要求

績效預算管理屬于單位內部控制的范疇，在績效預算管理的過程中應當體現內部控制的要求。風險評估和風險防控屬于內部控制的重要內容。目前，我國高校績效預算體系對績效評價指標的設定限定在項目決策的具體步驟上，對風險防控指標沒有具體詳細的要求。因此，即使風險不在可接受范圍內，只要符合項目決策的具體要求，績效評價指標就可設立。績效評價指標體系沒有體現內部控制的要求，這影響了績效評價的客觀性、真實性。

（四）績效預算管理狀況無法形成風險控制閉環

內部控制規范要求高校應當對經濟活動存在的風險進行全面、系統和準確的評估。目前，高校的績效預算管理大多是對項目資金執行情況的事后績效評價。這種管理是“自上而下”的、被動的，無法形成預算和內部控制閉環，也不能實現全過程的績效預算管理。這導致難以及時發現高校運行過程中的風險點，無法全面落實高校風險評估。

（五）信息技術在績效預算管理中應用有待進一步提升

內部控制要求高校注重信息化建設，將經濟活動及其內部控制的流程和措施嵌入單位信息系統，減少或消除人為操控的因素，保護信息安全。但目前信息技術將內控風險運用在績效預算管理中的應用較少，這影響了績效信息的真實性、準確性，影響了對預算執行情況的監督和控制工作。

三、內部控制視角下高校績效預算管理機制建設

現代預算的演進歷史表明，公共預算有三個層次的基本目標：優化資源配置、加強總額控制、提高運作效率。全球預算制度變革呈現出由“控制導向”轉向“績效導向”、強調財政可持續性。為了將預算決策的重點由資金的多少轉移至項目的效果上來，各國引入了績效預算。績效預算在預算過程中注入了更多的理性因素，以期更加合理地解決資金分配問題。

內部控制是在既有的環境約束條件下，單位為了提高經營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內部實施的各種制約和調節的組織、計劃、程序和方法。一方面，內部控制作為一項管理手段，能夠有效保障績效預算管理中績效目標的設立、實施、評價反饋的全過程。另一方面，績效預算管理作為高校業務層面內部控制管理活動的重要組成部分，在進行風險評估，落實控制活動，完善內控體系等方面發揮著重要作用。

在新一輪全面深化財稅體制改革中，樹立以績效為導向的預算管理理念，建立與現代預算制度與內部控制制度相適應的、科學規范的高等院校績效預算評價體系，能夠提高資金配置和使用效率，解決教育資源供需矛盾問題。

（一）高校內部控制對預算管理的要求

《行政事業單位單位內部控制規范》第十九條第一款規定：“單位應建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度”。高校應當建立預算管理體系，明確預算管理各部門、各環節的職責任務、工作程序和具體要求。行政事業單位在建立與實施預算內部控制的過程中，至少應當強化對下列關鍵方面或關鍵環節的控制：

1、職責分工、權限范圍和審批程序應當明確規范，機構設置和人員配備應當科學合理，內控關鍵崗位工作人員必須有具體明確的要求。

2、預算編制、預算審批、預算執行、決算和績效評價的控制流程應當清晰嚴密，對預算編制方法、審批程序、預算執行情況檢查、預算調整、預算執行結果的分析考核等應當有明確的規定。

（二）內部控制視角下高校績效預算管理機制

1、績效預算目標設定

績效目標是建設績效預算評價體系、實施績效監控、開展績效評價等的重要基礎和依據，開展績效預算管理首先需要合理設立績效目標。

借鑒公共部門績效管理的界定，我們可以將高校績效預算管理理解為高校科學設定預算目標，系統整合資源以實現目標，并對目標實現的進程和結果進行系統評估的管理過程。績效預算管理，就是以績效為導向，將績效理念和管理方法融入資金使用的預算編制、預算執行、預算監督全過程的預算管理模式。

在以績效為導向的預算管理活動中，以高校發展戰略，落實高校職能為目標，重視教育資金的“投入-產出”過程。以經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）和公平性（Equity）的“4E”原則指導“投入-產出”的轉化過程，實現高校資金使用的績效目標，該目標可歸納為產出的經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響等方面。

圖1 高校績效預算管理機制中績效目標確立

2、績效預算評價指標體系建設

在以績效為導向的前提上，圍繞高等學校發展戰略，結合不同高校對教學、科研、社會服務、文化傳承等職能的側重，確定具體的績效指標評價體系。

根據內控建設體系設計，高校應從學校和二級單位層面，開展共性指標體系框架建設，遵循學校設定的一級、二級指標，指導二級單位基于高校績效目標和工作重點細化三級指標。三級指標以定性衡量和定量衡量并重，并強調指標的適用性和效益反應功能。為了恰當地反映評價對象的績效狀況，三級指標需要滿足具體、相關、充分、可測量、經濟性等標準。利用三級指標的得分值與對應權重求得兩者的乘積求出相應評價得分，進行預算執行情況評價。

圖2 高校績效預算管理機制中績效評價指標體系

3、預算執行情況監控

在預算執行過程中，需要強調對績效目標執行情況的監控。項目執行過程漫長且復雜，有可能遇到各種突發情況。通過跟蹤項目執行進度，及時溝通解決項目執行中遇到的問題，開展項目中期評價，整體把控績效目標的執行進程，從而督促項目的執行并保障績效目標的完成。

4、預算執行結果評價

以績效目標為導向，以評價指標體系為基礎，在預算執行結束后，對預算執行結果進行評價。通過高校自評和社會監督他評相結合的評價模式，進行預算執行結果反饋。

在結果評價階段，需明確評價主體，評價對象，評價方法和評價內容。通過將評價主體分為本高校和其他利益相關者，從而將評價模式分為自評和他評。評價主體將評價對象區分為具體項目和期間內目標，基于不同對象的特點利用績效評價指標體系對其進行評分，形成評價內容。利用成本效益分析、因素分析、比較法、最低成本分析等評價方法的選擇，對評價內容進行合理分析，得出績效目標的完成情況并形成績效報告。

通過預算執行結果評價，突出預算執行主體的責任并明確結果清單。推進評價過程和評價結果的公開，接受社會利益相關者的監督，從而逐漸形成高效、高質的績效預算管理文化。

圖3 高校績效預算管理機制中預算執行結果評價

5、績效預算評價結果應用

績效評價結果應納入學校事業發展績效考核范疇，結合特殊性掛靠重點指標，按照優、良、差等程度對相關部門和個人進行激勵和問責機制。根據績效評價結果，完善管理制度，改進管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強支出責任，并及時向績效管理部門反饋績效評價應用結果。將績效評價結果作為學校預、決算的組成內容和以后年度預算申請、安排和公開的重要依據。

四、高校績效預算管理機制實施保障

績效預算管理作為高校業務層面內部控制管理活動的重要組成部分，在進行風險評估，落實控制活動，完善內控體系方面發揮著重要作用。同時，內部控制作為一項管理手段，能夠有效保障績效預算管理中績效目標的設立、實施、評價反饋的全過程。

《行政事業單位單位內部控制控規范》中同樣規定，行政事業單位在建立與實施預算內部控制的過程中，應當對“機構設置、職責分工、審批程序”有明確具體要求，同時應清晰嚴密地落實“預算編制、預算審批、預算執行、決算和績效評價”的控制流程。

如圖4所示，作為高校業務層面內部控制管理活動的重要組成部分，內控視角下績效預算管理應加強機構設置，明確規范職責分工和審批程序；通過優化完善管理制度和業務流程手冊等，將管控措施嵌入制度、流程進行固化；通過組織宣講培訓，全面推進高校績效預算管理建設。

在此基礎上，通過信息系統建設，實現“編制有目標、執行有監控、完成有評價、評價有反饋、反饋有應用”的績效預算管理機制全流程。在該流程中，以風險為導向、以流程為紐帶、以控制為抓手、以制度為保障，進行風險評估，落實控制活動，保障績效預算管理要求，助推業務流程高效規范。

圖4 績效預算管理實施保障體系

（一）優化內部機構設置

內控視角下績效預算管理應加強機構設置，明確規范職責分工和審批程序。高校應當明確各個內部機構的職責權限，確保不存在機構重疊、職能交叉或缺失現象。確定預算管理關鍵崗位的崗位職責及工作要求，在機構設置上注意權力的制約并遵循不相容崗位相分離原則。隨著外部環境的改變以及自身管理建設情況的優化，高校應當及時對機構及崗位做出調整，對員工定期輪崗和培訓，使其遵守職業道德，提高業務素質。合理的內部機構設置和稱職的專業團隊，可以為高校績效預算管理提供良好的內部控制環境。

（二）管控措施嵌入制度

國家層面，需完善制度提高預算的完整性和透明度，建立績效預算評估制度框架，完善預算領域政府績效審計制度，提出可操作的績效預算評估指標體系及量化方法。高校層面，參照國家法規制度的規定，將本單位績效預算制度內嵌于內部控制制度，以績效為導向，設計適合本單位操作實施的績效預算制度，做好績效預算的編制、執行、監控、評價和反饋。通過優化完善管理制度和業務流程手冊等，將管控措施嵌入制度、流程進行固化。

（三）全方位實施宣傳培訓

高校應當全方位、點到面、分層次開展宣傳培訓，財務人員應該起到“指導員”和“宣傳員”的作用，在練好內功的基礎上，對學校二級單位進行績效預算和內控的指導與宣傳。通過預算業務管理、考核、檢查提出改進意見，使財務人員和二級單位相關人員認識到績效預算及內部控制的重要意義，從而形成正確認識并端正態度和做法。同時，應當積極組織相關培訓，通過培訓中的交流、總結、提升和獎優罰劣，鼓勵相關人員掌握績效預算及內部控制相關知識，為工作開展提供有力保障。

（四）信息系統應該從“人控”到“機控”

高校應該將內控理念、控制活動、控制手段等要素固化到學校運行管理和財務管理信息系統中。財務信息系統涵蓋績效預算目標設置、預算編制、執行監管、績效評價、評價結果上報和結果反饋等方面。通過云技術和網絡通訊技術等手段，實現績效預算管理信息同內部控制管理信息的對接。完善的信息系統可為高校績效預算管理的信息收集、分析及共享等提供支持，同時還可以實行實時監控，及時糾正預算偏差，規避資金風險，保證績效預算管理效率和質量。