行政事業(yè)單位內部控制評價研究

林家安 倪筱楠

我國的行政事業(yè)單位是一個特殊的組織群體，財政撥款是其主要資金來源，以向全社會提供各類服務為直接目的，并承擔著制定政策并組織實施的重要職責。然而，與發(fā)展完善的企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的內部管理狀況卻相對落后，與其肩負的重要社會職責并不匹配，主要表現(xiàn)為職責劃分不明確、管理效率低下、行政成本過高、貪污腐敗現(xiàn)象屢禁不止等，那么建立行政事業(yè)單位內部控制體系并嚴格執(zhí)行能夠解決這些問題的發(fā)生。

一、行政事業(yè)單位內部控制的核心內涵和政策來源

（一）全面推進依法治國的要求

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求重大行政決策按照公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論的程序確定，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。

（二）領導干部經(jīng)濟責任審計的要求

2010年中辦國辦印發(fā)了《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》，可以看出，隨著行政事業(yè)單位內部控制建設的不斷推進，行政事業(yè)單位內部控制制度的建立和執(zhí)行情況終將納入黨政主要領導干部的考核范圍。

（三）國務院行政機構改革的要求

《國務院機構改革和職能轉變方案》要求深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，健全部門職責體系，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。從行政事業(yè)單位的改革方向來看，行政事業(yè)單位在不斷簡政放權，實施精細化管理，并確保權責一致。

（四）編制政府會計報告的要求

編制政府會計報告，對外披露政府財務信息不僅是政府管理的需要，也是反映政府履行受托責任的需要。那么就需要建立完善的行政事業(yè)單位內部控制制度并加以執(zhí)行，來規(guī)范行政事業(yè)單位的職責與權限，對財務信息的可靠性加以控制。

二、行政事業(yè)單位內部控制的發(fā)展進程

我國行政事業(yè)單位內部控制的實施經(jīng)歷了幾個階段，2012年11月29日發(fā)布了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》，2014年1月1日各黨政機關、人民團體、事業(yè)單位開始實行，2015年12月21日發(fā)布了《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，2016年6月24日發(fā)布《關于開展行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作的通知》，2016年12月31日要求完成內部控制的建立和實施工作，2017年1月25日發(fā)布《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度》，行政事業(yè)單位內部控制工作在不斷向前大力推進。

三、行政事業(yè)單位內部控制報告的新特點

（一）報告重點從內控“建設”向內控“執(zhí)行”過渡

財政部在2017年以前對行政事業(yè)單位的內部控制管理思路可以概括為“以評促建”，《2017年度行政事業(yè)單位內部控制報告》標志著“以報促建”內部控制管理新思路基本形成。在新思路的指導下，編制內部控制報告不是為了“報告”而報告，而是通過報告的方式指導和推動行政事業(yè)單位持續(xù)深入地開展內部控制工作。

（二）單位層面與業(yè)務層面的內控情況并重

進行政事業(yè)單位的內部控制建設，不僅要從單位經(jīng)濟活動的業(yè)務流程入手，從業(yè)務層面構建完善的內部控制，切實將各項責任落到實處，而且要重視業(yè)務層面內部控制所依存的內部環(huán)境，加強單位層面內部控制，做到單位層面和業(yè)務層面的內部控制并重。

（三）引入定量指標

內部控制報告的目的是為了分析應用，引入定量指標能夠提供一種更易理解、更易應用的評價體系，從而更好地指導單位的內部控制實踐。但是如何確保指標數(shù)據(jù)的真實性，是今后行政事業(yè)單位開展內控管理工作的一項重要內容。

（四）以風險為導向，突出重要性原則

行政事業(yè)單位的評價工作應當在全面評價的基礎上，首先著眼于風險，關注那些可能影響內部控制目標實現(xiàn)的風險點和高風險領域；其次突出重要性原則，關注重要業(yè)務單位、重大業(yè)務事項和關鍵控制環(huán)節(jié)。

四、行政事業(yè)單位內部控制評價

行政事業(yè)單位內部控制體系建設和報告編報工作，并非只是形式上的制度匯編和材料匯總報送，而是通過此項工作促使各單位對照制度和規(guī)范，發(fā)現(xiàn)內部管理中存在的問題，因此要對內部控制加以評價?？梢哉f沒有內部控制評價，內部控制報告就失去了基礎，所以一定要以內部控制評價為基礎來編寫內部控制報告。本文從單位層面和業(yè)務層面兩方面對內部控制評價進行分析。

（一）單位層面內部控制評價

單位層面內部控制主要是評價單位體制、機構、職員、崗位與信息系統(tǒng)構建幾方面。

1、內部控制組織架構評價

行政事業(yè)單位內部控制體系建設和內部控制報告編報工作應該作為單位“一把手”工程，成立內部控制領導小組，指定財務或相關部門牽頭，全員參與，并由內部審計部門負責監(jiān)管的內部控制建設體系。內部控制評價時應查閱相關文件文件是否為正式文件，各小組成員的構成情況，各次討論的會議紀要是否齊備等。（見表1）

表1 內部控制組織架構評價表

2、內部控制風險評估

通過查看《內控手冊》、風險評估報告或相關文件等來評價是否為符合內部控制規(guī)范要求的風險評估；是否提出了風險應對措施；是否定期進行風險評估，并在外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求等發(fā)生重大變化時及時對經(jīng)濟活動風險進行重估。（見表2）

3、內部控制信息系統(tǒng)評價

通過查看系統(tǒng)功能說明書和操作系統(tǒng)，將系統(tǒng)功能與內部控制制度要求進行對比來評價內部控制信息系統(tǒng)。內部控制管理信息系統(tǒng)功能應完整反映本單位制度規(guī)定的各項經(jīng)濟業(yè)務控制流程，至少應包括預算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理等方面業(yè)務事項。（見表3）

表3 內部控制信息系統(tǒng)評價表

（二）業(yè)務層面內部控制評價

業(yè)務層面內部控制評價主要有預算管理、收支管理、采購管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理和合同管理六大類和資金運營相關的環(huán)節(jié)。

1、工作職責分離情況評價

通過查看本單位已印發(fā)的崗位規(guī)章制度及崗位職責手冊確認工作職責分離情況，抽查相關單據(jù)簽字是否符合要求，實施情況的評價可查閱相關憑證、賬簿等，也可以進行訪談，來確認該項是否得分。（見表4）

表4 工作職責分離情況評價表

2、內部控制制度評價

通過查看本單位已印發(fā)并執(zhí)行的管理制度、內部控制手冊、流程圖、有關報告及財政部門批復文件等來評價單位預算業(yè)務管理、收支業(yè)務管理、政府采購業(yè)務管理、資產(chǎn)管理、建設項目管理、合同管理情況。（見表5）

表5 內部控制制度評價表

收支業(yè)務管理 政府采購業(yè)務管理 資產(chǎn)管理 建設項目管理合同管理是□否□4.票據(jù)管理 □ 是□否□ 是□否□5.借款管理 □ 是□否□ 是□否□6.報銷管理 □ 是□否□ 是□否□7.支出申請與資金支付 □ 是□否□ 是□否□8.公務卡管理 □ 是□否□ 是□否□9.銀行賬戶管理 □ 是□否□ 是□否□10.財務印章管理 □ 是□否□ 是□否□1.財政撥款收入 □ 是□否□ 是□否□2.事業(yè)收入 □ 是□否□ 是□否□3.經(jīng)營收入 是□否□□1.采購預算與采購計劃編審 □ 是□否□ 是□否□2.采購執(zhí)行申請與審核 □ 是□否□ 是□否□3.采購組織形式確定 □ 是□否□ 是□否□4.采購方式確定及變更 □ 是□否□ 是□否□5.采購合同與采購檔案管理 □ 是□否□ 是□否□6.采購驗收與支付 □ 是□否□ 是□否□1.庫存現(xiàn)金管理 □ 是□否□ 是□否□2.實物資產(chǎn)配置管理 □ 是□否□ 是□否□3.資產(chǎn)使用與維修管理 □ 是□否□ 是□否□4.資產(chǎn)清查盤點管理 □ 是□否□ 是□否□5.實物資產(chǎn)處置管理 □ 是□否□ 是□否□6.資產(chǎn)報告管理 □ 是□否□ 是□否□7.對外投資立項管理 □ 是□否□ 是□否□8.對外投資過程管理 □ 是□否□ 是□否□9.對外投資資產(chǎn)評估管理 □ 是□否□ 是□否□10.對外投資處置管理 □ 是□否□ 是□否□11.對外投資績效評價管理 □ 是□否□ 是□否□1.項目立項管理 □ 是□否□ 是□否□2.項目設計與概預算 □ 是□否□ 是□否□3.招投標管理 □ 是□否□ 是□否□4.項目實施與變更管理 □ 是□否□ 是□否□5.建設項目資金支付 □ 是□否□ 是□否□6.竣工結算與驗收 □ 是□否□ 是□否□7.竣工決算審計 □ 是□否□ 是□否□8.績效評價 □ 是□否□ 是□否□1.合同擬訂與審批 □ 是□否□ 是□否□2.合同履行與監(jiān)督 □ 是□否□ 是□否□3.合同檔案管理 □ 是□否□ 是□否□4.合同糾紛處理 是□否□□是□否□

3、內部控制制度執(zhí)行情況評價

（1）預算業(yè)務管理評價

預算業(yè)務管理主要參考“項目立項申請表及附件”、“績效目標申報表”、“預算指標內部分解表”和“預算執(zhí)行分析報告”以及“項目績效評價報告”等資料進行評價。

（2）收支業(yè)務管理評價

收支業(yè)務管理主要參考“會計記錄”、“預算調整記錄、預算批復表”、和“會計記錄”等資料進行評價。

（3）政府采購業(yè)務管理評價

政府采購業(yè)務管理主要參考“政府采購信息統(tǒng)計報表”進行評價。

（4）資產(chǎn)管理評價

資產(chǎn)管理主要參考“資產(chǎn)處置清單、會計記錄”、“預算報表、預算指標內部分解表”、“資產(chǎn)配置賬面價值（會計報表）、資產(chǎn)配置記錄”和“資產(chǎn)清查報告”等資料進行評價。

（5）建設項目管理評價

建設項目管理主要參考“項目概算批復表”、“項目決算表”、“投資計劃、預算報表”以及“工程結算記錄、決算報表”等資料進行評價。

（6）合同管理評價

合同管理主要參考“合同臺賬”和“合同審批表、會議紀要”等資料進行評價。

表6 內部控制制度執(zhí)行情況評價表