美國近期貿易政策轉向及對中國影響

吳真如

摘要：在近期美國對華貿易政策充滿變數的背景下，找到其不變的基本面要素并保持自身政策定力十分重要。本文剖析了近期頻繁發生的貿易摩擦與之前奧巴馬政府努力推動的TPP的關系，認為這些都屬于貿易領域內的手段，需結合美國對華貿易目標、美國國內博弈力量對比以及區域貿易規則發展趨勢分析。目前，TPP談判仍是爭奪貿易權益的重要“規則牌”，特朗普政府退出TPP后，下一階段貿易政策的關鍵在于是否重返TPP或轉向非貿易領域熱點，以鞏固規則制定權和尋求更符合美國意圖的全球化。未來在更多非貿易領域多熱點的沖突級別和解決水平將直接影響美國貿易政策。大國崛起深刻影響著全球化格局的演變，中國構建人類命運共同體時需秉持習近平主席提出的互利共贏開放戰略，在處理中美雙邊關系上應做好多領域接觸和周旋的準備，特別是將貿易與非貿易領域打通進行通盤戰略考量。

關鍵詞：貿易摩擦；美國退出TPP；雙重博弈性；貿易政策；非貿易領域

文獻標識碼：A 文章編號：1002-2848-2018（04）-0013-08

一、引 言

美國總統特朗普自上任后頻繁發起針對中國的貿易調查并不斷升級摩擦。2017年8月起，特朗普總統責成貿易談判代表Robert Lighthizer依據《1974年貿易法》宣布對華啟動301調查，據調查結果于當地時間2018年3月22日對高達600億美元的中國商品大規模加征關稅，同時對中國企業在美投資進行限制。特朗普政府由此開啟了一系列基于301、201、232等條款的調查，理由包括太陽能板和洗衣機損害了美國相關產業、鋼鐵和鋁產品威脅到了美國國家安全、科技和知識產權方面造成了“不公平貿易”等等。貿易摩擦也在不斷升級，4月3日特朗普宣布對進口額達462億美金的1333項中國產品加征25%的關稅，兩天后又責成貿易官員考慮是否應對額外1000億美金的中國商品加征關稅①。與此同時重返跨太平洋伙伴關系協定（the TransPacific Partnership Agreement，TPP）呼聲再起，這一系列動向引起政策制定者和學界對美國下一階段貿易政策的廣泛關注。

TPP曾因可能對全球經貿規則體系、主要國家在全球價值鏈中的地位產生重大沖擊而備受矚目。作為奧巴馬政府“亞太再平衡”戰略的經貿基石，幾經波折終于在2015年10月完成談判，并于2016年2月正式簽署協定。如何看待美國在TPP政策上的決策反復？這與近期的貿易摩擦有何聯系？放棄TPP后美國下一階段貿易政策走向何方？美國退出TPP對中國會產生什么影響？這些問題的解答，既有助于在理論上把握美國貿易政策的發展趨勢，也可為更好地處理中美關系這一全球最重要的雙邊合作關系提供政策參考，有著十分重要的意義。

國內外學術界已對以上時事熱點進行了有益的探索。[JP]美國學者對特朗普的貿易目標、手段及其有效性等方面進行的研究值得注意。哈佛大學教授[LM]Robert Lawrence https：∥piie.com/publications/policybriefs/fivereasonswhyfocustradedeficitsmisleading指出特朗普將貿易差額作為國家商業是否成功的指標并不恰當，提出貿易逆差不一定帶來國內失業或經濟增速放緩，更不能作為與其他國家貿易政策是否公平（fair）的評價標準。Chad Bown

https：∥piie.com/blogs/tradeinvestmentpolicywatch/trumpssteelandaluminumtariffsarecounterproductivehereare指出特朗普以“國家安全”為由針對鋼鐵和鋁行業發起的舉措頗具誤導性且將適得其反，因其做法會有損美國軍事盟友，從而對美國“國家安全”不利。他同時指出事實上全球鋼鐵和鋁行業并未出現產能過剩，中國的相關產業不應成為被指責對象。Jeffrey Schott

https：∥piie.com/blogs/tradeinvestmentpolicywatch/whyreconsideringtppmightattracttrump認為特朗普退出TPP主要因為競選承諾，TPP命運取決于本屆政府是否有意再將TPP“做大做強（bigger and better）”。美國學者的研究主要基于美國的利益，對中國的具體影響的分析較少見。國內研究者們對美國退出TPP后的國際貿易政策走向進行了分析和預測，孫西輝、呂虹[1]等在對亞太領導力格局和自貿區戰略博弈進行研究后指出，亞太地區并未形成真正的中美“雙領導”體制，特朗普政府的亞太自貿政策尚存不確定性。此外，也有學者研究了美國退出TPP對亞洲主要經濟體的影響，例如魏建國[2]提出中國在目前情況下不宜接過TPP，鐘紅[3]認為TPP的停擺不會使得亞太地區經貿一體化和新機制的推廣因此停滯，新興經濟體在全球多邊貿易合作中將發揮越來越重要的作用。樸英愛、金香蘭[4]認為安倍政府曾寄希望于TPP作為日本的經濟增長戰略支柱、鞏固日美同盟關系的重要抓手、抗衡中國“一帶一路”建設的有力手段，而因美國退出TPP使這一手段效果銳減，并被迫調整區域貿易戰略。但總的來說，已有的研究還不能形成分析前述問題的完整框架，要較好地解答以上幾個重要問題，一是要深入分析美國貿易政策背后的決策根源——美國國內政治博弈及其演變邏輯；二是要堅持從歷史演進的角度將美國退出TPP前后兩階段的貿易政策聯系起來分析。

二、貿易領域內的周旋：近期貿易摩擦與TPP

近期美國國際貿易政策變化多端，找到不變的底層邏輯與基本面要素十分重要。之前奧巴馬政府努力推動的TPP和近期特朗普政府頻繁發起的貿易摩擦都屬貿易領域的手段，而這些需要結合美國對華貿易目標、美國國內政策制定當時的博弈力量對比、參與國際貿易的利益集團的動態經濟損益分配一起分析。

（一）美國對華貿易政策目標未變，但手段不同

美國對華貿易的總體目標一直沒有改變，一是要減少赤字，二是繼續擴大優勢部門利益。首先，特朗普政府在未來一段時期內對華貿易重點目標都將是減少赤字和解決所謂的“不公平貿易（unfair trade）”。2018年是美國的中期選舉年，經濟學家通常認為逆差拖累了GDP。2017年美國對華貿易赤字創5684億美元的歷史新高，相比2016年的5048億美元上升12.6%，并很可能繼續擴大。盡管有學者已指出美國貿易政策的目標不應聚焦在減少貿易逆差和所謂“不公平貿易”上同①，但短期無法改變的是貿易逆差在即將到來的中期選舉中將再度成為政客慣用議題。其次，盡管存在總貿易赤字，但深入分析美國貨物與服務貿易逆差后發現，服務業貿易是美國參與亞太經貿一體化的優勢部門和利益所在。本世紀以來，美國對華貿易中的服務貿易順差保持增長態勢，從2012年起超2000億美元在美國對華的總體目標未變的情況下，近兩屆政府選擇的手段不同。奧巴馬政府之所以選中并推動TPP談判，因為希望能借助規則為主導地區事務裝上“牙齒”和“武裝”，從而更有力地嵌入區域經濟一體化并增加地區影響力。作為一個本來由新加坡、新西蘭、文萊、智利四國發起的亞太FTA，曾被奧巴馬政府提升到戰略高度用來服務美國的“亞太再平衡”，可以說將這一亞太FTA“美國化”了。具體手段包括對國有企業的限制、對投資貿易和知識產權的保護、爭端解決的國際仲裁機制、技術標準、國內競爭政策、服務業貿易的全面開放等條款的標準制定上。所以，利用提高標準加強規則主導性，通過打“規則牌”以主導規則制定權介入地區事務是美國前一時期貿易政策的戰略本質。其核心意圖是改寫國際經貿規則，利用“高標準”擴大贏面，提高發展中國家的合規成本從而降低其產業競爭力，幫助美國在更高標準和更廣領域開放下的市場中獲得利益。而原來采用相對低標準的貿易國為了對接美國市場將必須付出代價，從而確保美國經濟中的優勢部門繼續獲得增量收益，保持美國在全球經貿體系中的優勢地位。

TPP意味著貿易領域的“規則牌”，與其他政策工具如配額（quota）和關稅（tariff）等都是美國為在不同階段謀求最為有利局面的工具。在特朗普當選后宣布退出TPP，可以認為美國在貿易領域進入了“后規則牌時代”，失去TPP的特朗普政府目前轉向了貿易政策領域內的其他退出選項（exit option），如頻繁發動反傾銷、反補貼條款、提高關稅等來繼續謀求談判優勢和實際利益。

（二）美國國際貿易政策制定過程的雙重博弈及國內力量對比

在分析下一步政策走向時首先需仔細審視美國貿易政策制定過程，舉足輕重的貿易政策如TPP為何出現反復？是什么力量左右了貿易政策的制定過程？美國國際貿易政策制定從來就不是簡單的貿易領域內的問題，需結合國際政治經濟綜合分析[5]，而其中的各種政治壓力集團（political pressure groups）[JP]包括各層次政客、勞工組織、智庫專家、環境保護組織、民主倡議團體等在其中發揮重要作用。任何政策的受益方固然樂見其成，受損方卻會盡力阻止局面的形成。

美國國際貿易政策制定中最值得關注的是其雙重博弈性[6]，即國家領導人在美國國內達成貿易談判目標共識，然后努力在國際談判中實現這些目標。但因國際談判不可避免需要妥協，從而迫使領導人回到國內與代表著不同社會經濟利益的集團重新開展談判。這種國內國際的雙重博弈性昭示著美國國內的政治博弈深刻地影響著美國的國際貿易政策。我們不僅可以透過TPP的推動過程清楚地看到美國國內早已存在的利益相關方的博弈，更重要的是，通過關鍵事件投票看到利益相關方力量的勢均力敵，清醒地認識到支持TPP的利益集團并未消失。

為分析方便起見，本文采用美國國會參眾兩院對“貿易促進授權”（Trade Promotion Authority，TPA）因自2010年美國第一次參與TPP協議談判起國內阻礙重重，奧巴馬政府只好通過推動小布什政府期間的TPA來確保在自己任期內能完成TPP談判。TPA被稱為“貿易快車道（Fast Track）”，因為它能大大縮短TPP談判進程并降低不確定性，同時也增強美國的談判對象對達成最終貿易協定的信心。的公開聽證會及投票過程來展示TPP的利益相關方博弈。因在謀求通過TPP過程中，TPA因規定了美國國會僅能就白宮提交的TPP最終整體協議方案投贊成或否決票，不能再逐條審核修訂而被認為是決定TPP能否通過的最關鍵一步。國會議員對TPA的投票立場即等同于對TPP的立場，最能集中體現國會與總統在貿易政策制定權上博弈。

從投票結果看，國會參眾兩院對TPA的支持力量和反對力量勢均力敵，TPA本處于通過的邊緣。2015年6月18日，眾議院以218票贊成票、208票反對票的“最低門檻”通過TPA。參議院于6月24日在以60票贊成、38票反對的結果單獨通過了TPA法案，同樣也是一票不多的驚險過關。這一里程碑事件的博弈過程除充分體現了美國國內政治博弈的激烈程度，其中呈現的博弈陣營和力量對比、觀點主張更為重要。

從具體陣營看，支持者主要考量加強美國國際影響和提高經濟利益，包括增強美國在與他國談判中的可信力按TPA規定，美國的談判對象會認為談判結果回到美國國內后將不再被美國國會拆開來逐條修改或否決。，強調美國對貿易規則的主導性，認為無法承受由其他國家制定貿易規則的后果。在此次聽證會中，TPA得到了以下代表的支持：美國前貿易談判代表、美國全國制造商協會CEO兼會長、前眾議院籌款委員會主席、前眾議院籌款委員會貿易委員會主席等。

反對者主要擔心美國國內勞工階層受損、也擔心提高勞工標準將影響波及到國外的勞工階層，從而引起倫理問題的爭議。主要反對力量來自于勞工組織、環保組織和強調公共政策制定過程中民主性的民主倡議團體等。民主倡議團體擔心為了達成TPP的非民主過程將導致像北美自由貿易協定（NAFTA）和WTO一樣充滿爭議和隱患的商業條款，這些反過來限制了美國的貿易和非貿易政策。反對TPA的代表包括：眾議院籌款委員會的民主黨代表、美國最大的工會聯盟——勞工聯合會產業工會聯合會主席The American Federation of Labor and Congress of Industrial Organization（AFLCIO）簡稱“勞聯-產聯”，其成員工會幾乎代表了美國所有工會，涉及在崗和退休的勞工超過1200萬，在美國政治特別是選舉中具有很大影響力。、民主促進組織如公民國際貿易觀察組織等。

（三）國際貿易帶來的經濟損益動態分配具階段性，TPP未來變數尚存

只要存在國際貿易就存在紅利分配下的贏家和輸家，且因損益動態分配具階段性，勢必引起不同政治勢力的博弈和抗衡，通過游說等各種渠道影響政策制定過程，這也構成了奧巴馬政府和特朗普政府對TPP的態度反復的根本原因。

國際貿易產生的贏家（gainer）和輸家分析（loser）主要基于比較優勢理論[7]，在各貿易參與國國內因貿易帶來的損益動態分配很大程度影響了國內政治生態[8]。進一步深入分析經濟損益，其“贏家”和“輸家”變化呈階段性。就短期靜態而言，依據RicardoViner理論（又稱“特定要素理論”）[9]，短期內要素和技術難以流動，因此用比較優勢理論分析產業的國際競爭優勢便可以分析出“贏家”和“輸家”，此時輸贏相對局限在不同產業之間，具有比較優勢的產業即為贏家。從中期來看，依據HeckscherOhlin定理（又稱“要素稟賦定理”），擁有更豐富更被密集使用的要素一方即為贏家。從長期來看，據StolperSamuelson理論，產品相對價格的變化將產生很強的收入分配效應，因此擁有更可被自由（mobile）使用的要素即成為贏家。美國本地勞工本身相對可跨境的資本而言缺乏流動性，因而此時輸贏已從產業層面轉向到社會階層[10]。

綜上，從短期到中長期，國際貿易的贏家從產業向國內更密集、更具備自由流動性的資本要素轉移，從以上投票結果也可見產業和資本大多支持TPP。反觀諸如缺乏流動性的輸家因未得到補償[11]，導致在現實進程中贏家在推動貿易自由化時不可避免地遇到來自輸家的阻力，而兩者的力量對比和博弈結果決定了貿易政策，這解釋了奧巴馬政府和特朗普政府關于TPP相反做法背后的邏輯。當雙方力量懸殊時結果相對穩定和可預見，但正因為目前雙方力量均衡，所以出現政策反復，未來如何發展仍存變數。

進一步地，在分析TPP未來發展趨勢時不宜就事論事局限在TPP本身，而應繼續探索代表區域貿易規則高標準的TPP到底代表了什么，以及代表了誰的利益？

三、規則制定者的利益：全球經貿體系發展趨勢的“變”與“不變”

在分析目前失去“規則牌”的美國貿易政策的轉向及對中國的影響時，除上述美國國內貿易政策的博弈外還需要看到另一個維度，即TPP代表的國際貿易基本制度框架的演進趨勢，并進一步探討這樣的演進趨勢代表了誰的利益？

（一）全球經貿體系發展趨勢：由“全球化的WTO”走向“區域化的FTA”

作為全球化的重要一極，國際經貿體系本身的發展過程充滿曲折。1944年設計之初的國際貿易組織（International Trade Organization，ITO）因未得到美國國會批準而導致各國紛紛放棄，隨后以臨時適用的“關稅與貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）”保留下來，其大部分內容沿襲1947年自聯合國貿易及就業會議簽署的《哈瓦那憲章》，隨后承擔了半個世紀的國際貿易基礎框架之責。GATT僅在一些與主要工業國家有戰略利益關系的領域實現了貿易自由化，直到1995年成立的WTO在GATT基礎上擴大了自由化的領域和地理范疇，將貿易自由化向“全球化”的方向推進，才成為了第一個以普遍公認原則與規則為基礎，所有成員都由共同承諾組織起來的全球貿易體系。

WTO強調“開放、平等、互惠”，但在一定程度上缺乏靈活性、成員國之間存在利益分歧[12]，多哈回合談判遷延難決[13]。不過WTO雖有非歧視性原則，但成員間被允許以“自愿結合”的方式達成自由貿易協定，即FTA（Free Trade Agreement）。FTA與優惠貿易協定（Preferential Trade Agreement，PTA）和關稅同盟協定（Customs Union，CU）一并納入RTA（Regional Trade Agreement）的范圍。FTA成員之間的優惠貿易安排實際上構成了對非FTA成員的歧視，但這與WTO的非歧視性原則并不沖突主要基于三條條款：GATT第24條的解釋條款、“授權條款”（GATT Enabling Clause）和1994年GATS《服務貿易總協定》第五條。TPP、TTIP（Transatlantic Trade and Investment Partnership）、RCEP（Regional Comprehensive Economic Partnership）、FTAAP（Free Trade Agreement of the Asia Pacific）等正是這樣的FTA。

美國曾強烈反對任何違反體現多邊主義最惠國待遇原則的做法，但隨后發現多邊貿易安排的發展與美國戰后制度設計的初衷背道而馳，繼而轉向了接受并引領區域貿易談判。正如Robert Lawrence教授指出，全球經貿體系正由“全球化”的WTO體系收縮為“區域化”的FTA[12]。從20世紀80年代簽訂第一個FTA以來，全球FTA出現“爆炸式”增長，迄今為止其貿易量已占全球貿易總量一半以上由聯合國貿易數據庫整理而得。截止至2017年底，各國在WTO備案并已生效的FTA已達成302個http：∥rtais.wto.org/UI/PublicAllRTAList.aspx，北美自貿區（NAFTA）即是其中典型代表。

（二）區域化FTA的發展趨勢：“約束性”“多邊化”與“邊界內”

區域自由貿易協定的發展日益呈現三大趨勢：（1）從非約束性合作安排走向約束性合作安排；（2）從約束性雙邊合作安排走向約束性多邊合作安排；（3）在貿易投資等問題上，從側重于解決“邊界上”的障礙，如關稅或非關稅削減問題、統一海關程序和標準等，走向解決“邊界內”存在的問題，如知識產權保護、勞工標準、環境標準、中小企業等[14]。

這也為各國帶來了一系列挑戰。“邊界內”問題毫無疑問考驗著各國的領導力和戰略目標的協調性，各國形成一致意見和行動的難度較大。特別是目前全球經濟處于長周期的相對衰退期[15-16]，全球化的負面效應被放大，甚至將面臨很長一段沖突大于合作的時期[17]，貿易保護主義思潮在此背景下興起。另外，這樣的發展方式將全球經貿體系區域化、碎片化，甚至有學者提出了意大利面碗效應“Spaghetti Effect”[18]，以形容各種FTA間的規則適用性像碗里的意大利面條一樣難以理清的關系。

但是，FTA因其相對靈活性正對貿易起著越來越重要的作用，世界上未以任何形式參與加入FTA的國家或地區已非常少。在內容上，FTA也已由貿易逐步擴展至政治和安全領域，并由此發展出多元的合作框架，如歐洲關稅聯盟（European Union，EU）、亞太經合組織（AsiaPacific Economic Cooperation，APEC）、東南亞國家聯盟（Association of Southeast Asian Nations，ASEAN）等。這些框架所提供的領導人會晤機制、交流平臺和合作空間對區域發展仍十分重要。

（三）屬于全球化規則制定者的利益：大國崛起深刻改變著全球化的格局

在美國不斷以貿易逆差為由發起事端時，我們必須冷靜審視美國對待全球化的態度與作為。從因美國國會不批準而無法成立ITO，到轉而只好依賴臨時性的GATT承擔了半個世紀的貿易框架之責，再到積極推動維護WTO和抵制區域貿易協議的發展，直到近一階段轉向并引領區域貿易框架談判，這延續近一個世紀的“美國主導的世界秩序（Pax Americana）”之下，全球化的利益到底歸屬于誰？

應該清醒認識到，作為美國主導的世界秩序中的重要一環，現今國際多邊貿易體系從設計之初就承擔著美國對戰后世界秩序的設計，目的是更好地服務于美國的國家核心利益。戰后美國的根本國家利益建立在以資本主義國家的多級結構為基礎的開放世界經濟上[19]，各類貿易政策均為促進這一目標服務。不管是通過FTA“規則牌”重構規則優勢還是升級貿易摩擦都成為實現美國話語權的手段選項。

是什么決定了這樣的全球化的格局與利益歸屬？縱觀全球化歷史，始于羅馬帝國和蒙古帝國，發展于十五世紀至十九世紀的重商主義，在工業革命后趨于頂峰[9]，期間交織著國家的興衰更替。學者莫德爾斯基研究國家興衰更替后認為國際政治存在約為100年的長周期，每個周期都有相應的全球領導者。自1500年始大致可劃為五個長周期，領導者分別為由1494年《托爾德西里亞斯條約》（Treaty of Tordesillas）所確定的葡萄牙、1609年《十二年停戰協定》簽訂后的荷蘭、1713年《烏得勒支條約》確立的英國第一周期、1814—1815年維也納會議后的英國第二周期，以及1919年凡爾賽會議、1945年雅爾塔會議后的美國[20]。雖然世界權力的轉移與領導者更替的過程復雜，但不可否認的是，大國崛起是全球化格局及其演進的關鍵影響因素，也從根本上決定了全球化的利益歸屬。

英美兩大國的先后崛起及其力量消長對近現代世界影響最為深刻，近現代全球化秩序的格局也隨之改變，即由以金本位為特征的“英帝國主導的世界秩序（Pax Britannica）”轉向二戰后以布雷頓森林體系為標志的“美國主導的世界秩序（Pax Americana）”[21]。雖然1971年布雷頓森林體系解體，但該體系確立的世界銀行、國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，IMF）和WTO仍在國際貨幣、金融、貿易體系中發揮著重要作用，為戰后重建和經濟復蘇做出了貢獻。雖然目前世界銀行和聯合國面臨改革、WTO進程受阻、區域化FTA的發展較為突出、部分國家或利益群體受到全球化負面影響沖擊后作出階段性反彈，但以上發展趨勢中的規律值得注意。不論TPP如何變化，不變的是它代表著區域貿易協議正通過高標準走向“邊界內”，并將以各種形式繼續為現今主導世界秩序的規則制定者帶來利益。改革開放讓中國融入全球化并獲得快速發展成為受益國，應密切關注全球化進程中的新趨勢，積極創造推進全球化的外部條件，在全球化進程各階段都要做好充分的應對準備。

四、熱點向非貿易領域轉移：主要熱點及其對中國的影響

從范疇上看，以上討論的奧巴馬政府主導的“規則牌”TPP與目前特朗普政府頻繁發起的貿易摩擦等仍同屬于貿易領域內的政策工具。又因暫失“規則牌”，關稅等貿易領域的其他傳統手段正成為熱點。若這些措施還不能滿足特朗普的貿易目標，則在下一時期熱點將向非貿易領域轉移，并可能呈多熱點爆發態勢。以下試探討若干重要熱點及對中國的影響。

（一）中國的區域貿易政策自由度將上升

美國退出TPP后中國在亞太地區實現自身利益的戰略空間增加，作為區域內最大經濟體在區域內進行貿易談判的自由度將增強。但亞太各國對待區域性FTA的態度也正發生變化，仍需審時度勢和統籌謀劃來確保區域影響力的真正擴大。

一方面，區域內國家在貿易框架的選擇上利于中國，RCEP有望定義區域貿易規則標準。中國是兩大區域性自由貿易協定RCEP和FTAAP的關鍵參與者。RCEP目前主要由東盟主導，其中七國曾是TPP的簽約國這七國是日本、越南、新西蘭、澳大利亞、新加坡、文萊和馬來西亞。RCEP將覆蓋全球近乎一半人口和三分之一GDP根據澳大利亞外交與貿易部計算將覆蓋35億人口，合計GDP達22.6萬億美金。http：∥dfat.gov.au/trade/agreements/rcep/pages/regionalcomprehensiveeconomicpartnership.aspx。若談判成功，中國和RCEP成員國將互相開放更多的市場，其中暫未和美國簽訂雙邊FTA的國家將加強對華貿易以分享中國日益增長的龐大市場。從這層意義上看，中國的區域影響力將增強，美國的則將減弱。在整體規則要求上，RCEP與TPP相比在勞工、環境、反腐敗和國有企業方面的標準更低。就目前備選版本而言，日本和澳大利亞提出的版本更接近于TPP，而中國提出的版本主要訴求仍集中于更低的貿易壁壘。RCEP在規則制定方面的意義值得重視，一旦談成將有望定義區域貿易標準，因為中國正在APEC框架下談判的FTAAP規則將很可能基于RCEP，而在之前則更可能基于TPP。

另一方面，中國區域貿易協定的談判對象正調整戰略，或將對我國帶來挑戰。之前TPP所劃分的TPP國家和非TPP國家應對RCEP談判的策略正發生變化，之前非TPP國家因未加入TPP而更有動力加入RCEP，甚至作出額外讓步，目的是得以分享區域一體化的好處。但現在一些國家正積極調整策略，例如一向抵制貿易自由化的老撾和柬埔寨因鄰國越南為TPP做出了貿易自由化的承諾，于是在參與RCEP的談判時已考慮作額外讓步。但美國退出TPP或導致老撾和柬埔寨對華談判轉為較強硬立場。此外，美國在區域內的影響力尚在，可能向RCEP國家施壓，促使其在RCEP談判時涵蓋更高勞工和環境標準，并繼續在這些議題上形成阻力。

（二）美國或將在雙邊投資協定談判中采取更強硬態度

面對進行中的中美雙邊投資協定談判（Bilateral Investment Treaty，BIT），美國可能在未來采取更強硬的立場以圖彌補在退出TPP后主動權和靈活度的損失。與2016年中美雙邊貨物進出口額的5785.9億美元規模相比，2016年中美雙邊直接投資額度僅為193.6億美金，僅為進出口額的3.3%，遠低于中美兩大經濟體應有的水平。形成這一反差的重要原因是中美兩國至今沒有雙邊投資協定。2006年12月，第一輪中美戰略經濟對話開啟了BIT談判，這項旨在擴大中美雙邊投資的談判仍在進行中，是美國貿易政策的最優先關切之一。2012年，中國對美國直接投資首次超過美國對中國的投資（中國對美直接投資達40.48億美金，美國對中國直接投資額25.98億美金）。2013年第五輪中美戰略經濟對話提出的“準入前國民待遇”、“負面清單”模式打破了僵局，談判進入了實質性階段。隨后中國對美FDI持續快速增長，2016年中國對美直接投資額為169.81億元，同比增長超50%。中國目前雖不是對美國最大的FDI投資者，但在持續迅速增加中。反觀美國對華直接投資，近十幾年來相對穩定，呈逐步下降趨勢。

雖然雙方都在積極推動BIT談判，但美國因退出了TPP從而失去了主導區域貿易規則機會和靈活度，損失了可供談判選擇的手段。同時因為雙方在FDI變化率上的考量，在談判策略上美國可能會在談判中轉向采用更為強硬的立場，迫使中國讓步以達成原有目標。

雖然雙方都希望提高FDI，但談判能否成功還取決于具體條款和細節。其中最大影響因素是雙方的具體利益聚焦點并不重合。中美BIT談判的沖突點主要集中在國有企業條款、投資者與東道國爭端解決機制（ISDS）、知識產權保護、勞工和環境標準等。美方BIT談判主要焦點是投資準入領域和條件，中方主要關切是通過談判使美國改變FDI審批過程，特別是有關國家安全威脅方面的審查，以促進更多中企赴美投資和收購獲得技術和市場。

（三）美國將持續在“一帶一路”沿線尋求影響力

“一帶一路”倡議跨越65個國家，覆蓋全球60%人口，一經提出得到了國際社會的廣泛關注，獲得沿線國家的積極響應。“一帶一路”倡議不是地緣政治工具，而是務實合作平臺；不是對外援助計劃，而是共商共建共享的聯動發展倡議http：∥world.people.com.cn/n1/2017/0903/c100229511812.html.。通過加強區域一體化進程將降低沿線各國對華貿易成本，加強國際產能合作，推進人民幣國際化，增強與沿線各國政治經濟關系，提升中國的全球影響力。“一帶一路”倡議因其共商共建共享的理念為區域經濟合作提供了新方向，也為合作各國經濟發展注入了信心和活力。

這對于美國利弊兼而有之。對美國的正面影響是中國在沿線國家開拓市場、建設和完善基礎設施、打造積極的營商環境等努力將產生有利于其他國家的正外部性，其中也包括美國；同時中國投資的基礎設施等建設活動也會帶動沿線對美國產品和服務的進口需求，而其中建設、能源、通信和金融正是美國相對優勢的部門。負面影響包括在沿線中美企業競爭加劇并由此帶來美國工人的失業等。

作為應對，美國未來可能采取多種手段以增強自身的區域影響力，但各種做法都有其代價。[JP]增強影響力的手段包括如在“一帶一路”沿線國家提供更多國際援助（foreign aid）、支持中國倡議的區域競爭者如印度的“新絲綢之路”計劃、倡導新的區域雙邊貿易和投資協定、向中國施加外交壓力包括要求在“一帶一路”項目中增加勞工和環境保護條款等等。但以上各種可能做法都有代價：提高國際援助水平將面臨美國國內財政預算問題；支持區域競爭者會引起中國及其他鄰國如巴基斯坦反感；主動退出TPP后再提新區域貿易協定將愈發艱難；對中國施加外交壓力將需要在雙方談判的其他領域做出讓步等等。這些美國增強自身區域影響力的手段和其代價應納入中國作為“一帶一路”倡議者的考量范圍內。

（四）美國將繼續試圖維持現有全球治理秩序

目前全球性問題錯綜復雜，全球治理體系面臨挑戰，治理體制變革處在歷史轉折點上。一方面，以金磚國家代表的新興經濟體快速崛起，加速世界格局的演變；另一方面美國的領導力受到挑戰，甚至在基礎設施建設、氣候變化等重大議題上出現缺位。

其實，這不是美國主導的全球治理秩序第一次遇到挑戰。上世紀九十年代末的亞洲金融危機后，日本曾提出創建亞洲貨幣基金組織（Asia Monetary Fund，AMF）作為區域版的IMF，計劃大大放寬IMF為應對道德風險而附加的貸款條件。當時的克林頓政府隨即對AMF進行打壓，游說IMF的亞洲成員國聯合遏制這一計劃。具體做法包括用提高亞洲成員國在IMF投票配額、增加貸款和更優惠的貸款條件、向中國鼓吹鄰國日本欲打造“日本霸權（Japanese hegemony）”等，最后導致AMF未能成立。值得注意的是，美國現任貿易談判代表Robert Lighthizer正是里根總統時期的貿易談判副代表，故不排除這是未來美國對待亞洲基礎設施投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank，AIIB）等中國發起的機構的可能方式之一。

目前，美國為了維持既有國際機構的地位，選擇不加入AIIB，并盡可能減少其國際影響力，比如向加拿大、英國等盟友等施加外交壓力，促使他們在處理與AIIB相關項目時增加勞工和環境條款，并在相關事務上設置障礙等。同時美國國內也有觀點主張美國應加入AIIB，并在人權、民主、透明度、勞工和環境標準等議題上直接施加影響。此外，美國持續在國際貨幣基金組織中壓低中國份額，直接或間接為美國地區盟友提供軍事支持等，目的都是試圖降低中國的國際影響力。

五、結論與建議

國際秩序的更迭常伴隨著大國崛起。目前雖不能得出逆全球化的結論，但應看到美國的領導力正在面臨挑戰。中國構建人類命運共同體時包含重大機遇與挑戰，需秉持習近平總書記提出的互利共贏開放戰略，不斷創造更全面、更深入、更多元的對外開放格局。

作為全球化重要一極的國際貿易涉及面廣，需結合TPP前后兩階段情況客觀判斷美國下階段對華貿易政策。在繼續以減少赤字和增強美國優勢部門利益的貿易目標下，美國退出TPP后貿易“規則牌”效應減弱，除發起貿易戰外，貿易之爭正轉入非貿易領域的多熱點周旋階段，通過非貿易領域的摩擦換取貿易和經濟的利益。同時未來美國單邊行動可能性加大，以尋求更能符合美國意圖和主導權的全球化。

在積極推進中美“新型大國關系”的構建時，下一階段中國應做好與美國在多領域接觸和周旋的準備，特別是將貿易與非貿易領域打通進行通盤戰略性考量。充分利用“一帶一路”倡議、國際產能合作、供給側改革的推進以及成立亞洲基礎設施投資銀行等創造的良好外部環境，特別在美國相對缺位的基礎設施建設、氣候變化等領域，創新地利用不同層次和渠道構造影響力。中國因擁有巨大的市場在談判中有較大主導權，應借鑒美國對談判規則的主導能力和領導力，在戰略上利用規則制定契機將國際貿易規則向自己有利方式引導。在戰術上注意談判側重點，例如在中美貿易進出口額上多提增加值，少提絕對值。加強對美國國內的政治博弈的分析，通過如聽證會等公開的政治博弈仔細觀察各集團的利益得失所在，客觀衡量美國決策的代價和成本，保持多層次多渠道有序接觸，加強與中國利益相容群體的溝通。

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責任編輯、校對： 李再揚