基層央行行政執法中存在的問題與建議

■付俊良 顏友青

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持依法治國、依法執政、依法行政，從組建全面依法治國委員會到黨的十九屆三中全會第一次把建設“職責明確、依法行政的政府治理體系”作為深化黨和國家機構改革的目標之一，體現了黨中央對依法治國的高度重視。人民銀行作為國務院組成部門，在履行央行職責中，通過加強行政執法管理，大力推進法治央行建設，依法行政水平得到有力提升。但近年來，內審部門開展的依法行政專項審計也揭示出基層央行行政執法中存在的制度規定不完善、組織管理不精細、信息公示不及時、文書制審不嚴謹、法律隊伍不充實等問題。有效解決這些問題，對于促進基層央行依法履行職責，規范行政行為，保護執法對象的合法權益具有重要意義。

一、目前基層央行行政執法中存在的主要問題

1.制度規定設立缺乏一致性。

人民銀行與國家外匯局在行政執法方面現行的制度規定主要有：《中國人民銀行執法檢查程序規定》（中國人民銀行令〔2010〕第 1號）、《中國人民銀行行政處罰程序規定》（中國人民銀行令〔2001〕第3號）、國家外匯管理局《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》（匯發〔2017〕26號）、國家外匯管理局《外匯案件集體審議工作制度》（匯綜發〔2017〕82號）。從上述制度規定制定的時間上來看，人民銀行兩項程序相對久遠，尤其是處罰程序規定頒發時間為2001年，至今超過17年，而外匯局兩個制度均在2017年進行了修改和更新。從制度規定的內容來看，人民銀行相關制度較為粗糙，而外匯局制度內容相對完善、可操作性更強。具體表現在（詳見以下附表1：人民銀行與外匯局檢查和處罰制度規定幾個不同點）：一是人民銀行行政處罰程序規定缺乏配套措施。在行政處罰委員會組成、授權及決策方面，人民銀行只是作出了籠統的規定，成員不能出席行政處罰委員會會議的是否必須授權其他人參加、參加會議人數多少有效、如何表決等沒有硬性規定。以致在一些基層行行政處罰委員會組成人數眾多，組織松散，效率不高。而外匯局對不同層次機構案審會成員人數以及授權、授權人數、表決方式則有明確要求。二是人民銀行處罰程序規定對證據清單的制作未作要求，不利于查看、分析及判斷證據內容，檔案資料也不清晰。三是在收到被檢查對象陳述或說明的處理以及行政處罰決定書對當事人說明和意見的認定方面，人民銀行處罰程序規定也沒有具體規定，而外匯局則作了明確要求。四是在行政處罰告知書是否加蓋單位印章上，人民銀行處罰程序也沒有明確。五是在繳納罰（沒）款方面，人民銀行行政處罰程序規定沒有安排延期繳納條款，缺乏人性化考量。

（三）收到被檢查對象陳述或說明的處理以及行政處罰決定書對當事人說明和意見的認定沒有在此規定中要求1.第四十六條：當事人應當在書面陳述的下方逐頁簽名或者捺指印。外匯檢查人員收到書面陳述后，應當在首頁右上方寫明收到日期并簽名。2.第六十四條：行政處罰決定書應當至少載明下列內容：（五）外匯局對當事人說明和意見的認定。（四）行政處罰告知書是否加蓋單位印章沒有在此規定中要求第五十九條：行政處罰告知書至少應當載明下列內容：（九）作出行政處罰告知的外匯局名稱和日期，并且加蓋外匯局印章。（五）繳納罰（沒）款延期條款沒有在此規定中要求第七十一條：當事人確有困難需要延期、分期繳納罰（沒）款的，當事人應當以書面方式向作出行政處罰決定的外匯局提出申請。延期或者分期繳納罰（沒）款期限最長不得超過五個月。

2.行政執法組織缺乏規范性。

一是行政執法組織作用發揮不夠。按照上級行要求，人民銀行基層行分別建立了依法行政領導小組、行政處罰及復議委員會、外匯案件審議委員會、政務公開領導小組等組織機構，但這些機構多形同虛設，作用發揮不大。主要表現在沒有相應的工作制度，即對每個組織機構如何開展工作、何時啟動會議沒有明確界定，一個年度基本不開或很少召開會議。以行政處罰委員會為例，按照人民銀行行政處罰程序規定第十三條第一款的4種情形，應啟動行政處罰委員會作出決定。但即使是4種情形的第1個：地市中心支行決定的50萬元以上（含50萬元）人民幣罰款、縣市支行決定的10萬元以上（含10萬元）人民幣罰款情形在基層行都較少遇到。二是行政處罰委員會設立不規范。如：在轄內某中支行政處罰委員會除主任、副主任外，成員由辦公室、法律事務辦、貨幣信貸管理科、金融穩定科、調查統計科、會計財務科、支付結算科、貨幣金銀科、國庫科、征信管理科、外匯管理科、內審科主要負責人。總人數達到14人，超過《中國人民銀行行政處罰程序規定》第十條“行政處罰委員會設主任一名、副主任一名，其他委員5-7人”規定要求，同時，內審科作為內部監督職能部門，其主要負責人也不宜出現在行政處罰委員會中。三是執法證管理不到位。《中國人民銀行執法證管理辦法》第四章第二十一條規定：“中國人民銀行各級機構應當做好執法證使用、管理情況的登記備案工作”。由于人民銀行執法職能部門較多，執法證分散在各執法職能部門，執法證管理部門一般對執法證的管理情況進行登記備案，但多沒有對執法證的使用情況進行登記備案。此外，沒有辦理退休人員的執法證注銷手續，只是將收回的退休人員執法證一直進行保管。

3.隨機抽查執行缺乏有效性。

按照上級行要求，基層央行相應制定了開展執法檢查隨機抽查工作方案，但在具體執行中仍然存在以下問題：一是未制定公布隨機抽查事項清單。未能按照《中國人民銀行推廣隨機抽查實施方案》關于制定并公布隨機抽查事項清單的要求進行。由于隨機抽查清單涉及對外公開事項，相關職能部門考慮清單內容制定不全而產生負面影響，對隨機抽查清單的制定積極性不高。二是雙隨機抽取不全面。存在應該隨機抽取的檢查對象，而因各種原因未能進行抽取、隨機抽取書面記錄不全、檢查人員沒有進行隨機抽取等。目前，江西省人民銀行系統已開始推廣運用“南昌中支雙隨機抽查系統”，但由于基層央行、尤其是縣級支行市場主體、執法人員相對較少，形成的名錄庫中有的機構及人員數量不多，致使一些執法職能部門認為隨機抽取必要性不大。在執法人員選擇上更愿意采取原有的做法，即事先聯系并確定執法檢查人員。如果從系統采取隨機抽取，仍然需要電話確定所抽取的人員能否參加執法檢查，若不行，則需重新抽取，感覺繁瑣與不便。三是行政處罰信息公示不及時。基層行在開展執法檢查與執行處罰過程中，對相關行政處罰信息按要求必須進行公示，但一些單位并未能完全做到，有的處罰信息經過1年后才在上級行政務公開網上才進行公示。

4.檢查文書管理缺乏嚴謹性。

一是檢查方案、檢查報告、執法檢查意見書、行政處罰法律意見書、被檢查對象陳述說明等未見行領導審查意見。上述內容在人民銀行執法檢查程序規定及人民銀行行政處罰程序規定中均有要求。如：人民銀行處罰程序規定第三十條第二款載明，“主管行長或副行長（主任或副主任、特派員）應當對執法職能部門提交的調查報告、法律事務工作部門的意見，當事人的陳述或者申辯意見進行審查”。人民銀行執法檢查程序第二十一條、第二十二條第二款分別規定：“執法檢查結束后，檢查組應當撰寫執法檢查報告，及時向本行行長或副行長（主任或副主任）報告。”“執法檢查意見書經本行行長或者副行長（主任或副主任）批準并加蓋本行印章后，送達被檢查人。”一些執法職能部門片面理解“經行領導批準”，認為給領導看過了則視為批準，無需簽名。但行領導未在材料上簽名留痕，檢查人員難以確定是否經行領導審批。二是有的檢查檔案缺少檢查方案、企業整改報告、進場記錄、會談紀要、結案報告、行政處罰立案審批表等。三是執法檢查事實認定書中被檢查人未簽署意見，可能留下風險隱患。四是《執法檢查意見書》制作超過規定的十個工作日時間，延長時間也沒有經過行領導審批同意以及行政處罰法律意見書滯后等問題。五是文書檔案管理分散在各執法職能部門保管，沒有按要求統一交單位檔案部門歸檔。六是檢查方案規定的時間與實際現場檢查時間不相符、進場檢查人員與檢查通知書人員不一致，檢查人員更換無說明等。

5.法律人員配備缺乏專業性。

目前，基層央行法律專業人員奇缺，在地市中心支行一級，設有法律事務辦公室（與辦公室合署辦公），一般只有1名兼職人員。以江西轄內某中支為例，機關只有1名法律專業并取得律師資格的人員，且不在法律事務辦公室，所轄縣市支行更是沒有法律專業人員。法律事務辦公室兼職人員，既要負責人民銀行法律事務，又要承擔外匯局法律事務，加上其專業性不足，缺乏足夠的法律知識，同時，所在的辦公室行政事務繁多。因此，在實際工作中，只能勉為其難，人云亦云，沒有獨立見解與對法律的深刻理解，難以承擔和履行相應的法律事務工作職責。這與基層央行人員相對緊張，新進行員多為金融、會計等專業人員有關。同時人民銀行處罰程序規定也沒有對從事法律事務人員資格提出具體要求。國家外匯管理局《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》第五十五條第二款規定，“在本外匯局主管負責人作出處理決定之前，應當由從事行政處罰決定審核的人員進行審核。本外匯局中初次從事行政處罰決定審核的人員，應當通過國家統一法律職業資格考試取得法律職業資格”。但由于法律專業人員不足，也難以完全執行規定要求。

二、加強和改進人民銀行行政執法工作的幾點建議

1.修訂完善行政處罰程序規定。

對2001年頒布實施的《中國人民銀行行政處罰程序規定》進行修訂，同時，建立配套的人民銀行行政處罰委員會、行政復議委員會工作制度。由于人民銀行各分支機構行長兼任本級外匯管理局局長，一名副行長兼任副局長，下設的工作部門也與人民銀行其他部門一起辦公。因此，建議在修訂行政處罰程序規定時，參考外匯局上述《辦案程序》及《外匯案件集體審議工作制度》，提高制度的一致性和可操作性。明確各級分支機構行政處罰委員會人數范圍、授權及決策機制。處罰委員會人數不宜太多，應將主要執法職能部門負責人列入即可，如：履行綜合執法職能的部門、支付結算、反洗錢、征信、法律事務部門等。同時規定不能出席處罰委員會的人員應當書面授權本部門其他負責人參加，以及表決過半數的決策機制。通過完善行政處罰委員會內部工作機制，有效發揮其在行政執法組織管理方面的作用。增加制作證據清單的條款，使證據更加清晰，方便查閱；增加收到被檢查對象陳述或說明的處理以及行政處罰決定書對當事人說明和意見的認定內容；增加行政處罰告知書應當加蓋單位印章及繳納罰（沒）款延期規定。

2.嚴格落實執法檢查管理要求。

人民銀行各級行領導要高度重視依法行政工作，認真學習黨的十八大以來，習近平總書記關于依法治國、依法執政、依法行政方面的重要論述，充分認識依法行政在履行好央行職責方面的重要意義，積極推動依法行政工作，規范執法檢查行為，增強執法透明度，提升央行公信力。各基層央行要針對各類審計（檢查）發現的依法行政方面的突出問題，強化措施，扎實整改，規范操作。認真執行國務院及人民銀行關于推廣隨機抽查工作要求，嚴格執行執法檢查隨機抽查實施方案要求，實行“陽光執法”，保障市場主體權利平等、機會平等、規則平等。人民銀行上一級行要加強指導與督促下級行制定公布隨機抽查事項清單，明確執法信息公開平臺，及時公開執法信息，強化對隨機抽查工作的監督檢查。同時，加強對執法證的管理，完善執法證的登記、使用及注銷管理。

3.不斷強化執法文書制審管理。行政執法文書是按照法律程序，為正確實施法律、法規而制作的重要文件。制作人民銀行行政執法文書，是執法人員的一項基本功，是執法活動的一項重要內容，也是實施行政處罰過程中不可逾越的重要法律程序。因此，人民銀行各執法職能部門要重視執法文書的制作和審核。一是要加強業務培訓，使執法人員熟練掌握行政執法各項程序及各類文書制作要求，深刻理解執法文書制作的重要意義，以高度的責任感精心而又嚴謹地制作每份執法文書。二是要把握文書細節，減少不必要的差錯，對必須經行領導、被檢查對象簽署意見、簽名的環節要認真對待，不可馬虎和遺漏。三是要規范檢查檔案，有序整理執法檢查資料，對缺少的資料及時催收，完整裝訂成冊，及時移交單位檔案部門歸檔。四是要開展檔案評審，促進執法文書更加規范。

4.重視加快法律事務人才培養。一是適當招錄法律專業人才，各基層行要針對自身人員狀況，有計劃的招收法律專業人員進入央行隊伍，以徹底改變法律事務人才緊缺的現狀。二是加快培養現有工作人員，要根據工作需要及人員需求，在現有工作人員中，有意識的加以培養和培訓，鼓勵相關崗位工作人員自學法律知識，通過考試，取得法律職業資格。三是要建立法律崗位準入制度，要求承擔人民銀行及外匯局法律事務的工作人員必須具備律師從業資格。對暫不具備相應資格的，也要盡快適應崗位需要，熟悉人民銀行、外匯局各項行政執法管理制度，同時，制定個人法律知識的學習及考試計劃，爭取早日取得從業資格。四是靈活使用法律專業人才。對不在法律事務崗位的具有律師職業資格的人員，在法律事務辦人員不足的情況下，可聘請其履行法律事務職責，充分發揮其作用。通過多種渠道，力爭在地市中支及縣市支行，分別至少有3名、1名干部具備律師職業資格。