新時代中國城鎮化發展的七大轉變

周加來，周 慧

(安徽財經大學 經濟學院 城市與縣域經濟研究中心，安徽 蚌埠 233030)

改革開放40年，中國經濟發展取得舉世矚目的成就，經濟實力與國際地位得到大幅提升。GDP產值世界排名從1978年的第10位躍升至2010年的第2位，成為僅次于美國的第二大經濟體。與此同時，城鎮化也取得了快速發展，無論是從其涉及的經濟總量、建設規模和速度，還是從其對經濟社會的巨大影響，中國的城鎮化無疑是20世紀后半葉以來最波瀾壯闊的奇跡之一。城鎮化作為貫穿中國經濟社會發展始終的關鍵詞之一，是解決當前經濟社會主要矛盾的戰略選擇，是轉變經濟發展方式的重心[1]，是擴大內需的最大潛力[2]，是推動經濟持續健康發展的“火車頭”，也是全面建成小康社會和從經濟大國向經濟強國邁進的“王牌”引擎。在近年的政府工作報告中，關于新型城鎮化的論述都占用了大量筆墨，尤其在2014年《國家新型城鎮化規劃》發布后，對每年發展目標、實施效果和方式都作出了明確說明，一系列配套政策也相繼出臺，推動城鎮化縱深發展戰略的貫徹與落實。這表明新型城鎮化戰略部署已上升到國家戰略層面，在未來的經濟社會發展中會起到主宰國家經濟命脈的作用，成為當前各項經濟事業發展的總抓手。新時代，重新認識在新的發展階段下城鎮化的戰略意義，明確新型城鎮化發展的改革任務，妥善解決城鎮化過程中出現的各種難題，努力提高城鎮化的質量，促進城鎮化和經濟社會的健康發展[3]，是中國當前面臨的重要課題。

新時代需要新轉變。長期以來，政府主導的被動、粗放的城鎮化發展模式造成效率低下、土地資源過度消耗、環境污染、交通擁擠、生態破壞、城鄉差距拉大等一系列問題，對經濟增長的可持續性形成制約。與此同時，公共服務和醫療保障水平低、農民工市民化難、農村建成小康社會難度大等社會問題突出，經濟社會面臨著新的巨大挑戰。習近平總書記在十九大報告中指出，當前中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，這是根據中國國情變化作出的科學判斷?！懊篮蒙睢辈粌H是人們對城市現代文明的向往，對城市物質文明、精神文明的向往，也是對民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面更高的向往；“不平衡”不僅反映在地區之間，更體現在現代城市與落后農村之間的反差；“不充分”突出表現在農村發展不充分，改革開放雖從農村起步，但實際上我們走的是一條城市快速發展的道路，農村發展相對滯后。基于對傳統城鎮化發展道路的反思，以及新時代城鎮化發展的新要求和新任務，筆者認為，中國城鎮化發展從目標到要求都面臨著諸多迫切需要的轉變，具體來說主要包括七個方面的內容。

一、傳統落后的農村社會向現代文明的城市社會轉變

傳統落后的農村社會向現代文明的城市社會轉變不是一蹴而就的，不僅需要一個漫長的量的積累過程，也要求我們在制度設計和路徑選擇上審時度勢主動調整。當前中國社會已經發生了巨大變化，二三產業增加值占GDP比重達到92.1%，人口城鎮化率由1978年改革開放之初的17.92%增長到2017年底的58.52%，與世界平均城鎮化水平基本持平。與此同時，隨著農業剩余人口的非農轉移，農業的產業組織和現代化水平大幅提升，廣大農村的公共服務水平不斷提高。傳統的農村社會向現代的城市社會轉變既是經濟社會發展到一定階段的必然結果，也是經濟社會轉型發展、解決新的社會矛盾的客觀要求。

世界城鎮化規律表明，當城鎮化水平達到50%以上的時候，意味著該國或地區進入以現代文明為標志的城市社會。2010年中國城鎮化率超過50%，意味著中國從農業大國已經轉向城市大國。這一國情的改變徹底顛覆了人們拘泥于農村社會的傳統思維模式，走出了一條有中國特色的集中型與分散型相結合、據點式與網絡式相結合、大中小城市與小城鎮協調發展相結合的多元化城鎮化道路。這是一條適合中國國情的發展之路，在這條道路下，大量農村剩余勞動力懷著對城市美好生活的向往向大中小城市和城鎮轉移，促成了一座座城市、城鎮快速崛起，一個個城市群迅速形成。

二、以物為主的城鎮化向以人為核心的城鎮化轉變

物的城鎮化是手段，而人的城鎮化才是目的。習近平總書記對城鎮化建設作出重要指示，指出城鎮化建設要以人的城鎮化為核心。城鎮化要由物向人轉變。物的城鎮化更多的是物質形態在地理空間上的集中，土地、資金、勞動力等要素不斷向城市聚集，鄉村土地變為城鎮，城市地域面積由小變大，以及與之相伴隨的資源消耗不斷增加?！皞}廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”。在物質條件得到極大改善的情況下，廣大人民群眾必然對“美好生活”抱有更多更具體的憧憬。人的城鎮化代表著城市文明和先進文化的傳播和人的生產生活方式轉變。城市的發展依靠人，也是為了人，以人為核心是城市建設與發展的本質，是城市物質文明、精神文明和生態文明的生動體現。新時代，在中國特色社會主義的國情下，滿足人民對“美好生活”的向往，需要滿足廣大人民群眾在經濟、社會、政治、文化、環境等多方面的需求。伴隨著改革開放和工業化步伐的推進，人們的物質生活得到了極大豐富，城市經濟極大發展，物的城鎮化成績斐然。而長期存在的戶籍制度以及城鄉分割的社會保障和公共服務制度，導致人的城鎮化發展相對落后，大量農村勞動力向城市轉移，但市民化程度卻很低。同時，物的城鎮化發展模式帶來的環境污染、資源浪費、交通擁堵等問題，給人的生存和發展也帶來了諸多威脅。

從城市規模看，截至2016年底，中國城市建成區面積達到5.43萬平方公里，城市建設用地面積達到5.28萬平方公里，城鎮人口數量達到7.93億。按戶籍人口統計的城鎮化率卻顯著低于常住人口城鎮化率，以2015年為例，中國城鎮常住人口達到7.7億人，城鎮化率達到56.1%，但戶籍人口城鎮化率還不足40%。從城鎮化的質量和效率看，大量的農業轉移人口在教育、就業、養老、醫療等方面，與城市居民有較大差距，城市相同待遇不相同問題突出。與此同時，農民工融入城市的素質和能力也有待提高，只有具備相應的職業適應能力和健康的生活方式，農民工在城市穩定就業和生活，才能有序實現市民化。“市民”素質被認為是城市發展的“軟實力”，市民素質的提高，不僅關系其自身的生存和發展，優質的勞動力也決定了城市的面貌和未來。因此，物的城鎮化向人的城鎮化發展模式轉變既符合個體發展的主觀意愿，也滿足經濟社會轉型發展的客觀需要。

三、城鎮化的“量化”發展過程向“同化”發展過程轉變

“量化”發展是農村要素不斷向城市要素的轉化過程，“同化”發展是城市要素不斷向農村的傳播與擴散。當城鎮化水平超過50%的時候，“同化”的傳播與擴散速度要快于“量化”的聚集速度。2017年中國城鎮化水平已達58.8%，進入中國特色社會主義新時代，城鎮化要由注重城市單方面的量化發展，向城市與鄉村雙向同質化發展的過程轉變。過去的幾十年，中國城鎮化發展是城市波瀾壯闊的量化發展過程，城市數量大幅增長，城市規模大幅擴張，農村人口不斷向城市聚集。這種重速度和規模、輕效率和質量的發展模式，帶來了一系列經濟社會問題。學界對城鎮化的量化問題研究一直以來都是熱點?，F階段城鎮化發展應當由以城市為單級量化發展模式，向以城市和鄉村兩點一線融合發展模式轉變。這既是鄉村振興戰略的必然選擇，也是構建和諧社會的客觀要求。

城鎮化“同化”發展，一方面要求城市的資金、技術、人才等要素向鄉村流動，另一方面還包括城市文明的普及、傳播和擴散，進而農村與城市在經濟、文化上的差別不斷縮小，并最終消失。城鎮化不是消滅農村，也不是消滅農民，而是同化農村，縮小城市與農村的差別。中國城鎮化“量化”積累已經發展到一定高度，但在現實中，不顧客觀規律的現象還比比皆是，有的省份還出臺城鎮化率考核指標，有的地方政府大量驅趕農民進城，有的地方政府盲目追求城市規模，等等。這種現象表明，政府忽視城鎮化的客觀規律，盲目追求“量化”擴張必然帶來犧牲環境、浪費資源的惡果。十九大報告以新發展理念為指針，摒棄了城鎮化快速發展傳統思維，提出了實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略，突出解決城鎮化發展中不平衡不充分發展問題，這也是城鎮化“同化”發展的關鍵所在。城鎮化發展也是一個從量變到質變的過程，當量的積累達到一定程度的時候，質變也就產生了，城鎮化“同化”過程正是“量化”積累的結果。當前，精準扶貧戰略、鄉村振興戰略、區域協調發展戰略正是城鎮化“同化”發展的重要抓手，這些戰略除了讓全體人民獲得改革開放的重大成果外，更為重要的是讓城市文明以更快的速度得到傳播與擴散，讓美好生活成為廣大人民的更高追求。

四、從以行政干預為主向市場取向為主、行政為輔轉變

縱觀中國城鎮化發展的歷程，城鎮化的快速推進是政府“有形之手”與市場“無形之手”共同作用的結果，而與此同時，存在的突出問題和矛盾也都與這兩只手邊界不清、功能錯配有關。從發達國家的城鎮化發展經驗看，成功的城鎮化既是市場主導自發的過程，也是政府科學引導的過程。既要遵循市場規律，充分發揮市場配置資源的決定性作用，也要在諸如自然資源、公用事業、生態環境等市場失靈的情況下，發揮好政府的調控作用。新時代，中國經濟社會發展進入新的階段，政府與市場之間的關系需要進一步調整和完善，解決好改革開放初期政府過度干預和市場機制發揮不充分的問題。在過去40年的改革開放過程中，城鎮化的發展以行政干預為主，從城鎮化考核指標設置，到城鎮化目標設定，到“被城鎮化”的路徑選擇，都有政府的影子，從城鎮化要素的聚集到城鎮化政策取向都是政府推動的結果，價格“剪刀差”政策、戶籍的二元政策、社會保障的城市優先政策等，都是鄉村歧視、城市偏向政策的縮影。這些政策對城市經濟的發展、城鎮化的快速推進功不可沒，但也帶來了城鄉要素價格的扭曲及城鄉社會矛盾的加劇。新時代，城鎮化發展要從以行政干預為主向以市場取向為主、行政為輔的模式轉變。一方面，要在新時代中國特色社會主義框架下，推進國家治理體系現代化，實現政府職能轉變；另一方面，積極完善中國特色社會主義市場經濟體制，建立現代化經濟體系，堅持公有制主體地位，努力消除市場壁壘，加快要素市場改革。

推進新型城鎮化必須厘清政府和市場的邊界，處理好政府和市場的關系，堅持以市場為主導，政府作引導。讓市場對配置資源起決定性作用，讓政府在空間規劃、公共服務、公共管理和制度環境構建領域“大顯身手”。在物質匱乏時代，各級政府努力發展經濟，改善基礎設施，以克服日益增長的物質文化需要與經濟發展不足之間的矛盾，這符合當時社會發展的要求，也取得了重大成績。時至今日，隨著社會主要矛盾的轉化，政府的作用需要讓位于市場，努力健全服務型政府職能，著力提高政府的公共服務和公共管理水平。以市場導向為主、行政為輔是城鎮化政策的轉變。政府應該在城鄉要素價格形成上徹底讓位于市場，實現城鄉統一的要素市場，放開戶籍管制，實現城鄉自由流動的、以居住地為身份的戶籍管理制度，實現城鄉統一的社會保障制度，讓農村的貧困人口享受到社會保障。市場能夠解決的就交由市場，市場解決不了的就發揮政府的引導作用，真正讓政府成為服務型政府。在未來的城鎮化政策中，政府的作用仍然重要，城市的規劃、城市的功能定位、城市的治理、城鄉的融合、城鄉政策的設計都是政府發揮作用的重點。

五、從大城市集中向城市群和特色小鎮轉變

“十三五”規劃明確提出，以城市綜合承載能力為支撐、以體制機制創新為保障，加快以城市群為主體形態的城鎮化建設步伐。未來，城市群將成為消化農業轉移人口的主要載體，而特色小鎮更多地發揮留住農村人口的作用。

目前，傳統的省域經濟和行政區經濟逐步向城市群經濟過渡，城市群的集聚效應日益凸顯。目前，中國已形成長江三角洲、珠江三角洲、京津冀、中原、長江中游、成渝、哈長、遼中南、山東半島、海峽西岸、北部灣、關中平原、呼包鄂等國家級城市群(表1)。其中，長三角、京津冀、珠三角三大城市群的GDP規模位列前三位，2015年，三大城市群以5.2%的國土面積集聚了23%的人口，并創造了占比39.4%的GDP，成為帶動中國經濟快速增長和參與國際經濟合作與競爭的主要平臺。同時，東部地區的海峽西岸城市群、山東半島城市群，中部地區的長江中游城市群、中原城市群，西部地區的成渝城市群、關中城市群、北部灣城市群，東北地區的遼中南城市群等都保持較快發展，對中國城鎮化進程起到巨大的推動作用。未來，城市群將成為中國經濟布局的增長級。從國際經驗看，美國67%的國內生產總值(GDP)集中在大紐約區、大洛杉磯區和五大湖區三大城市群地區。日本的東京、阪神、名古屋三大城市群，集中了全國65%的人口和70%的GDP。

表1 十大城市群人口、面積、GDP(2015)

資料來源：《中國經濟與社會發展統計數據庫》

以城市群為主體引領城鎮化發展是我們的必然選擇，十九大報告指出，以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業人口市民化，為今后一段時期中國城鎮化發展指明了方向。城市群經濟能夠在更加廣泛的范圍內配置資源，在一定程度上代表著一個國家或地區的國際經濟地位和競爭力水平，是國家參與全球經濟的主要力量。需要指出的是，在中國城市群作為區域協調治理和發展的探索區，一方面需要做好跨行政區的城市群發展格局的頂層設計，另一方面以項目促發展搭建城市群協同發展平臺尤為重要。

此外，特色小(城)鎮作為城鎮體系的重要組成部分，在當前中國深入推進新型城鎮化發展和供給側改革背景下有著不可替代的作用。城鎮化由大城市向城市群和特色小鎮發展轉變的根本在于，推動小城鎮發展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產業發展相結合、與服務“三農”相結合，實現要素聚集、產業支撐、服務提升、城鄉發展的有機統一。特色小鎮不僅是大城市的衛星城鎮，也是連結城鄉、傳播城鄉優秀文化的紐帶，通過當地的特色產業發展，成為吸納當地農民就業、增加農民收入、繁榮當地經濟與文化的重要基地。在幾十年的城鎮化浪潮中，許許多多的村莊消失，其中不少獨特的傳統鄉村文化隨之消亡。城鎮化過程中城市文明的擴散并非要以鄉村傳統文化消亡為代價，相反，對鄉村優秀傳統文化的保護與傳承是特色小鎮建設的重要內容。

六、城市病集中發作向城市病預防與治理轉變

“城市病”是城鎮化過程中普遍存在的社會現象，一般會經歷隱性、顯性、發作、治理、康復五個階段。與發達國家相對較長的城鎮化發展進程，能夠更好地消化和治療城市病不同，中國城鎮化發展歷程較短，城市病發病期較為集中。伴隨著城鎮化的快速推進，傳統注重規模和速度的城鎮化發展路徑帶來的城市無序擴張、環境污染、交通擁堵、房價高企等“城市病”問題日益突出。當前，中國已經進入城市病集中發作階段，霧霾、水污染、堵車等現象在中國許多城市都已出現，這表明中國已進入城市病集中爆發期。根據高德地圖2017年度中國城市擁堵報告，對全國300多個城市交通的監測數據顯示，2017年全國26%的城市通勤高峰處于擁堵狀態，55%的城市處于緩行狀態，只有19%的城市不受高峰擁堵的影響。

因此，中國城鎮化發展應該從城市病的集中發作階段向城市病的預防與治理階段轉變。這不僅對政府的城市規劃和城市管理水平提出了新的挑戰，也對“城市病”問題研究提出了新的任務和要求。一方面，提升城市的承載力是解決城市病的傳統途徑。以北京為例，數據顯示，北京市每增加1個人，日交通出行量將增加2.64次，盡管近年來北京市公共交通發展較快，但新增交通供給能力依然無法抵消人口增量，交通擁堵問題始終難以解決。另一方面，我們認為以城市群為載體，產業在城市之間合理分工，引導人口隨產業轉移，帶動周邊中小城市發展，有效緩解中心城市的城市病問題，形成區域內核心城市與衛星城市功能互補，產業布局合理，由單中心發展模式轉變為多中心組團式發展，從而在一定程度上疏解大城市的功能、人口和產業，有效預防和治療“大城市病”。

新時代要有新理念、新思路，“城市病”是城鎮化進程中必須逾越的階段，是發展病，不是停滯病，它不僅考驗城市管理者的治理能力和水平，也對城市管理者的創新能力和水平提出了更高要求。隨著信息技術的發展，互聯網、大數據、人工智能等新技術革命廣泛應用于城市管理、智慧城市、數字城市、智能城市建設等方面，信息技術已經成為我們預防和治理“城市病”的重要技術和手段。

七、城鄉統籌向城鄉融合轉變

傳統對城鎮化的理解，往往局限于城市的發展。從中國經濟社會發展的歷史經驗和現實國情出發發現，拋開“三農”問題只探討城市發展的城鎮化問題研究是片面的，廣大的鄉村地區不發展，新型城鎮化也無從談起。城鎮化不僅是城市的發展，也是農村的振興。中國是典型的城鄉二元結構國家，有其特殊的歷史背景。改革開放以來，中國城鄉面貌發生了巨大變化，但城鄉二元結構一直以來都是困擾中國經濟社會發展的結構性難題。城鄉融合發展是當前解決“三農”問題，全面建設小康社會的重要內容。

數據顯示，2016年中國城鄉居民收人倍差仍高達2.72，城鄉居民消費支出倍差也高達2.27。這種局面不改變，將阻礙全面建成小康社會的目標實現。自2000年以來的歷次全國黨代會報告對城鄉問題都作出了工作部署，十六大提出統籌城鄉經濟社會發展，十七大提出統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設，十八大提出推動城鄉發展一體化，十九大則提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。從“統籌”到“融合”，反映了當前城鄉發展工作的新理念和新要求，是新時期對城鄉關系的又一次修正，強調了城鄉地位的平等，空間和職能上的互融。一方面，我們要做好城鄉融合發展頂層設計，不斷完善和健全城鄉融合發展的體制機制，實現要素和資源在城鄉范圍內合理高效配置，努力實現城鄉公共服務的均等化和收入的均衡化，形成以城市帶鄉村、以工業促農業、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系。另一方面，以產業發展為依托，實施鄉村振興戰略，帶動廣大農村地區的發展，最終實現城鄉一體化發展的目標。

從發達國家城鎮化發展經驗看，美國作為城鎮化水平較高的國家之一，2011年，其城鎮化率超過85%，基本實現城鄉一體化發展。美國的城鎮化沒有單一、孤立進行城鎮建設，更加注重工業化、產業化、信息化與城鎮化的協調的內涵式發展道路。而同期，日本的城鎮化率更是達到了91.1%，其發展的主要原因，一是工業化的快速推進為農村剩余勞動力轉移提供了較強的產業支撐，當城鎮化發展達到飽和階段后，信息化和服務業取代傳統工業成為城鎮化發展新的驅動力；二是日本城鎮化快速發展也得益于政府相關政策的有效支持，在有力推動城市群均衡優化發展的同時，加大對農業的支持力度，致力于提高農業生產率和農民收入水平，增強了農民離開農村的意愿，富裕的勞動力資源為城市發展提供了更加可靠的保障。

從城鄉聯系、城鄉協調、城鄉統籌到城鄉融合，再到城鄉一體，是城鎮化的發展規律。世界城鎮化規律表明，當城鎮化超過50%以上，城市文明普及率達到70%以上時，城鄉關系就由城鄉統籌進入城鄉融合。十九大報告明確提出中國已經進入城鄉融合發展階段，這不僅是城鎮化政策的重大轉變，也是中國五千年文明史的重大飛躍，這一轉變意味著，政治、經濟、文化、社會、生態等都在城鄉一盤棋的規劃之中，民主、法治、公平、正義、安全、環境等是城鄉人民的共同訴求，涉及民生的重大政策，如戶籍、就業、醫療、健康、社會保障等都將在城鄉融合下發生重大調整。

綜上所述，未來一段時期將是中國特色新型城鎮化發展的重要時期，著力解決人的城鎮化問題，建設以人為核心的城市家園，以城市群為主體形態，有效治理和預防城市病，大力發展特色小鎮，積極弘揚優秀傳統文化，充分發揮市場對資源的配置作用，完善和提高政府對公共事務的管理能力和服務水平，努力實現城鄉融合發展，必將開創新時代新型城鎮化發展的新篇章。