社區居委會“去行政化”改革問題及對策

【摘 要】 文章介紹了社區居委會“去行政化”現行改革做法。分析了居委會“去行政化”改革中出現的問題，提出了具有可行性的“去行政化”改革對策建議：區分冗余行政和基礎行政的關系；發揮黨委在居委會的領導作用和核心地位；積極培育社區自治力量；轉變居委會工作人員思想觀念。

【關鍵詞】 社區居委會；去行政化改革；居民自治；對策建議

推進我國治理體系與治理能力現代化在黨的十九大會議上被寫入黨章，對于中國的政治發展，乃至整個中國的社會主義建設來說，具有重要而深遠的理論意義與現實意義。城市社區治理作為我國基層治理體系的重要組成部分，既有效推進了國家各項方針政策在基層群眾中的落實，又能將基層治理中存在的問題向上進行反映，起到了一種上通下達的作用。社區居委會既是社會各級政府完成社會管理任務的最后層級，接受行政派出機構的大量行政任務與指令，具有“行政性”屬性，又因為具有法律授予的群眾性自治組織職能而具有“自治性”，這種二重性在實際運行中往往由于行政力量的過于強大而呈現出過度行政化的特征。但實際運行過程中，考核檢查多，材料會議也多，社區居委會早已不堪重負，更難以將重心轉變到其自治職能上來，滿足居民不斷增長的需要。而且隨著我國城市化進程的不斷推進，人口不斷涌入城市，社區事務的處理更加復雜，社區居民對于居委會社區治理的能力和水平有了更高的要求。為了緩解社區居委會的行政壓力，使其能夠專注于履行與自身定位相匹配的自治職能，提高社區自治能力與水平，我國進行了一系列的“去行政化”改革。

一、社區居委會“去行政化”現行改革做法

我國有關社區居委會的去行政化改革，主要想要解決的是大量行政事務在基層的落實問題，從而使居委會能夠從冗雜的行政性事務中解放出來，回歸到其自治職能上去。在實踐中不外乎兩個基本的改革路徑，第一是將行政事務向上集中，由街道作為行政事務的最后解決機構，原先社區居委會的人員及辦公設備并入街道，享受街道編制，處理行政事務，原先社區居委會只留下數人負責履行社區的自治職能。試圖通過削減組織層級，降低組織交易成本來提高組織的運行效率。第二種采取的是將行政事務下移的改革路徑，通過成立與居委會互相平行的機構，比如說以社區工作站的形式來負責處理大量行政事務，居委會只用做好自己該做的事就好，對于部分服務職能可以外包出去，吸引社會資本的關注，以政府購買公共服務的方式參與?？傮w來說，改革主要集中于實現三個總體目標，即各項行政事務在社區的執行、居委會自治功能的發揮和社區居民的廣泛參與。將社區居委會的職能具體劃分為行政、自治和公共服務職能，將社區黨委作為社區工作的領導中心，對社區工作進行統一安排。

二、居委會“去行政化”改革中出現的問題

1、難以劃分居委會職責邊界

無論是哪種改革路徑都會由于居委會職責邊界較難進行清晰的劃定產生問題?！毒游瘯M織法》第三條規定，城市社區居委會承擔政治整合、公共服務、民間調解、治安維護、政府協助、民意表達六大主要職能，表述為：（1）宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，維護居民的合法權益，教育居民履行依法應盡的義務，愛護公共財產，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。（2）辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業。（3）調解民間糾紛。（4）協助維護社會治安。（5）協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作；（6）向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。這些法律文件是居委會完成各項行政性事務的法定依據，但是這些法律條例對居委會職責的邊界、范圍、程度和方式界定的表述非常原則，這為政府向下“卸載”管理事務并延伸“行政化”的鏈條留下了很大彈性空間，同時也使得在改革中難以詳細區分并界定居委會的工作職責。

2、工作效率低下，角色轉變困難

改革后人事不匹配，有些人沒事做，有些人忙不過來。原先由居委會做的事情現在需要轉由社區工作站完成，社區群眾辦事需要來回跑，制度化交易成本大大提高，工作效率降低，引來群眾的不滿意。不少區級政府事務收不上去，社區內卷化嚴重，社區工作站因社區規模設置、資金、人員等問題，仍采用一套人馬多個牌子，社區功能混亂，實際上改革后的機構運行和改革前并沒有發生太大的轉變。改革后的角色轉變并沒有達成，居委會工作人員并沒有認清自己工作職責是要以居民為核心，仍然以行政工作人員自居，不貼近群眾生活。社區群眾對居委會的角色認識仍然沒有改變，遇到事情總會找居委會進行解決，即使這件事情不該歸居委會管。原先希望解決的行政性事務非但沒有得到解決，反而更加復雜繁瑣，效率更加低下。

3、自治力量發展緩慢

改革后居委會的自治職能的履行成效并沒有達到改革前的預期設計。這在于社區居委會的去行政化改革是由上到下的政府主導型改革，并非來自社區居民強烈的內需性需求，所涉及的是居民的維持性利益而非分配性利益。社區居民的參與并沒有得到大的加強，社區自治力量的培育也沒有得到實質上的提升。主要表現在社區活動的參與者還是以老年人為主；社區組織的發起者和核心仍然為黨員和社區工作人員為主；社區活動的目的主要是為了迎接檢查和考核等形式而設立；社區活動的內容和形式主要以宣傳教育、文體活動等展開，較少涉及到居民真正關心的問題。大多數去行政化改革的焦點主要聚集在居委會行政問題上，較少涉及居委會自治職能的出路問題，即居委會去行政化改革后應該著重關注什么社區問題？如何整合社會資源和力量進行解決？只有摸清弄透這些問題才能從推動社區自治水平的提升。

三、“去行政化”改革對策建議

1、區分冗余行政和基礎行政的關系

在當代中國，城市社區居委會的行政性是很難徹底去掉的，也是不可能去掉的。社區居委會是具有中國特色的社會組織，不能夠直接與西方的社區自治相比較，社區居委會在中國的定位更應該是具有雙重身份的半行政性、半自治的社會組織。解決過多的行政性事務主要是解決冗余行政的問題，在居委會的實際工作中發現，社區居委會的冗余行政多體現在為迎合各級檢查考核而進行的大量臺賬、材料、牌子等耗費人力物力資源卻無法解決居民問題的形式主義。《城市社區居委會組織法》規定了社區居委會的義務，在實際開展工作的時候，居委會也有配合協助上級政府或它的派出機關開展工作的義務。但這不代表居委會要做大量的形式工作去迎合上級。我們可以通過梳理相關法律法規，結合專家意見，結合實際情況，有效區分行政性事務和自治事務，形成居委會自身履行的自治職能和協助履行的兩份清單，并在以后的運行中根據實際情況做出調整。

2、發揮黨委在居委會的領導作用和核心地位

我國是中國共產黨領導的社會主義國家，體現在社區層面就是黨領導的社區黨組織領導和監督社區居委會的工作，社區黨委既要宣傳黨的政策主張，將居委會視為黨連接基層社區群眾的橋頭堡，向社區群眾解讀黨的最新會議精神和經典理論體系知識，促進黨的政策在基層的落實。同時又能夠密切聯系人民群眾，將社區居民所深刻關心的問題向上傳遞，使黨能夠繼續密切貼近群眾，想群眾之所想，急群眾之所急。其次是充分發揮黨員在社區工作中的積極引導，充分發揮黨員的模范帶頭作用，形成良好的示范效應，推動社區其它人員的參與。

3、積極培育社區自治力量

在社區“去行政化”改革中，為了培育社區自治力量，大力地建設了一大批社區組織，舉行了一系列的活動。但在實際中，大量的社區組織的成立只是為了達到考核的目標。社區組織的發起者多為黨員和社區干部，參與者也多為中老年人，參與的活動多以科普、娛樂等性質開展，并不能很好地起到真正意義上培育社區自治力量的目標。要想真正培育社會力量，首先要明白的就是社區居民想要什么，只有抓住社區居民關注的焦點問題和利益，才能夠引起社區居民的積極參與。對此可以通過發放問卷、實地走訪、開座談會等多種形式來摸清社區居民尤其是占大多數的青、中年人對社區公共服務的需求，經過匯總分類和商議，形成社區居委會的工作清單，對外公布并接受外界監督。對于一些居委會自己本職工作的事，要加快進度，提高效率。對于一些需要社會資源的問題，要多與社會其它部門組織加強溝通與協作。只有真正地去解決涉及社區居民利益的問題，才能夠得到社區居民的認可，以后的工作才能勝利地開展起來，才能夠不斷提高社區居民對社區工作的參與度，才能不斷培育社會自治力量。不斷建立社區居民參與的各類平臺，比如建立和完善社區代表會議、議事協商會、民主評議等各種制度方式來使社區居民的知情權、參與權、表達權、監督權得到更好的行使。

4、轉變居委會工作人員思想觀念

無論改革前后，居委會工作人員對于自身工作的性質并沒有得到很好的認識轉變，沒有認清居委會的職能定位，在工作中仍然以政府工作人員自居，沒有認識到自己工作的本質是要為社區居民服務的。要在社區管理的各個方面充分尊重公民的意愿，多為社區居民考慮，以獲取公民的支持和認可。要把公民意志和公共利益置于社區管理中的決定性地位。社區居民也要以主人翁的心態去積極參與社區事務，推動社區治理的內涵化發展。

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【作者簡介】

賈智丞（1995—）男，云南大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：城市管理.