醫療機構選址納入負面清單管理

四川將成為首個以“負面清單”管理新建醫療機構選址的省份。

7月中旬，四川省衛生計生委發布《醫療機構選址“負面清單”管理制度（征求意見稿）》，明確將對新建醫療機構選址實施“負面清單”管理，提出八類區域或地址不得設置醫療機構（見右鏈接）。同時與全國其他省區一樣，征求意見稿明確醫療機構選址應符合貫徹落實《醫療機構管理條例》及其實施細則的有關規定；并提出各級衛生計生行政部門要堅持“服務前移”，主動為醫療機構舉辦主體提供選址政策咨詢服務，指導醫療機構舉辦主體科學合理選址。

鏈接

四川省《醫療機構選址“負面清單”管理制度（征求意見稿）》所列出的選址負面清單

1. 土地用途為農用地和非利用地類

2. 土地性質為城鎮國有土地中工業用地類（工業企業內設醫務室以及地方政策有明確規定的除外）

3. 既有住宅、宿舍、居住小區及其會所、文化、體育、社區服務等公共配套設施內的建筑或地址

4. 與周圍托幼機構、中小學校、食品生產企業、農貿市場之間距離低于20米的建筑或地址

5. 不具有完整性、連續性及相對獨立性或不具有人員、醫療廢物等相關獨立通道的建筑或地址

6. 未經規劃許可的環境敏感區

7. 無明確衛生防護距離規定的易燃、易爆物品的生產、儲藏區域和工業垃圾等污染源產生地距離低于100米的建筑或地址

8. 不符合相關國家標準或技術規范關于衛生防護距離規定的建筑或地址

新設醫療機構選址很關鍵

不論是1994年舊版的《醫療機構管理條例實施細則》，還是2017版《實施細則》，都對醫療機構的選址進行了著重強調。舉辦主體向衛生行政主管部門申請開辦醫療機構時，必須提交可行性研究報告闡明選址情況，一份專門的選址報告也在必須提交的材料清單內。

在選址報告闡明的事項方面，新舊版《實施細則》的表述沒有差異，均要求對四部分內容予以闡述，包括：選址的依據；選址所在地區的環境和公用設施情況；選址與周圍托幼機構、中小學校、食品生產經營單位布局的關系；占地和建筑面積。兩版《實施細則》同時明確，“醫療機構選址不合理”構成不予批準申請設計醫療機構的情形之一。

規劃指導下的醫療機構選址

《醫療機構設置規劃》構成各地醫療機構的選址的指導原則，這緣于《實施細則》中的規定。在“審批設置”的章節中，后者明確，各省、自治區、直轄市應當按照當地《醫療機構設置規劃》合理配置和合理利用醫療資源；醫療機構不分類別、所有制形式、隸屬關系、服務對象，其設置必須符合當地《醫療機構設置規劃》。

《實施細則》還闡明，各行政區域《醫療機構設置規劃》，由縣級以上地方衛生行政部門按照《醫療機構設置規劃指導原則》規定的權限和程序組織實施本行政區域定期評價實施情況，按年度向上一級衛生行政部門和同級人民政府報告后予以修訂更新。

但地方衛生行政主管部門是否定期進行前期調研并組織規劃修訂工作呢？記者采訪了西部某縣衛計局領導并被告知，規劃修訂一般按上級要求而進行，落地指導實際工作的程度不高，能做到定期主動評價并修訂規劃的行政區域很少。

圖1 深圳市2010-2015年醫療機構設置規劃期末人口數量 單位：萬人

圖2 深圳市2010-2015年醫療機構設置規劃病床數量變化 單位：張

北京大學醫學部副教授潘習龍也表示規劃指導下的醫療機構設置以及選址指導往往模糊不清，他向記者轉述自己一位朋友向北京市某區衛生計生委提交的診所興辦申請一直未獲批準，區衛生計生委對申請人表示，現在相關醫療資源已經飽和，新建診所沒有必要；但申請人后來輾轉找到該區分管衛生的區領導時，被告知社會辦醫是受到鼓勵和歡迎的，診所申請最終得到批準。

相較規劃，“負面清單”更進一步

在對社會資本辦醫鼓勵力度較大的深圳，近年經歷了從發布《醫療機構選址指導意見》到廢止該意見，并轉而以《深圳醫療機構設置五年規劃》為主要引導的過程。

2013年5月，在《深圳市2010-2015年醫療機構設置規劃》已經給出規劃中各區域規劃初、末期床位增加數量列表（圖1、2）的情況下，市衛生計生委出臺了《深圳市醫療機構選址指導意見》；2014年4月，該委官網宣布廢止上述《意見》，同時刪除上述《規劃》中“新增基層醫療機構（主要是診所和門診部）之間要按照《深圳市醫療機構選址指導意見》的有關規定保持一定的距離，避免服務半徑重疊”的條款。《意見》曾將醫院間距從最大的3000米縮短為1000米，同時明確診所和門診部只要符合“無相同診療范圍”等七類情況，也可以不受500米間距的約束。

當地媒體報道，《意見》及《規劃》相關條款遭廢止、刪除意味著，今后新增醫療機構將不再受距離的限制，深圳市政府意欲為社會辦醫療資源“開閘放水”。

記者比較《深圳市醫療機構設置規劃(2016-2020年)》與上一個五年規劃發現，新版更加強調規劃的權威性與功能發揮，文件表述稱，“涉及約束性的任務指標，必須得到貫徹落實。規劃實施過程中要加強法律和輿論監督，保障規劃的執行和實施，提高規劃的權威性和實施的強制力與約束力。”

相較上一個五年規劃對民營醫院的床位數、門診量、住院量提出明確的增長比例，“到2015年三個指標均提高到30%左右”；新的五年規劃提出的“約束性目標”，僅僅指向“每千常住人口床位數（張）”“每千常住人口執業（助理）醫生數（人）”。

延續上一個五年規劃對各區床位等醫療資源的梳理，新的五年規劃不再明確指出各區床位增加空間，而是給出了公立醫療機構已有以及計劃新建中的床位數供社會辦醫主體參考。同時，《規劃》鼓勵社會力量、社會資本舉辦社康機構，發展健康服務業，提供老年護理、心理咨詢、口腔保健、康復護理、臨終關懷等醫療健康服務。醫療機構方面，《規劃》表示鼓勵社會力量舉辦“高水平三級醫院和專科醫院”。

回到四川省衛生計生委對新建醫療機構選址實施“負面清單”管理的主題，中國社會科學院公共政策研究中心副主任杜創在點評時表示，原則上負面清單制度比正面規劃制度好，畢竟負面清單列出來后，只能減少而不能增加，一項一項縮減更是清晰了政府放權的過程。

黨的十九大報告提出，“全面實施市場準入負面清單制度，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法”，社會各界都認為，“負面清單”明確了政府的邊界，將更加激活市場。杜創也認為四川省衛生計生委醫療機構選址納入負面清單管理，“以小見大”；但他表示鼓勵社會資本辦醫這么多年，玻璃門始終存在，因此，無論是規劃管理還是負面清單管理，重點在于執行層面是否真正“放行”，讓市場主導配置資源。