美國高等教育“資助包”模式對我國的啟示

李先軍 王姝力

摘 要：為使高等教育資助體系更加公平，實現資助項目的科學分配，美國政府采用“資助包”模式對其教育資助體系進行調整。該模式根據學生提交的資助申請認定資助對象，組合并精準分配各種資助項目，及時追蹤學生財務變動情況，并相應動態調整資助計劃。文章以康奈爾大學為例，深入研究美國高等教育的資助模式，旨在為我國教育資助體系的完善提供借鑒。

關鍵詞：高等教育；資助包；精準資助

2017年我國教育經費執行情況統計顯示，全國累計資助各級各類學生9126.14萬人次，累計資助金額1688.76億元（不含免費教科書和營養膳食補助），其中，普通高校的受資助學生人數為4281.82萬人次，資助金額955.84億元[1]。盡管我國已在高等教育階段建立了以國家獎助學金、國家助學貸款為主的多元國家資助政策體系，但是高校資助中所存在的隱性貧困、虛假貧困等問題影響了高校資助的公平公正及國家資助政策的精準實施。在我國推行精準扶貧政策背景下，高等教育資助模式也應改變以往“大水漫灌”的做法，真正使貧困家庭孩子享受扶持政策[2]。目前，美國是世界上大學生資助體系最發達的國家。面對復雜多元的資助項目，美國政府采取了“資助包”模式，精準有效地實現了資助金的公平分配，這對于我國高校資助體系建設具有一定的借鑒意義。

一、 美國高等教育學生資助政策的發展

美國高等教育的資助傳統可以追溯到17世紀，但那時聯邦政府并沒有管理高等教育行政事務的權力。直至1957年，蘇聯成功發射第一顆人造衛星，震驚美國朝野。美國政府將其落后歸咎于教育因素。為了解決國防危機，美國政府頒布了《國防教育法》（National Defense Education Act），旨在“加強國防，并支持教育方案的擴充和改進，以滿足國家的迫切需要”[3]。聯邦政府還設立了“國防獎學金”和貸款計劃，同時增撥了大量教育經費，擴大了受教育機會，開始直接對貧困大學生進行資助。

二十世紀六七十年代，奉行新自由主義的民主黨執政，主張通過政府干預促進社會平等。1965年，約翰遜總統簽署了《高等教育法》（Higher Education Act of 1965），旨在使每個人都公平享有接受高等教育的機會，對接受高等教育的貧困學生進行資助。該法律設立了三種不同的資助方式：助學金、學生貸款和勤工助學。除《國防教育法》中的資助項目外，該法律還創設了聯邦佩爾助學金（Federal Pell Grant）、聯邦教育機會補充獎學金（Federal Supplement Educational Opportunity Grant）、聯邦家庭教育貸款計劃（Federal Family Education Loan Program）、聯邦直接貸款（Federal Direct Loans）、聯邦帕金斯貸款（Federal Perkins Loans）、聯邦工讀（Federal Work-Study Program）等資助項目，進一步豐富了資助體系。

為了實現對學生的精準資助，美國政府實行了高等教育“資助包”模式。1965年《高等教育法》規定，根據學生的經濟需要分配“資助包”。所謂“資助包”就是將獎學金、助學金、助學貸款、勤工儉學等資助項目混合成一個“包”，每個資助包相當于一個學生的個人金融援助計劃。其核心是大學通過規范合理的配置，使每個學生都能獲得與其困難程度相稱的經濟資助[4]。為了精準滿足學生的經濟需求，美國政府進行了一系列探索。1986年《高等教育修訂案》中，提交了一份普遍使用的經濟援助表格（Common Financial Aid Form，CFAF），用以確定學生的家庭經濟情況。在1992年的《高等教育法》（Further and Higher Education Act 1992）中，聯邦政府正式采用了聯邦學生資助免費申請表 （Free Application for Federal Student Assistance，FAFSA），代替CFAF成為申請聯邦學生資助的唯一表格[5]。以此保證學生獲得與其經濟需求相符的資助。

1997年至今，美國政府不斷對FAFSA和學生需求分析進行簡化與修訂。1997年，聯邦教育部構建了FAFSA網絡平臺。2005年，學生財政援助咨詢委員會（Advisory Committee on Student Financial Assistance）發布了10項建議，以簡化需求分析。例如，將父母年收入少于3萬美元的預期家庭貢獻自動計算為0。2008年，美國國會通過了《高等教育機會法》（Higher Education Opportunity Act），該法律授權創建了“EZ FAFSA”。該表格是FAFSA的簡化版，主要針對預期家庭貢獻為0的學生。2009年，聯邦教育部與國稅局合作推出了IRS數據檢索工具。IRS允許學生直接通過網絡訪問其家庭稅務信息，簡化了申請程序。

二、 美國“資助包”模式的具體實施——以康奈爾大學為例

美國的高等教育資助體系經費來源廣泛，包括各級政府、學校及私人捐贈。另外，其資助方式多樣，主要包括助學金、獎學金、貸款、校園工讀等資助項目。康奈爾大學兼具公立和私立雙重性質，含有9所私人捐助建立的院校和4所州政府資助建立的學院。康奈爾大學致力于“建設一所任何人都可以學習任何學科的大學”。

（一）“資助包”的組成

1892年，康奈爾大學設立了第一個捐贈獎學金，旨在支持各經濟階層的學生都能夠獲得高等教育機會。目前，康奈爾大學的“資助包”模式中包含了助學金、獎學金、貸款、工讀計劃四種資助方式。

其一，助學金由不同的政府部門、學院、大學、公共和私人信托基金提供，主要包括聯邦佩爾助學金、聯邦補充教育機會助學金以及各州提供的相應助學金。

其二，獎學金通常是由學校、雇主、個人、私人公司、非營利組織、社區、宗教團體、專業團體和社會組織提供資金。康奈爾大學學生可以申請捐贈獎學金和校外獎學金，后者通常由私人機構或非營利性組織發起。

其三，學生貸款來自聯邦政府或私人組織，還款利率較低。康奈爾大學設有聯邦直接補貼貸款、聯邦直接非補貼貸款、聯邦帕金斯貸款、康奈爾大學貸款等。學生也可以申請康奈爾分期付款計劃貸款、私人貸款、公民銀行助學貸款（Citizens Bank Student Loans）及其他貸款項目。

其四，校園工讀項目是一種由學校管理的經濟援助項目。聯邦提供資金鼓勵學生就業，為學生承擔部分教育費用。康奈爾大學設有聯邦工讀計劃、學生就業計劃、暑期工作和實習等工讀計劃。

（二）資助計劃的制定

1.提交FAFSA

所有申請聯邦資助的學生必須提交FAFSA，用于確定學生是否具備申請國家和學校援助的資格。表格中主要涉及學生家庭人口、財務、重大事故等信息[6]。審核通過后，學校會發放學生資助報告，其中涵蓋學生可申請的經濟資助、預期家庭貢獻等信息。學校根據其中的相關信息及上學成本決定資助分配。

2.計算學生經濟需求

全面考量學生的實際情況后，學校財務援助辦公室將計算學生的經濟需求并做出合理配置。具體步驟如下。

第一，計算費用成本（COA）。COA相當于學生在校期間所有花費的總和，其數額直接影響學生的資助包分配。由于校際、地域等方面的差異，不同學校的COA也有所不同。康奈爾大學的COA=學費+學生活動費+住宿費+膳食費+書雜費+醫療保健費+其他費用[7]。學費數額的差異取決于就讀學院以及學生的居民身份，即學生是否為紐約州的居民。2018-2019學年就讀康奈爾大學的上學成本估計如表1所示。

第二，計算預期家庭貢獻（EFC）。EFC是政府估計學生家庭能夠負擔的教育費用。這是基于學生父母的收入和家庭開支的一項評估指數。根據“高等教育成本分擔理論”，除聯邦、州、地方政府外，家庭和學生也應為其教育承擔相應費用[9]。根據學生FAFSA中的信息，財務援助辦公室計算出其預期家庭貢獻。EFC的計算涉及家庭的納稅和未納稅的收入、資產和福利、學生收入、家庭規模和家庭成員職業等信息。康奈爾大學規定：家庭年收入低于6萬美元，總資產不足10萬美元的學生，父母貢獻自動計算為0，不會獲得貸款項目。[10]

第三，計算學生經濟需要。學生經濟需要是指學生上學成本與家庭預期貢獻間的差額，即“學生經濟需要=COA-EFC”。一般來說，EFC越低，財務援助就越高。

第四，提供個性化資助方案。計算學生經濟需要后，學校公布資助的基本配比標準，財務援助辦公室開始進行資助分配和打包，根據學生的實際情況提供個性化的資助方案。學生資助包中一般包含了獎學金、助學金、貸款、校園工讀項目等資助計劃。

3.“資助包”的動態調整

聯邦教育部明確規定：學生享有的資助總額不得超過其實際需求。資助期內，學生應主動報告其經濟情況，學校由此及時調整其資助計劃。一旦發現有不向學校報告或虛假報告的情況，學校將取消對其所有資助。如果學生有特殊的財務需要，也可以申請更多援助。學校將根據學生及相關單位開具的報告，及時調整其資助分配。

（三）案例分析

錢德拉（Chandra，以下簡稱A）、麥卡（Micah，以下簡稱B）、艾倫（Allan，以下簡稱C）三人就讀于康奈爾大學，他們分別來自不同地域。根據FAFSA中的信息，三人將收到個性化的資助方案，以滿足各自的在校經濟需求。

三人基本信息如下：

A就讀于康奈爾大學農業與生命科學學院（公立資助院校）。她來自于紐約州北部的一個六口之家，有三個兄弟姐妹。她的父親是一名工程師，母親未工作，姐姐就讀于全日制大學。他們擁有13萬美元的家庭年收入、10萬美元的房屋資產、5萬美元的投資、2000美元的賬戶儲蓄。另外，A的姨媽為她設立了一個6000美元的信托基金。

B即將進入康奈爾大學工程學院（私立資助院校）就讀。他來自賓夕法尼亞州的一個五口之家。他的父親是一名復印機技術員，母親是報社職員。他們擁有5.1萬美元的家庭年收入、不足10萬美元的資產。另外，B的祖父母留給了他3000美元的個人資產。

C即將就讀于康內爾大學工程學院（私立資助院校）。她來自泰國，是家中的獨生女。父母年收入3.3萬美元，擁有10.4萬美元的資產和儲蓄。

三人個性化資助方案如下：

1. 計算費用成本

三人上學成本情況見表2。

不同的家庭所屬地域及就讀學院使A、B、C三位學生的各項費用有所差異。由于A來自紐約州，其上學成本遠低于B和C。另外，由于C來自泰國，其醫療保健費中包含了國際學生健康保險的費用，上學成本明顯高于美籍學生A和B。

2. 計算預期家庭貢獻

EFC=父母預期貢獻+學生預期貢獻。根據公式可以計算得出三人的EFC情況如下。

A的父母可從一家貸款機構借貸1.2萬美元，A可拿出1500美元的信托基金儲蓄和2700美元的假期工作薪資。因此，A的EFC為：12000+1500+2700=16200美元。

B可拿出750美元的積蓄及2700美元的暑期工作薪金。他的父母的年收入不足6萬美元，資產總額不到10萬美元，因此父母的貢獻是0。由此，B的EFC為750+2700=3450美元。

C的父母可出資1.4萬美元。國際學生在進入康奈爾大學之前，不會在暑期工作，因此C的預期貢獻為0。由此，C的EFC為1.4萬美元。

3. 計算經濟需求

根據公式“COA - EFC”，計算得出三人的經濟需求（見表3）。

4. 分配資助項目

根據三人的經濟需求，康奈爾大學分別為他們提供了以下經濟援助計劃（見表4）。

（四）實施效果

“資助包”模式推行至今，康奈爾大學的資助政策取得了良好的效果。“資助包”模式使得學生享有平等的擇校機會，更大程度地惠及了有經濟需要的學生，具體實施效果如下。

1.為學生進入理想院校提供平等選擇

教育公平包括教育選擇權的公平。教育是一種投資，也是一種消費，因而消費者對消費過程和消費方式應該有選擇權[13]。“資助包”模式將學生上學成本考慮在內，有助于高等教育的公平性。上學成本相近時，通過公式計算學生經濟需要，可以最大程度地惠及低收入家庭學生；上學成本差距較大時，資助有所傾斜，保證學生進入理想的院校學習。例如，來自得克薩斯州的佩里·科勒（Perry Koehler），是一名獸醫專業的本科二年級學生。佩里·科勒表示，雖然康奈爾大學的上學成本較高，但其提供的資助數額也相對較高，相反，其他低費用院校提供的學生資助數額則相對較低。[14]

2.調整財務援助政策，增加資助公平性

為了更準確地反映當前美國的收入分配情況，增加學生資助的公平性，康奈爾大學于2017年更新了財政援助貸款政策。招生和金融援助工作小組決定擴大收入區間，以確定財政援助計劃中貸款的最高限額。例如，康奈爾大學規定家庭年收入介于6萬～8.5萬美元之間的學生的最高貸款限額為2500美元（將收入區間從 6萬～7.5萬美元調至 6萬～8.5萬美元）[15]。招生和財務援助工作組的主席芭芭拉·克努特（Barbara Knuth）聲稱：“這一變化對康奈爾大學來說很重要，它使大學能夠招收更多不同經濟層次的本科生。該政策通過重新平衡家庭收入要求，提高了高等教育資助的公平性。[16]

三、對我國高等教育資助政策的啟示

目前，我國已經形成了“獎、貸、助、補、減”等多種形式并存的資助模式，但是在精準認定資助對象、分配資助項目、動態調整資助計劃等方面仍存在缺陷。美國實施的“資助包”模式取得了良好效果，其做法值得我國借鑒。

（一）機會均等，精準識別資助對象

為了保證教育資助的公平性，美國政府先后出臺了一系列法律，對貧困學生進行資助。政府于1992年采用的FAFSA旨在科學準確地掌握資助對象的經濟情況及動態發展。FAFSA中包含家庭收入、資產、家庭人口數、人均開銷等信息。龐大、嚴格的稅收制度和征信體系有效保證了FAFSA中信息的真實性。由此，美國實現了對其資助對象的精準識別，保證學生獲得與其需求相符的資助。在我國《高等學校家庭經濟困難學生認定申請表》中，關于學生家庭經濟情況的信息甚少，僅僅包含家庭年收入和學生陳述申請認定理由兩項。雖然我國《高等學校學生及家庭情況調查表》涉及學生家庭成員的職業、收入、健康情況、家庭遭受自然災害和突發事件、家庭成員殘障和年邁情況、學生已獲得的資助情況等信息，但是缺乏相關證明，無法核實其真實性。我國政府和高校相關部門應制定統一的《大學生家庭經濟情況調查表》，將其家庭固定資產（房產、車產、田產、儲蓄、股票、基金等）以及家庭社會關系情況（家庭人口數、家庭成員職業及勞動力情況等）的審核考慮在內。為保證相關信息的真實性，學生應提交有效證明，如單位蓋章的父母工資清單。

（二）多方承擔，精準分配資助金額

美國教育經濟學家約翰·斯通（John Stone）提出，高等教育應由政府、社會企業、學校、學生、家長共同分擔[17]。在其理念的影響下，學生在其教育成本中承擔的數額與日俱增。任何學生都不可能享有全額無償性資助，學生必須申請助學貸款或勤工儉學。另外，羅爾斯的正義論中提出，“公平的正義”要求我們關注高等教育公平，尤其要保證高等教育資源的公平分配。為了實現社會利益和經濟利益的不平等分配最有利于弱勢群體，需要一定的規則對高等教育資源進行公平合理的分配[18]。美國政府采取了“資助包”模式，分步驟計算學生經濟需要，有針對性地提供資助方案。我國高校在進行資助分配時，通常是由學校將各種資助方式羅列出來，學生根據自己的需要自行申請。雖然各項資助政策都有特定的資助對象和要求，但是學生對于各項資助的定位缺乏必要的了解，往往盲目爭奪“免費午餐”，導致重復資助或資助不足，無法實現各資助方式的有效互補。我國政府和高校部門應制定科學合理的資助分配計算方式。通過分析資助系統中各因素及其之間的關系，按照標準權重進行計算，選出最合理的資助方案。

（三）動態調整，有效追蹤資助計劃

美國對學生的家庭經濟發展情況和學生享有的資助項目實行動態管理。資助期內，學生必須主動向學校報告其經濟情況的變動。學生最終享有的資助不得超過其實際經濟需求。在我國，各高校都建有貧困生檔案系統，其中包含貧困生的個人基本信息、家庭經濟情況及認定審核的相關資料等。但是，學生的經濟情況及其受資助情況并不是一成不變的。這就要求學校相關部門及時追蹤學生實際情況的變化，對其資助項目做出相應調整。為此，我國政府相關部門應著力打造網絡信息平臺，對學生信息實行動態管理。除貧困學生的家庭基本情況外，將其在學校內外的受資助情況、獲獎情況、參加社會實踐、學習生活相關記錄等都記錄在內，不斷完善學生資助系統的相關信息。學校相關管理部門也可以通過實地走訪、日常談話等方式深入了解學生的生活方式和消費情況。通過對學生信息的動態管理，及時追蹤學生的資助需求，實現精準資助。

注釋：

①B的家庭總收入低于6萬美元，總資產不足10萬美元，因此他的資助包中沒有貸款項目。

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編輯 呂伊雯 校對 徐玲玲