中國水治理的現(xiàn)狀、問題和建議

□賈紹鳳

水治理的主要矛盾已經(jīng)轉變?yōu)榭沙掷m(xù)、綠色、宜人、高效等更高的水治理要求與水治理現(xiàn)狀之間的矛盾

所謂水安全，是指一個國家或地區(qū)可以保質(zhì)保量、及時持續(xù)、穩(wěn)定可靠、經(jīng)濟合理地獲取所需的水資源、水資源性產(chǎn)品及維護良好生態(tài)環(huán)境、減輕水旱災害的狀態(tài)或能力。當前中國水安全態(tài)勢異常復雜，同時面臨著水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)破壞、旱澇災害等多重問題。與此同時，中國水安全也面臨著諸多新形勢，如經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)與尋求新動能、新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、脫貧攻堅與全面建成小康社會、生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展、應對氣候變化與保護生物多樣性等，這不僅是機遇，也是挑戰(zhàn)。

中國水治理成效顯著

改革開放40年以來，中國水治理成績巨大。這突出表現(xiàn)在：（1）大規(guī)模的水利建設和治理，基本保障了大江大河的防洪安全，徹底改變了以前大江大河決口、動輒造成千上萬人傷亡的被動局面。（2）滿足了社會經(jīng)濟快速發(fā)展的供水需求，支撐了糧食產(chǎn)量的穩(wěn)步提高,進而保證了中國的糧食安全。據(jù)統(tǒng)計，目前中國水力發(fā)電占社會總發(fā)電量的比重達到19%，成為可持續(xù)綠色能源的重要組成部分。（3）通過不斷改革和完善，已經(jīng)建成了流域管理與區(qū)域管理相結合、綜合管理與分部門管理相結合、政府配置與市場配置相結合的現(xiàn)代水資源管理制度。

水治理仍然存在的問題

與此同時，中國的水治理也存在十分突出的問題。其表現(xiàn)有：（1）洪澇災害仍然頻繁發(fā)生，如“8.21壽光洪災”這樣的局部洪災，“城市看海”成為普遍現(xiàn)象。（2）北方很多地區(qū)水資源開發(fā)過度，華北等地超采地下水使得水資源開發(fā)利用存在不可持續(xù)的風險；水污染泛濫的狀況沒有得到根本扭轉，三分之一監(jiān)測河長制水質(zhì)在IV類、V類及劣V類，三分之二淺層地下水觀測井的水質(zhì)屬于差和較差，類似2018年8月洪澤湖四萬畝魚蟹被上游泄洪污水毒死的情況時有發(fā)生。（3）北方地區(qū)河流常年干涸，河湖生態(tài)用水被人類擠占，河流生態(tài)系統(tǒng)被嚴重破壞，白鰭豚等水生物種瀕臨滅絕。（4）水治理體系還不完善，機構還處于變動調(diào)適中，機制還有待于進一步理順。

中國水治理面臨的新形勢

1.社會主要矛盾的改變對水治理提出新要求。中共十九大報告強調(diào)，中國特色社會主義進入新時代，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。社會主要矛盾的改變，在水治理方面有何表現(xiàn)？

從多種指標來看，中國已經(jīng)處于環(huán)境庫茲涅茨曲線的頂點。水資源消耗量、水污染物排放量已經(jīng)達到頂點并轉而下降。筆者曾在2000年預測中國高峰用水不會超過6500億立方米。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)用水、總用水都曾在20世紀90年代末至2000年出現(xiàn)下降現(xiàn)象，但從2004年之后又轉而上升。2013年持續(xù)增加到了6184億立方米。這主要是受了當時初始水權分配和劃分用水指標的影響，各地傾向于多報用水數(shù)據(jù)。2013年以后，農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、總用水都出現(xiàn)下降現(xiàn)象——中國用水在接近6200億立方米的高峰之后，轉而下降。

這一下降趨勢不會逆轉，也就是說，未來中國用水量將不會恢復到接近6200億立方米的水平。中國的經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展到冶金、建材、化工等高用水行業(yè)嚴重產(chǎn)能過剩、必須壓縮產(chǎn)能的階段，并且污染防治執(zhí)法的日益嚴格也會倒逼污水排放大的行業(yè)減少用水，因此工業(yè)用水必將少于現(xiàn)在的水平，同時因為農(nóng)業(yè)節(jié)水技術的進一步推廣，以及缺水地區(qū)農(nóng)業(yè)種植結構向低用水作物轉移，農(nóng)業(yè)用水量也將在保持糧食產(chǎn)量的前提下進一步減少。

從廢水的排放看，雖然中國廢水的排放總量仍在增長,但其中的主要污染物逐年下降。

從廢水的排放看，雖然中國廢水的排放總量仍在增長，如2015年排放總量為735.3億噸，比2014年增長2.7%，其中生活污水排放量535.2億噸，增加了4.9%，但污水中的主要污染物氨氮和化學需氧量（COD）逐年下降。廢水中氨氮排放量從2006年出現(xiàn)轉折呈下降的態(tài)勢。

經(jīng)過大力治理，河湖生態(tài)在趨于好轉。在1997年黃河斷流600余公里、1998年長江大洪水之后，中國政府對河湖生態(tài)治理保護力度大幅度增加。突出表現(xiàn)在：長江等流域退田還湖，湖泊生態(tài)好轉；對黃河實行干流統(tǒng)一調(diào)度，從此保證了黃河不斷流；對尾閭湖泊干涸的西北內(nèi)陸河流（塔里木河、黑河和石羊河）進行了重點治理，使得塔里木河下游臺特瑪湖、黑河下游居延海、石羊河下游青土湖相繼恢復水面。

這說明，在水治理方面，基礎設施嚴重落后于防洪安全和供水需求的矛盾已經(jīng)根本緩解，大規(guī)模水利工程建設的時代已經(jīng)過去。水治理的主要矛盾已經(jīng)轉變?yōu)榭沙掷m(xù)、綠色、宜人、高效等更高的水治理要求與水治理現(xiàn)狀之間的矛盾。而這其中，很大一部分矛盾都是由人的不合理使用行為造成的。因此，水利部提出今后水資源管理的主要任務是調(diào)整人類對水的不合理使用行為，尤其是破壞行為。

2.政府-市場-社會相結合的現(xiàn)代治理體系建設對水治理的要求。由于現(xiàn)代社會治理的廣度和深度，不是單一的市場或社會自治所能勝任的，政府-市場-社會三位一體的治理體系必不可少。政府負責制定社會治理的法規(guī)，按法規(guī)進行重要的內(nèi)政和外交管理；市場按照規(guī)則以及政府的調(diào)控來配置資源；社會各方實行內(nèi)部自治并參與社會事務的管理。作為社會治理的一部分的水治理，也應該符合這一發(fā)展方向。在目前行政主導乃至壟斷的治理格局下，需要大力發(fā)展水治理的相關市場機制和社會參與機制。

3.現(xiàn)代新技術發(fā)展對水治理的新要求。計算機網(wǎng)絡的普及曾帶來信息傳播的革命。1994年清華大學學生朱令鉈中毒就是通過電子郵件由國外醫(yī)學專家診斷的。2000年后智能手機和移動網(wǎng)絡的普及，使信息傳播進入了自媒體的新時代。社會輿論有了完全不一樣的生態(tài)。水治理必須適應時代的要求，接受群眾無所不在的檢驗和批評。以物聯(lián)網(wǎng)、人工智能為代表的新技術，使得社會治理進入智慧時代。水治理也應該跟上智慧時代的步伐，大幅度提高水管理的信息采集、傳輸、處理水平，提高水管理的自動化、智能化水平。

關于中國水治理的建議

1.完善河長制協(xié)調(diào)機制以應對水系統(tǒng)治理的挑戰(zhàn)。中國水管理改革呈現(xiàn)出兩種明顯相反而又相互平衡的趨勢：2016年底全國推行“河長制”，各地一把手對河湖管理負總責，意味著綜合協(xié)調(diào)的機制和權威增強；而2018年3月十九屆三中全會和“兩會”期間公布的國務院改革方案，水利部的諸多職能劃轉到其他部門，意味著水管理的職能被大大地分散。或許在頂層設計中就是預先安排了河長制，以應對水管理職能分散化后水管理協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn)，看似反向的操作實際上得到了平衡。

在這樣的制度安排下，如何完善和發(fā)揮河長制的綜合協(xié)調(diào)機制更為關鍵。按照目前的機構改革方案，很多大系統(tǒng)的統(tǒng)一管理得到了加強，實現(xiàn)了一件事交由一個部門管理的理念。例如強化了“自然資源”系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，設置了自然資源部，統(tǒng)管土地、礦產(chǎn)、水、森林、草地、海洋等各種自然資源；強化了“生態(tài)環(huán)境”系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，設置生態(tài)環(huán)境部，對海陸全覆蓋的包括大氣、水、土地以及噪聲、輻射等方面的生態(tài)環(huán)境問題進行統(tǒng)一監(jiān)管；綜合交通大系統(tǒng)的統(tǒng)一管理也得到了強化，除了管道運輸歸能源局主管外，公路、鐵路、航空、水運等交通方式都由交通部主管。

有點遺憾的是，作為地表最活躍、與人類聯(lián)系最緊密的水系統(tǒng)，卻被大大弱化了。水是萬物之源，每種生物都離不開水，所以水是生態(tài)之基。水是最基本的自然資源，但水又有多種屬性，水多了就是災害，會引發(fā)洪災、澇災，水臟了也會引發(fā)魚蝦死亡、污染水產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品、污染土壤等嚴重問題。水還是地球上物質(zhì)運移最重要的動力，從高山到河流、湖泊、海洋的泥沙輸送、營養(yǎng)物運移、污染物傳輸，都不能少了水的作用。而且水在地表是具有組織性的，有以流域為單元的組織系統(tǒng)，水的災害、資源、生態(tài)、環(huán)境、交通、能源等多種屬性多位一體，并通過水的作用，把流域內(nèi)的山、水、林、草、田、湖連成緊密作用的整體，把上中下游組成一個聯(lián)系緊密的命運共同體。實際上，不同自然資源之間聯(lián)系是很弱的，例如地底下的礦產(chǎn)資源和太陽能、風能資源，幾乎不相關；不同的環(huán)境問題之間也可能是不相關的，例如城市噪聲和水污染，而水資源、水災害、水生態(tài)、水環(huán)境之間是緊密不可分的，相比于自然資源系統(tǒng)的統(tǒng)一管理、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的統(tǒng)一管理，水系統(tǒng)更需要統(tǒng)一管理。好在我們有了河長制（包括湖長制）。在水管理職能進一步部門分割、破碎化的情況下，發(fā)揮好河長制的綜合協(xié)調(diào)功能，意義更為重大。

河長制的核心功能是綜合協(xié)調(diào)，其本質(zhì)是首長負責制，其本意是強化地方黨政的以河湖為載體的水資源綜合管理職責。在目前的實際運行中，由于河長制辦公室設在水利廳（局），存在由水利部門推動而首長缺位的傾向，這是必須避免和糾正的。

2.強化流域綜合管理體制。中國已設立了流域管理機構。水利部設立了長江水利委員會、黃河水利委員會、海河水利委員會、淮河水利委員會、珠江水利委員會、松遼水利委員會、太湖流域管理局七大流域管理派出機構。流域機構依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定和水利部的授權在所管轄的范圍內(nèi)對水資源進行管理與監(jiān)督。但目前的流域機構只是水利部的派出機構，缺乏流域綜合管理的職能。

可以考慮把流域管理機構與河長制相結合，為大江大河設立中央級別的河長，中央相關部門和流域內(nèi)省（市區(qū)）的領導為河長領導小組成員，以大江大河流域機構為河長辦公室，落實流域綜合管理，并通過流域的綜合管理，實現(xiàn)水系統(tǒng)的綜合管理。

3.進一步發(fā)揮中國政府主導水資源宏觀配置的優(yōu)勢。中國水資源宏觀配置主要還是政府決定的，包括大江大河的水資源區(qū)域配置，尤其是跨流域的水資源配置。而且中國有較好的規(guī)劃傳統(tǒng)，包括中長期水供求規(guī)劃。我們應該發(fā)揮好政府的規(guī)劃和宏觀配置優(yōu)勢，在常規(guī)水源配置的基礎上，著重做好非常規(guī)水源的規(guī)劃和配置工作，大力扶持沿海地區(qū)的海水直接利用和海水淡化。要根據(jù)黃河水沙形勢變化、南水北調(diào)開通、海水利用蓬勃發(fā)展的新形勢，適時調(diào)整黃河水分方案，優(yōu)化北方地區(qū)的水資源配置。對跨流域調(diào)水工程，堅持按照經(jīng)濟可行的原則進行慎重論證，既要避免用戰(zhàn)略必要性代替經(jīng)濟可行性，又要避免對跨流域調(diào)水工程的一概否決。

4.繼續(xù)改革以充分發(fā)揮市場機制在水資源配置中的作用。必須堅持資源配置的市場化改革方向。首先，明確水價改革的全成本定價方向，逐步落實全成本水價。經(jīng)濟學理論已經(jīng)證明，扭曲的價格必然扭曲資源配置，妨礙資源配置的效率。目前遠低于全成本的水價嚴重阻礙了水資源的高效配置，因此必須堅持水價改革的全成本定價方向，盡快分步驟實現(xiàn)全成本定價。其次，在缺水地區(qū)，要進一步推進水權水市場改革，把水權明晰到微觀用水戶，并允許水權交易，以調(diào)動每一個用水戶關心和保護水資源的主動性、高效用水的積極性。

5.利用新技術促進現(xiàn)代水治理體系中的社會參與和監(jiān)督。中國管理體制的優(yōu)勢是政府有著強有力的決策力、執(zhí)行力，但缺點是社會參與和監(jiān)督偏弱。以IT技術為代表的現(xiàn)代信息技術，為社會參與和監(jiān)督提供了便利的條件和廣闊的空間。在人人都可以隨時隨地聯(lián)網(wǎng)的時代，可以充分發(fā)揮每個人的“移動觀測站”功能，對突發(fā)洪水、道路積水、水管漏水、水污染等水情進行報告，參與水管理并進行監(jiān)督。

6.推動水治理的國際合作。積極參與國際水治理組織的活動，廣泛開展水治理國際交流與合作，深入?yún)⑴c國際水治理規(guī)則的討論，適時提議和商議國際河流合作組織的建設。