中國預算績效管理提速升級

□李靖

預算績效管理以目標為導向、以政府公共部門目標實現程度為依據，進行預算編制、控制以及評價等綜合管理，核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，對財政資金從注重資金投入轉向注重支出效果管理

日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）指出，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的具體要求。加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力預算制度，要“以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口”，推動財政資金聚力增效，達到“提高公共服務質量、增強政府公信力和執行力”的最終目標。《意見》的出臺為各地、各部門貫徹落實中共十九大提出的“加快建設現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，指明了明確方向。

預算績效管理的實踐探索和亮點

全面實施預算績效管理對預算績效改革提出了新的要求，歸納起來有三個層面：政府管理、制度建設和具體方法。

中國地方政府尤其財政部門對預算績效管理的探索由來已久。一般認為,廣東、北京等地最早于2002年開始對財政支出進行績效評價，并成立了預算績效管理處室等相應的實施機構。實際上，早在20世紀90年代中期，縣域經濟發達的東部沿海地區已經在績效管理方面先行一步。以浙江省為例，省直管縣的體制賦予了縣級財政更多的資金管理自主權和責任，因此，縣級政府對預算資金安排和重點領域資金使用效果如何非常關注，幾乎所有的縣級財政局都成立了績效科。目前來看，浙江等地績效管理在縣級（或縣級市）的覆蓋程度實際超過了省級財政。

隨著預算績效管理地方實踐效果的顯現和中國預算管理體制向現代化推進，2005年以來，由中國財政部牽頭對績效預算管理的探索進入全方位、多角度的實際推進階段。2007年之后，預算績效管理的相關文章和書籍開始大量涌現，具體的制度建設進入探討階段。經過5年多的時間，到2011年，中國財政部出臺有關績效評價管理辦法和指導意見，推動各級財政預算績效管理改革邁出了實質性的一步。自此以來，各省財政廳、地方財政局成立了相關處室，開始對財政支出分步推進績效評價管理。

經過7年多的時間，從項目支出試點、到部門整體預算，再到將重點項目績效評價結果上報各級人大，中國各級預算績效管理不但取得了顯著成效，而且積累了豐富的實戰經驗，為進一步推進預算績效管理奠定了堅實基礎。自2015年新預算法實施以來，隨著預算管理體制的進一步規范，加大績效評價力度、提升預算管理水平的必要性和迫切性日益凸顯，經過兩年多的探索和醞釀，上述《意見》的出臺終于將“全面實施預算績效管理”這一具有劃時代意義的新要求提出來，自此，中國預算績效管理將進入一個全新的發展時期。

三類績效評價體系已基本建立

預算績效管理以目標為導向、以政府公共部門目標實現程度為依據，進行預算編制、控制以及評價等綜合管理，核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，實現對財政資金從注重資金投入轉向注重對支出效果的管理。因此，目前中國各級預算績效管理體系主要是針對財政支出建立的，總體分為三大類。

1.重點支出項目績效評價。這主要指社會廣泛關注、與重大政策相關和受各級政府重視的項目。評價范圍從最初的基建類、支農類和社保類，不斷擴大到財政政策、重點民生、醫療衛生、社會治安、縣域經濟發展等覆蓋財政支出的全口徑項目類型。

2.部門預算管理綜合績效評價。這是指財政部門對本級預算部門預算管理綜合績效的考評。部門預算管理綜合績效評價實施較好的市地，現在已從一級預算部門全覆蓋過度到二級重點預算部門試點階段。由于評價結果直接運用到對單位的行政考核，對政府行政的影響顯著。

3.上對下財政管理綜合績效評價。這一般指省對所轄市、區縣財政綜合管理水平進行的年度考評，通常包括財政收入、預算支出、預算編制、綜合財政管理和財政改革推進情況等考評內容。從現在執行情況較好的省市來看，這類考評兌現的獎補資金力度較大，對于“上對下”預算系統的完善效果明顯。

為解決當前預算績效管理存在的突出問題，《意見》要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

“全方位”包括三個方面：一是要求將各級政府收支預算全面納入績效管理，即將預算“收入”納入實施績效管理的要求，彌補了以前主要針對財政“支出”的績效管理；二是實施部門和“單位”預算績效管理，說明績效考核將推進到“單位”層面，考核范圍和深度進一步加大；三是將“政策”和項目全面納入績效管理，糾正以往重點針對項目的績效評價。

“全過程”不僅涉及預算績效管理“事前績效目標管理、事中績效運行監控、事后績效評價、績效評價結果應用”四個環節，而且重點強調了績效評估機制和績效目標管理的“源頭”重要性。

“全覆蓋”指除了以前建立的一般公共預算績效管理體系，還要將政府基金預算、國有資本經營預算和社保基金預算全部納入績效管理。至此，全部財政預算資金都納入了績效管理范圍，而且要加強四種預算之間的銜接。

不斷開闊思路，積極創新方法

全面實施預算績效管理對預算績效改革提出了新的要求，歸納起來有三個層面：政府管理層面、制度建設層面和具體方法層面。

1.建立多方參與的聯動機制。

預算績效管理核心是通過制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，實現對財政資金從注重資金投入轉向注重對支出效果的管理。

績效管理工作是一項涉及面廣、耗時、費力的工作，不是一個部門或個人所能完成的，要充分利用人大、政協、紀檢、審計、社會組織的聯動機制，共同參與績效管理。大力培育社會第三方機構和績效專家隊伍，發揮中介優勢。建立以財政、審計、專家、中介機構為主的績效評價組織實施體系，努力使評價結果更具公正性和權威性。要繼續拓展結果應用，加大公開透明度，不斷強化社會監督，而且建立績效考評結果與同級政府對部門整體考核的聯動機制，不斷提升政府整體工作的績效水平。

2.完善預算績效管理制度體系。制度建設是保障預算績效管理工作科學化、透明化和規范化的必要條件。為保障將預算績效管理落到實處，國家政策出臺后，各級政府要根據實際情況頒布配套措施。例如，為將《意見》盡快落到實處，各省市開始研究出臺結合本地的實施辦法。青海省財政廳于9月19日出臺了《青海省省級部門績效預算運行監控管理辦法》，對績效監控相關辦法進行了明確規定，將《意見》傳達的精神和具體內容切實反映到預算編審和績效管理的實施過程。

3.重視行業指標研判，完善預算績效評價體系。首先要重視行業指標研判，實現同類體系的標準化。針對不同行業的項目，分門別類地制定個性化的質量指標、時效指標、過程指標和效益指標，通過不斷積累，形成不斷完善的個性化指標體系。要從目標會審開始，一直到指標體系的構建，將大部分行業的評價指標相對固定下來，進而通過年度延續、對比分析，建立規范的行業標準化指標體系。而且要不斷探索前沿方法，完善整個預算評價體系。目前比較通用的包括3E評價法、標桿管理法、平衡計分卡法和層次分析法等，支撐了中國績效評價工作的科學化和規范化發展。績效考評針對的是財政資金的使用效益，說到底就是財政支出的成本收益分析，這可以進一步從國民收入核算和產業投入產出方法等領域尋找突破。例如，是否可以考慮用投入-產出（IO）模型來測算成本收益，多渠道探索測度支出結果和政策目標的實現程度。