中國市場準入管理全面轉型

□郝紅梅

實行市場準入負面清單制度，標志著中國市場準入管理從以正面清單為主向以負面清單為主全面轉型，旨在打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘

近期，中國給出了實施市場準入負面清單動態調整機制的時間表。

8月14日，國務院辦公廳對外發布的《全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議重點任務分工方案》稱，2019年建立實時和定期調整相結合的市場準入負面清單動態調整機制，建立全國統一的清單代碼體系。

實行全國統一的市場準入負面清單制度，不斷縮減清單事項，推動“非禁即入”普遍落實，是2018年國務院提出的重點任務，相關政策將由國家發展改革委、商務部負責落實。

所謂市場準入負面清單制度，是指國務院以清單方式明確列出在中國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，各級政府依法采取相應管理措施的一系列制度安排。而在負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入，政府不再審批。也就是說，在市場準入負面清單制度下，無論是國企還是民企，無論是內資還是外資，無論規模大小，均“權利平等、機會平等、規則平等”，享有同等市場準入條件。

中國將于2019年建立實時和定期調整相結合的市場準入負面清單動態調整機制，建立全國統一的清單代碼體系。

負面清單最早是國際上針對外商投資準入的一種管理模式，中國最早在自貿試驗區內試行外商投資負面清單制度，進而將之引入國內經濟治理，實行市場準入負面清單制度。

實行市場準入負面清單制度，標志著中國市場準入管理從以正面清單為主向以負面清單為主全面轉型，旨在打破各種形式的不合理限制和隱性壁壘。

外商投資負面清單調整的背景

1.應對國際投資競爭加劇的新形勢。中國的外資政策受全球資本流動的大環境、大變局、大趨勢的推動和制約。當前，全球投資形勢不景氣，主要發達經濟體投資政策趨于保守，特朗普的投資保護主義政策逐步落實，對跨境投資流向產生了一定的影響，逆全球化的潮流進一步加強。發達經濟體的“再制造業化”戰略延緩了其高端制造業對外轉移，而低端制造環節加速向低收入國家轉移。在此形勢下，中國“成本導向型”和“市場導向型”外商投資面臨兩端擠壓，傳統競爭優勢逐步削弱，新的競爭優勢尚未形成，勞動密集型企業由于核心競爭力的缺失而面臨被淘汰。

2.國家現實發展和實現長遠利益的需要。此次外商投資負面清單調整動機和考量與中國新一輪改革開放戰略相吻合。從國內看，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，戰略性新興產業、高端制造業和現代服務業需要加快發展，體制機制需要進一步改革創新,國有企業的經濟效率亟待提高。

3.吸收外資工作本身的需要。

就外商投資環境而言，中國在市場準入、市場競爭、法律政策、政府管理服務等方面仍然存在不少問題，玻璃門、彈簧門等問題仍較突出，使外商對發展環境、發展預期和長期投資缺乏信心，迫切需要通過開放營造多種所有制企業平等競爭的市場環境，增強對外商投資的吸引力。

負面清單管理模式在改革和探索中不斷完善

中共中央、國務院對實行外商投資負面清單制度高度重視。2013年9月30日發布上海自貿區負面清單，編制特別管理措施190條。2014年7月1日發布上海自貿區負面清單，特別管理措施縮減為139條，其中實質性取消14條，放寬19條。2015年4月20日，國務院辦公廳印發的自貿試驗區負面清單列示了122項特別管理措施，其中限制性85條,禁止性37條。2017年6月，國務院正式印發《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施（負面清單）》，限制措施由此前的百余項縮減至95項。

商務部和國家發展改革委2017年6月28日發布在全國范圍內實施的外商投資負面清單，結構進一步調整優化，完整性和透明度也有所提高，對外資的特別管理措施減少到63條，服務業、高端制造業領域的對外開放度進一步提高。

通過梳理可以發現，中國外商投資負面清單管理模式在改革和探索中不斷完善，成為中國不斷擴大對外開放的一個縮影。

新版外商投資負面清單的變化

新版外商投資負面清單是基于中國轉向高質量發展的現實要求并圍繞外商投資企業的關切和訴求而制定的。總的來看，彰顯出以下幾大特點。

1.進一步減少準入限制。大幅度減少外資準入限制是中國新常態下積極引資的關鍵一環。近年來，中國市場監管機制不斷完善，法律法規更加健全，國內企業的競爭力有了較大提高，為高水平開放奠定了制度基礎。在充分評估國內產業競爭力水平的基礎上，有關部門對外商投資負面清單進行了科學的評估論證，進一步深入研究了那些準入限制多、行業水平低、關聯效應強的領域的擴大開放問題，制定出每個行業開放的時間表和路線圖。

2018年版外商投資準入負面清單，在一、二、三產業全面放寬市場準入，涉及金融、交通運輸、商貿流通、專業服務、制造、基礎設施、能源、資源、農業等各領域，共推出22項重大開放措施，限制措施減少到48條。在金融領域，取消銀行業外資股比限制，將證券公司、基金管理公司、期貨公司、壽險公司的外資股比放寬至51%，2021年取消金融領域所有外資股比限制。制造業領域，汽車行業取消專用車、新能源汽車外資股比限制，2020年取消商用車外資股比限制，2022年取消乘用車外資股比限制，以及合資企業不超過兩家的限制。取消船舶、飛機設計、制造、維修等各領域限制，基本形成全行業開放。

2.增強開放的可預期性。當前，追求外資政策的可預期性已經成為全球性的潮流，新版負面清單一次性列出部分行業未來幾年開放的路線圖和時間表，明確給予相關行業一定時間的過渡期。外資企業可提前準確了解有關政策，有效評估投資成本，有利于企業商業決策的前瞻性和業務運營的有效性。同時，也避免了負面清單調整頻率過高。這表明中國的外資政策從相機抉擇朝著更加制度化的框架轉變，也表明中國政府將以更大決心推動重點領域開放，推動經濟全球化。

3.國際化水平進一步提高。

2018年版外商投資負面清單對標國際規則，從《外商投資產業指導目錄》中獨立出來，單獨發布；按照《國民經濟行業分類》，以列表方式列明了股權比例、高管要求等特別管理措施；刪除了“中國法律法規另有規定的，從其規定”的說明,負面清單之外的領域，各地區各部門不得專門針對外商投資準入進行限制，一律按照內外資一致的原則進行管理。這進一步提高了負面清單的透明度、規范度。

4.自貿試驗區負面清單繼續先行先試。新版負面清單仍然包括全國和自貿試驗區兩種體系。2018年版自貿區負面清單仍沿用“說明+列表”的模式，條目由2017年版95條縮減至45條。在放寬市場準入方面，除與全國外資準入負面清單一致的開放措施外，在農業領域，將小麥、玉米新品種選育和種子生產外資股比由不超過49%放寬至不超過66%。采礦領域，取消石油、天然氣勘探、開發限于合資、合作的限制，取消禁止投資放射性礦產冶煉加工與核燃料生產的規定。文化領域，取消演出經紀機構的外資股比限制，將文藝表演團體由禁止投資放寬至中方控股。增值電信領域，將上海自貿試驗區原有28.8平方公里區域試點的開放措施推廣到所有自由貿易試驗區

在自貿試驗區進行敏感行業、重點領域的開放壓力測試，尋找規律，把握脈絡，既可積累經驗值，又能避免出大的風險。如果推動了經濟的發展，同時風險可控，就可進一步在全國推廣。如果風險比較大，開放會影響到國家經濟安全，將會延緩開放，或者再做一些調整，最終實現效率與安全并重的開放。

新版外商投資負面清單的積極影響

1.將不斷增強中國吸引外資的能力。市場開放有利于吸收外部生產要素加快自身的經濟發展，外資的進入有利于形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進的格局。此次負面清單開放的領域，許多是境外投資者長期關心的。比如，汽車行業的分階段開放，取消金融領域的外資股比限制等，推動這些關鍵領域改革，就能持續釋放增長潛力，推動中國經濟轉型升級、提質增效，真正激發市場主體的信心，穩定市場預期。這對推動中國高水平對外開放意義深遠，將成為中國吸收外資的有力“助推器”。

大幅度減少外資準入限制是中國新常態下積極引資的關鍵一環。

2.進一步深化國際合作。在開放環境下，實施中國制造發展規劃，只能在全面參與國際競爭與合作中實現。有效利用外資，與國外企業在研發、技術、資本和人才等領域開展深度合作，將大大縮短中國制造業轉型升級的過程。新版負面清單通過進一步拓展開放范圍和層次，完善開放結構布局和體制機制，將進一步深化中國同其他國家和地區間的投資合作，為培育國際合作競爭新優勢提供有力支撐。

3.主動引領經濟全球化的創新和實踐。全球化今后的趨勢如何，是各國都很擔憂的問題。事實上，保護國內市場和推動別國開放市場之間的利益均衡是許多國家面臨的問題。中國倡導投資自由化和便利化，對外資進一步開放國內市場，是中國踐行經濟全球化的切實行動。新版負面清單充分展示了中國通過自身開放來主動推動全球化發展的積極態度和意愿，彰顯了中國在擴大開放中與各國分享機會和利益的態度，體現了中國作為一個負責任大國的擔當。

清單落地過程中應關注的事項

現在及今后一段時期，中國吸收外資依然面臨嚴峻挑戰。負面清單雖然是積極的一步，但只是構成良好投資環境諸多因素中的一個重要因素而已，并非必然帶來外資增長和經濟發展。影響跨國投資決策的因素很多，經濟方面包括市場規模和增長前景、要素供應情況、基礎設施發展程度等，制度方面包括市場秩序、公平競爭、投資者權益保障等。此外，負面清單制度的公平透明不是該制度本身就可以實現的，需要其他法律、法規和政策、權力行為的調整，需要綜合配套措施的及時跟上。可見，一個國家要吸引優質外資，僅有負面清單是不夠的。只有在更加開放的過程中進一步改善經濟環境、市場環境、社會環境、人文環境，才能對國際上的優質資本產生足夠的吸引力。

1.強化負面清單制度創新的法制保障。在降低顯性門檻后，要減少隱性障礙。一是建議全國人大成立專題小組，對現行法律和行政法規進行全面的審查，徹底清除不符合市場經濟發展需要的、授權行政機關自行擴大權力的法律規范和監管規則。二是加快構建開放型經濟新體制建設，盡快完成新外資法的修訂，建立更加開放、透明、規范的外資準入、監管、服務新框架。三是協調相關行業主管部門明確以往模糊管理措施的具體限制條件。

2.提升事中事后監管能力和水平。負面清單審批備案的實際效果需要事中事后監管來維護，需要構建新型審批監管大格局。目前，事前、事中、事后監管分別由多個部門負責，法律制定、執行、授權等缺乏整合。負面清單所使用的標準化網上申報系統平臺仍不夠完善，技術手段和工作方法仍需改進。事中事后監管基礎設施建設還有待加強，政府部門掌握的數據資源分散，整合程度較低。

3.盡快建立集中統一的外商投資管理機制。外資管理體制是負面清單順利實施的制度保證，是影響負面清單質量和效益的深層次問題。重新構建外商投資管理體制面臨三大挑戰，一是堅持一件事情原則上由一個部門負責的大部制改革原則，建立統一、高效的核準機構，消除多重核準現象。二是以維護市場競爭秩序為核心目標，建立外商投資全周期監管體制。三是加強監管基礎設施建設，提高對負面清單績效的評估能力，增強行業預警、審批監控、運營監測功能。

4.完善負面清單的創新方式。

中國地域廣闊，不同地區比較優勢、發展水平存在差異。目前，全國自貿試驗區的數量達到了11個，在定位上各有側重，發展重點明晰。2018版自貿區負面清單和全國版的差異不大，仍有很大的突破空間，下一步應按照國際高標準市場開放模式深化自貿區改革。未來調整負面清單時，在堅持全國統一大市場的基礎上，應充分發揮地方探索的積極性，應結合地方的特色和實際需要，進行差異化的改革試點，增強地區的適用性，統籌協調各個區域在對外開放中的分工合作，優勢互補，梯度發展。