“富春山居圖”再造之路
——看杭州市雙浦鎮如何開展全域土地綜合整治

□ 李 倩 楊 磊 楊文龍

沙溪急，霜溪冷，月溪明。遠山長、云山亂、曉山青……元代畫家黃公望筆下的山水名畫《富春山居圖》，為后人記載了江南山川秀美、草木華滋、沙汀村舍的悠久歷史。

多少年來，生活在富春山下、富春江畔的杭州市西湖區雙浦鎮人，與這幅傳世美景相伴相生。然而，工業化、城市化的浪潮中，雙浦人卻與這幅美景漸行漸遠。2017年以來，一場名為全域土地綜合整治的國土生態修復實踐，正在讓昔日受損的“富春山居圖”美景重現。

一個無法回避的拷問：高速城市化造成的國土空間“碎片”如何彌合

芒種時節，走進雙浦。綿綿細雨中，稻花香混合著泥土的芬芳。近觀，綠油油的水稻田一望無垠；遠望，綿延的富春山如煙如黛，好一派江南田園風光。誰能想到，這一望無際的廣袤田野，曾是一個個排放廢氣毒氣的甲魚塘，一座座堆場、修理廠、固廢回收場。

從“人間天堂”杭州市區出發，到達西湖區雙浦鎮，不過15公里。錢塘江、富春江和浦陽江“三江”在此匯流，永久基本農田、城市擴展邊界和生態紅線“三線”交匯于此，雙浦本是杭州城市化的“留白之處”。過去10多年間，杭州城美譽度越來越高，雙浦卻處在“野蠻生長”中。國土空間被碎片化，成為這座城市的難言之痛。

首當其沖的是耕地。雙浦本是杭州各區中的農業重鎮，兩三百年來，錢塘江改道帶給雙浦3萬多畝肥沃的耕地，可每說到雙浦，杭州人想到的不是稻花香，而是老甲魚。20世紀90年代開始，為了追求高收益，雙浦農民大規模發展甲魚、沼蝦等水產養殖業，片片良田變成了“阡陌縱橫”的水塘。耕地被切割成零星的小塊，擠在甲魚塘、建筑堆場、小搭小建的工棚中間艱難求生。一位測繪人員介紹說：“無人機拍出的影像圖，像是老和尚的百衲衣。”

耕地用途管制的胳膊擰不過現實利益的大腿，讓耕地失去原本功能的還有各類違法用地。同樣一畝地，農民自己種，每畝每年收入500元-800元；硬化后出租建設非農設施，每畝每年收入1萬元-2萬元，在暴利驅使下，當地違法占地者前赴后繼。國土資源部門用盡各種執法手段，即便追究了當事人的刑事責任，也無力根治，近一半耕地淪為低小散、高污染、高能耗產業的“收容站”。

做了多年杭州市國土資源局西湖分局局長的陳學明感慨：“前些年真是吃夠了查處違法占地的苦頭。”2013年-2016年的衛片執法數據顯示，雙浦違法占地居高不下。最嚴重時，違法占用耕地比例竟高達48%，鎮政府主要負責人連續3年被約談問責。

為了一時之利，被犧牲的又何止耕地。雙浦有山有水，不過，山是有傷痕的山，水是難得潔凈的水。

“春山最好不歸去，慚愧春禽解勸儂。”風光旖旎的西山，曾經讓白居易、杜甫等名家流連忘返，留下雋永的詩篇。可是，經過多年無序采礦，西山傷痕累累，近兩公里裸露風化的山體無言地訴說著自己的痛楚。雙浦本來水系發達，家家戶戶出門就是水，可由于農業、養殖、生活等污染，水質長期停留在五類標準。再加上富春江北支江常年斷流，老百姓幾十年守在江邊卻沒水喝。

與耕地碎片化如影隨形的，是建設用地的碎片化、無序化。坐擁綠水青山的雙浦，村莊面貌卻臟亂差。大部分村莊空間布局散亂不合理，建設用地利用粗放低效。沿山沿路、房前屋后、院內院外，違法建筑無處不在，治安、消防安全隱患重重，公共設施建設空間嚴重不足。與此同時，農民建房、集鎮建設、新產業用地等新增用地需求仍在不斷增加，違法用地問題層出不窮。多年來，雙浦沒有形成有效的核心產業導向，各類落后產業產能零散化發展問題突出，土地產出相對低效。政府想引來現代高新企業，可人家來了一看，土地不成規模，加上污染嚴重，搖頭便走。

雙浦期盼改變。自然資源稟賦好，區位優越，但為何資源利用混亂、效率低下？雙浦人深刻拷問著自己，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，在雙浦如何實現農業更強、農民更富、農村更美？

雙浦的困境并非個案。自然資源部土地整治中心主任范樹印認為，類似雙浦困境的實質是國土空間在快速城鎮化中破碎化，突困之策是實施一個優化國土空間格局的規劃。

一個“重整山河”的規劃：全域土地整治規劃重塑、重構、重整農村“三生”空間

在杭州，承擔這個重任的就是全域土地整治規劃。

杭州市國土資源局副局長趙春表示，全域土地整治規劃是在土地利用總體規劃調整完善工作基礎上，結合城市總體規劃修改、產業規劃定位、村莊規劃編制、環境功能區劃調整經驗，對“山、水、林、田、湖、路、村”和生產、生活、生態（“三生”）用地進行全方位統籌安排，是優化鎮域范圍內用地格局的一劑良藥。

優化國土空間格局，不能單就農村說農村。按照中央農村工作會議的部署，中國的鄉村振興必須走城鄉融合發展之路。

“農村土地全域綜合整治，一頭系著城鎮化工業化用地保障，一頭系著農業現代化耕地保護。既為城市發展提供要素保障，又為鄉村振興注入活力，是今后一段時期內優化城鄉用地格局、促進城鄉融合發展的必然選擇。”杭州市副市長劉國洪認為，全域土地整治是鄉村振興的主平臺和主抓手，通過全域統籌和綜合整治，可以騰挪出發展空間、墾造出高標農田、整治出美麗環境，重塑生態空間、重構生產空間、重建生活空間。

在雙浦，這些理念已經落地結果。

雙浦全域土地整治規劃以土地利用總體規劃為“底盤”，融合多個規劃，將涉及土地利用規劃保護要求和建設的內容一并納入其中，統籌布局“三生”空間，科學安排農民安居、村莊建設、基礎配套、公共服務等各項用地，實現以項目為基礎保障開發建設和空間布局的精準定位。

據陳學明介紹，根據整治規劃，雙浦統籌推進了多項工程。

一是拆違控違、田園清潔。2017年以來，雙浦徹底拆除各類違法建筑121萬平方米，拆除甲魚塘1萬畝，復墾土地3.1萬畝，還清了多年的歷史欠債。

二是治水剿劣。科學系統治水，打通10條斷頭河，11條劣V類河道全部“摘帽”。從空中俯瞰，新建的富春江北支江疏浚工程宛若一只翠綠的蝴蝶棲息在雙浦大地。工程每天引入的70萬立方米江水，像源源不斷的甘泉一樣滋養著雙浦。

三是礦山治理。投入專項資金8.3億元，生態復綠6.4萬平方米，青山再現往日神韻。平整出可用土地1400余畝，為發展旅游文化、養老度假提供了建設空間。

四是墾造水田。總投資3.67億元進行高標準農田和旱改水建設，新增水田1000余畝。按照目前浙江省內調劑指標價格計算，能獲得9億多元的收入。

如今在雙浦，保護耕地也是一件劃算的事兒。杭州實行以獎代補，整治出的優質耕地被納入永久農田整備區長期管護，永久基本農田每年600元/畝，一般耕地每年200元/畝，平均每村每年固定收益27萬元。

下楊村黨支部書記沈建榮給記者算了一筆賬：“養甲魚，村里賺錢的就幾號人，污染害的卻是全村人。現在只要把耕地保護好了，村里一年光補助就有30萬元。集體的腰包鼓起來了，村民活動、文化禮堂都能搞起來了。”

在全域土地整治這個平臺上，浙江省美麗鄉村建設、城中村改造提升、小城鎮環境綜合治理、“三改一拆”等政策聚合在一起，雙浦村容村貌煥然一新。一個個整潔、美麗、寬敞的街區，一座座綠色休閑公園、一條條沿河景觀道，讓省級旅游風情小鎮、美麗鄉村示范鎮都花落雙浦。

“土地整治要借助工程項目來實施，但土地整治的本質不是工程，而是對不合法、不合理的土地利用結構和方式的調整和重劃，最終形成功能明確、布局合理的新的國土空間，為生態保護、鄉村振興和產業轉型升級奠定基礎。”范樹印說。

這正是雙浦的全域土地整治邏輯。

17個散落村居1萬多戶的搬遷集聚，可復墾減少建設用地5700畝，挖掘復墾流量空間4900畝，“十三五”期間，雙浦的村鎮建設指標基本可以自足。整治出的集中連片耕地，使得規模經營、發展現代農業成為可能。眼下，一個個現代農業產業項目已紛紛落戶雙浦，給農民帶來了真金白銀。

▲ 雙浦鎮周富村富春江引水工程沉砂池

一項事業的全新歷史使命：全域土地整治以生態保護和鄉村振興為己任

黨的十九大提出，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，經濟社會要從高速發展向高質量發展轉變。

“在增量縮緊的時代背景下，土地資源管理也必須從依賴增量向‘減量盤存’轉變。通過農村全域整治、優化結構騰挪空間尤為重要。”劉國洪說。業內專家認為，雙浦探索的全域土地整治，有效整合了涉農資金和農村土地資源，破解了鄉村建設用地和耕地保護碎片化問題，改善了農村生態環境和農民生產生活條件，保障了重大項目耕地占補平衡和經濟持續穩定健康發展。

事實上，隨著國家經濟社會發展主要矛盾發生變化，我國土地整治的方向也從單純追求增加耕地面積、尋求耕地數量、質量和生態“三位一體”保護，向國土綜合整治提檔升級。

在浙江，土地整治也經歷了這樣幾個階段。2000年，浙江在全國率先以省政府名義部署加強土地整治工作，要求確保耕地總量動態平衡。2013年，浙江要求有序推進農村土地綜合整治，提高農村土地利用率，調整優化城鄉建設用地結構和布局。杭州市也特別強調土地整治要注重生態，科學處理好保護和開發的關系。

2018年3月，我國生態文明體制頂層設計邁出關鍵一步——新組建的自然資源部門統一行使全民所有自然資產所有權職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。

“土地整治已成為優化國土空間開發格局，提升國土利用質量和效率，加強國土空間治理現代化的重要手段。”范樹印表示，多年實踐證明，土地整治正是自然資源部門行使生態保護修復職責的具體抓手。

全域土地整治作為國土綜合整治的一種方式，與之前幾個歷史階段相比有哪些本質特征？

“全域土地整治必須以保護生態、鄉村振興為導向，融入到生態文明建設和鄉村振興的大文章里。”劉國洪認為。為此，農村土地綜合整治必須向“山水林田湖草”生命共同體，“路河村產礦”綜合整治，推進農村土地數量、質量、生態、文化、景觀等“多位一體”保護和利用轉變。

雙浦的實踐就是改變以往單項目為主的土地整治項目立項，推進“山水林田湖路村”全要素的國土綜合整治，統籌實施耕地資源開發利用、美麗鄉村新農村建設、村鎮環境治理、產業集聚升級、生態環境修復、公益設施配套等各項工作，充分發揮土地整治“1+N”綜合效益。

劉國洪認為，推進全域整治的第一要務，就要樹立“全局觀念、全域理念、全要素內涵”的理念，從大處著眼、小處著手、盡力而為、量力而行。

一是全區域配置資源。綜合考慮當地自然資源稟賦、發展水平、產業導向和農民關切，統籌謀劃“城鄉融合一盤棋”，集中優化配置相關優惠政策，發揮疊加效應和規模效益。

二是全空間優化格局。從生態建設、優化全域空間格局角度出發加強規劃引導，堅持目標導向和問題導向，科學編制全域整治規劃，形成能夠在空間落地的“一張藍圖”。

三是全口徑整合資金。聚合各類涉農項目和資金，平衡好資金投入和產出效益，從收支平衡、耕地保護、生態環境、保障民生等方面，算好一本經濟社會綜合效益的大賬。

業內專家普遍認為，雙浦探索了一條高度城市化地區城鄉結合部的國土綜合整治模式。全國各地要根據資源稟賦和不同發展階段，理性對待條件的差異性，探索多樣的國土綜合整治模式。

相信，今后將有更多的現代版“富春山居圖”出現在中國農村。