以全域土地綜合整治為抓手留住“田園松陽”最美風光

□ 松陽縣國土資源局

松陽地處浙江省西南山區，甌江上游，建縣于東漢建安四年（公元199年），是麗水市最早的建置縣，是浙江省首批歷史文化名城，素有“桃花源”美譽。境內至今仍保留著一百多座格局完整的傳統村落，是華東地區數量最多、保存最完好的地方，高山階梯式、平谷式、傍水式和客家古村落在松陽的山水間交相輝映，被《中國國家地理》雜志譽為“最后的江南秘境”。

近年來，松陽縣委、縣政府把全域土地綜合整治和古村落保護發展擺在踐行“綠水青山就是金山銀山”的戰略全局來推進，站在“創建創新區、建設大花園”的高度，作出“文化引領鄉村振興”的精準定位，將松陽的生態優勢轉化為經濟優勢，努力實現“政府得土地、農民得實惠、城鄉得發展、農村換新貌”多方共贏，讓松陽人民“看得見青山綠水、記得住鄉愁”。

全域土地綜合整治是一項系統工程，牽涉面廣而深。推進全域土地綜合整治，既是新形勢下緩解土地資源供需矛盾、加強耕地保護、促進城鄉統籌發展的一項創新之舉，也是構建“山水林田湖生態共同體”的重要一環，對松陽這樣突出田園風光、打造“全域旅游”的縣城來說尤為如此。近5年來，松陽縣統籌謀劃，分類施策，累計建成高標準農田10.3萬畝，墾造耕地13942畝，實施農村土地綜合整治項目39個，完成宅基地復墾面積1053畝，產生增減掛鉤指標635.7畝。到2017年底，全縣耕地面積28.09萬畝、永久基本農田保護面積22.1萬畝、標準農田面積11.29萬畝。在全域整治過程中，松陽縣想盡一切辦法留住傳統古村落這一寶貴資源，讓松陽人民有根可尋。目前，全縣累計71個村落列入中國傳統村落名錄，總量位居全國第二，華東地區第一，成為全國傳統村落保護發展示范縣、全國傳統村落保護利用試驗區、全國“拯救老屋行動”整縣推進試點縣。

一是堅持規劃先行，突出“多規合一”。全域土地綜合整治依據“全域規劃、全域設計、全域整治”原則，明確提出以土地利用總體規劃為底盤的“多規合一”。注重發揮各部門的整合功能，建立工程實施建設聯動機制，打造工程區完整的內部聯動系統，實行統一規劃，把土地的利用、景觀的塑造與功能的交叉等不同目標訴求整合為一個整體的規劃方案。同時，將傳統村落保護“活態保護、有機發展”的理念貫穿全域土地綜合整治工程規劃設計全過程，注重對生態格局和歷史文化價值較高的區域進行特殊保護。編制《松陽縣傳統村落保護與發展總體規劃》，把田園、山水、村落作為一個有機整體來規劃、保護和建設，最大程度保護好自然生態底本和田園鄉村風味。開展傳統村落串點連線成片保護發展和主題化旅游線路規劃研究，編制完成8個中國傳統村落保護發展詳細規劃。

二是堅持政策創新，突出“多點開花”。根據松陽自身實際，統籌利用墾造耕地、農村土地綜合整治、低效用地再開發、工礦廢棄地復墾利用等多種政策平臺，在確保耕地數量不減少、質量有提高、建設用地規模不增加的前提下，做到“該拆的拆到位、該整的整徹底”。同時，通過以獎代補等各種激勵舉措激發各單位和業主投身全域土地綜合整治的積極性。2013年以來，先后出臺《松陽縣墾造水田實施辦法》《松陽縣“旱地改水田”耕地質量提升實施辦法》《松陽縣農村土地綜合整治實施意見》《松陽縣建設用地占用耕地耕作土層剝離再利用工作實施辦法》，成功構建耕地數量、質量、生態“三位一體”的管護格局。以打造“古村落藝術創作勝地、民俗體驗勝地、文化創作勝地”為目標，制定出臺《關于加強歷史文化村落保護利用 打造“松陽古村落”品牌的實施意見》《關于開展傳統民居改造利用工作的實施意見》，著力推動一二三產融合發展。探索形成獨具松陽特色的鄉村旅游“征用+掛牌”“征購+轉移”“收儲+掛牌”“收回+租賃”“審批+修改”5種供地模式，為打通“兩山”轉換通道提供了具體的松陽實踐。

三是堅持指標統籌，突出農民權益。傳統村落保護村的許多老房子不能拆除，復墾指標拿不出，但農村村民建新房的意愿又相當強烈，這就產生了矛盾。為切實維護農民權益，保障傳統村農民的建房需求，松陽縣按照“宜保則保、宜建則建”的原則，深度結合農村土地整治、地質災害搬遷治理、下山脫貧等政策平臺，有效破解“保護與保障”的兩難境地。5年來，松陽縣專門針對傳統村落保護村下達了400余畝農民建房用地指標，既滿足了被保護村農民改善住房條件的強烈愿望，又使松陽祖祖輩輩創造的寶貴財富得到有效保護，豐富的歷史文化得以延續和發揚。

四是堅持示范引領，突出精品打造。為選準選好全域土地綜合整治突破口，進行全縣調研摸底，最終選擇村兩委班子戰斗力強、村民改造呼聲高的象溪鎮象溪一村作為首個示范工程，通過示范引領，以點帶面，逐步在其他有條件的區域推廣。2010年，該村被列為農村土地綜合整治省級示范村。在全域土地綜合整治過程中，注重與原生態的自然景觀格局相輝映，整合了農村污水治理、水毀工程修復、小城鎮環境綜合整治等項目資源，建成石門廣場、農耕展示館、高氏宗祠等文化景觀，并融入了露天鄉村大舞臺、旅游集散中心等元素。通過全域土地綜合整治，象溪一村盤活建設用地53.40畝，結余建設用地復墾指標25.20畝。整治后的象溪一村還被評為國家級AAA景區，平均每年接待省內外游客近15萬人。

五是堅持聯動發展，突出文化傳承。傳統村落是我國農耕文明的精粹和中華民族的精神家園，蘊藏著豐厚的歷史文化信息和自然生態景觀資源。但在急劇的社會變遷和城鎮化過程中，傳統村落卻日漸凋零，建筑坍塌、民俗淡化，只剩下孤獨的老人在歲月滄桑中守望那份古樸與寧靜。松陽縣全域土地綜合整治在生態文明大背景下，為保護和恢復“天人合一”的村落形態，加強村落的傳統格局和歷史風貌的整體保護，核心區嚴控建新房，外圍區域建房注重建筑布局、高度、風格、色調上與村莊傳統風格相協調。制定詳細的補助標準，達到改造標準的，按建筑面積分別給予每平方米180元、120元和80元的補助。此外，發展民宿業另有相應的補助政策，吸引了江蘇、上海等一大批工商資本發展鄉村旅游，參與鄉村建設。目前全縣已有24村176戶實施了民居改造。同時，加強村落自然生態環境的保護提升，著眼于優化“山水－田園－村落”和諧美的格局，以“最少、最自然、最不經意的人工干預”原則，引導農民調整農作物種植結構，美化農田生態景觀；對生態濕地、古樹名木進行全面普查、掛牌保護，對村莊周圍的林相進行改造提升，對村莊水系、水口和有保護價值的水利設施進行保護和提升，開展標志性入口、街區景觀建設，實現村落保護規范化、人居環境品質化和整體風貌協調化，對現存具有較高保護價值、鮮明時代印記及顯著地域特色的歷史文化建筑，本著“保護為主、精修為旨、藝術為重、和諧為本”原則進行保護修繕。使之成為“風貌完整、舒適宜居、富有活力、人文和諧”的美麗鄉村，為全國傳統村落保護發展工作起到積極的示范作用。

六是堅持適度開發，突出活態保護。八山一水一分田的松陽，耕地資源尤其是優質耕地非常有限，在全域土地綜合整治過程中，堅持“耕地數量不減少，質量有提高”的原則，統籌抓好耕地占補平衡，凡是墾造耕地項目嚴格禁止在坡度25度以上林地、河道兩岸、國省道15米以內、有古樹或名貴樹種分布等“十個范圍”內立項，項目驗收時嚴把質量關，實行按質論價。同時，采取后續耕種水稻、茶葉等農作物分類別補貼的激勵機制，強化事前、事中、事后全程監管，有效避免“邊開墾、邊拋荒”現象發生。除山水林田之外，松陽對傳統村落的保護也獨具一格，突出傳統村落“活態”保護，而非“標本式”保護，因為傳統村落具有物質形態，也具有人文形態，每個村落中都有原住民生活并延續著傳統的生產、生活方式，失去了原住民，傳統村落就失去了靈魂，失去了民俗文化活動，傳統村落就失去了魅力。只有活態保護才能優化村落的環境生態、傳承村落的文化形態、培育村落的新型業態，形成人、村落、文化和諧共生的良性循環系統。其中商業利用可以改善村民生活，吸引外出打工村民回流，商業資金也可對傳統村落建筑進行維護。在此過程中，松陽根據各村實際，分別在望松街道吳弄村、竹源鄉橫崗村、三都鄉楊家堂村等傳統村落探索出合作共贏型、置換收購保護型、租賃使用型、政府經租型、政府征收出讓型、房屋產權買斷型、聘請原住戶參與保護型7種傳統村落民居產權流轉模式，形成“游客—原住民融合共生”“開發商—原住民融合共生”的發展模式。利用是手段，保護是根本，因此，在利用發展上，松陽既注重保護傳統村落完整的風貌格局，又保護鄉土建筑，更傳承鄉土民俗文化等非物質文化遺產，堅持發展小眾化的“文化旅游”“深度旅游”，不讓旅游庸俗化和膚淺化。

松陽最大的資本和發展優勢是生態，如今已推出了8條鄉村旅游精品路線，建成了“過云山居”“云上平田”“云端密境”等一批業界“現象級”民宿，全縣2017年接待游客超過400萬人次，旅游收入達28.67億元，成為全國最佳養生休閑旅游名縣、古村旅游目的地、省旅游發展十佳縣，生態優勢轉化為經濟優勢逐步初顯。今后，松陽將繼續堅持“綠水青山就是金山銀山”的戰略布局，按照全域旅游的發展模式，以全域土地綜合整治為抓手，把松陽作為一個大景區來建設，做到系統保護，慎拆慎建，把原生態的田園風光、原真的田園鄉村風情、原味古樸滄桑的歷史感，留下來，建設好。