探索存量盤活 拓展增收途徑助推鄉村振興
——諸暨市農村存量建設用地盤活利用實踐及思考

□ 諸暨市人民政府

為進一步加強農村存量建設用地的盤活利用，拓展農村農民增收渠道，美化農村生產生活環境，促進城鄉融合發展，助推鄉村振興戰略實施，近年來諸暨市通過探索和實踐“地票”政策，推進農村土地綜合整治工作，取得了一定成效，現將有關情況匯報如下。

一、工作背景

（一）根據客觀實際

改革開放以來，諸暨的經濟社會發展經歷了一段高速發展以后，逐步暴露出產業結構不均衡，居民增收來源單一，城鎮吸引力不強，鄉村居住環境不美，建設用地規模偏大等問題，如何共享發展成果，增加農民收入，優化生活環境，促進城鄉融合發展到了必須探索研究的時候。

（二）遵循上級要求

2016年年初，浙江省政府經過詳實的調查研究后，把諸暨市確定為供給側改革中房地產去庫存的試點縣（市），要求在進一步把控房地產市場供地節奏、優化土地結構、拓展去化渠道等工作的基礎上，積極探索實施以地換房的“地票”政策。

（三）具體工作需要

諸暨市從2011年開始實施農村宅基地進城置換工作以來，進展順利，社會反響良好。目前，政府一期投資建造的1400余套安置房源已全部置換完畢。按照工作計劃，應盡快推進置換房屋建設工作，但考慮到置換房屋的建設資金、后續物業管理等方面工作，經反復考慮，諸暨市認為采取貨幣化安置，讓置換群眾有自主選擇權利，獲得更好的生活環境更加符合群眾的實際需求，而且還可以促進房地產市場存量的去化。

二、主要做法

地票政策的本質是對諸暨市宅基地進城置換政策的延伸和拓展，主要是利用農村土地綜合整治項目平臺，在土地權利人自愿并保證其“三個不變”（原村待遇及農民身份保持不變、土地承包權和集體資產分配權不變、計劃生育權不變）和“三個同享”（同等享受養老保險保險、基本醫療保險、子女就近入學等權利）的前提下，對其擁有的閑置宅基地或存量閑置利用建設用地實施復墾并驗收后，對相關權利人核發明確了一定權利義務的憑證，即“地票”。

（一）實施條件

具體四個方面：（1）第二次土地利用現狀調查及變更成果地類為建設用地；（2）地塊單體面積大于等于400平方米（與農用地相連的面積可適當放寬），利用宅基地實施復墾的，地上合法確權建筑占地面積須大于50平方米；（3）地塊具備復墾為耕地的條件；（4）權屬清晰無爭議。

（二）核發規則

具體分兩種類型：（1）利用自有宅基地申請實施地票的，地票的權利人和面積都以土地權屬證書記載為準；（2）利用非宅基地申請實施地票的，地票權利人可以明確為土地權屬證書確定的權利人，也可以確定為經村民代表會議討論同意并經公示無異議的單位和個人，地票的面積按照實際復墾面積的45%核定。

（三）使用規則

地票的權利人可以按照以下四種方式使用地票。（1）流通交易。允許地票在市域范圍內的所有單位和個人之間相互流通交易，政府負責搭建交易信息發布平臺，辦理交易手續（不收費用）。（2）抵扣商品房購房款。利用宅基地核發的地票，允許在符合要求的商品房屋開發樓盤中購買商品房屋時抵扣相應額度的購房款項，抵扣標準為3800元／平方米。權利人和開發商商定價格后，把地票交付開發商即可，抵扣部分費用由開發商向政府結算。（3）置換年度建房指標。允許符合要求的權利人（僅限于農民）向政府申請置換年度建房指標，并按照規定辦理審批手續后實施建房（仍須執行“一戶一宅”和“限額用地”政策）。（4）作為抵押物，向銀行等金融機構申請辦理貸款。

三、取得成效

2016年年底，諸暨市通過積極謀劃，全面調研，大膽探索，反復論證后研究出臺了《關于建立諸暨市農村集體建設用地市場化盤活機制的意見（試行）》。2017年3月份，又擬定了具體操作細則，明確工作程序和各個流程的辦理要求，同時制作了相應的表式表格，明確了填報規范要求，基本實現了規范化操作的要求。

2016年3月31日，諸暨市正式核發了第一張地票。到目前為止，全市共計核發地票71張，地票面積8097.55平方米，共計盤活存量建設用地面積21993.79平方米，可抵扣商品房款3077萬元，階段性成效初步顯現。

通過實施“地票”政策，不僅有效盤活了農村存量閑置土地和房產，進一步提高了農村農民的財產性收入，還全面盤活了農村存量建設用地，拓展了城鄉發展空間。

通過實施“地票”的相互交易，充分利用了市場經濟的杠桿作用，推動了民間資本參與農村存量建設用地的市場化盤活；同時，通過“地票”置換用地指標，化解了有資金、急需建房的住房困難群眾和改善型農戶的指標問題，促進了新農村建設工作。

通過“地票”抵扣商品房屋購買款項，激發了廣大農村群眾改善性住房需求，有效促進了房地產市場的去庫存化，有效推動城鎮化發展進程。

四、存在問題及繼續深化完善的措施

（一）存在問題

諸暨市地票政策實施至今，雖然取得了階段性成效，但是也發現了很多具體問題，主要有以下三個方面。一是權屬認定難。特別是老舊宅基地申請實施地票的時候，由于農村宅基地初始登記年代比較久遠，當時群眾確權意識不強，發證也不是十分規范，導致存在一定的權屬糾紛和證地不一致的情況，給工作推進帶來困難。二是由于地票資金總額不大，而且要分期兌現（簽訂合同支付40%，房屋交付支付60%），部分房企考慮到資金的回收率，特別是在目前房地產形勢好的情況下，積極性不是很高，個別房企還存在歧視政策。三是實施周期偏長。根據諸暨市地票核發規則，地票從申請到核發要經過6個環節，特別是其中的復墾驗收環節需要一定的時間，導致整個地票核發周期偏長。

（二）深化完善措施

針對上述問題，今年年初諸暨市積極組織國土、建設、財政等相關部門，深入一線調查，尋求破解之法，繼續深化完善，爭取走出一條既適合諸暨實際，又可以提供面上借鑒的農村存量建設用地盤活利用之路。

1.全力推進農村宅基地確權登記工作，厘清農村土地權屬關系，切實維護農村農民權益。

2.合理探索政府收儲、政府置換等地票使用渠道，合理放寬實施申請條件，全面優化工作流程，提高工作效率，提高廣大農民群眾積極性，同時進一步規范和完善地票使用規則，強化政策保障和剛性執行。

3.積極和農村閑置房屋激活利用、農村危舊房治理改造等相關重點工作融合實施，破除政策壁壘，確保各項工作合力推進。