激活土地要素 助力鄉村振興
——訪省政協副主席、省國土資源廳廳長陳鐵雄

□ 本刊記者 路雄英

進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。當前，我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出。如何為鄉村振興戰略實施提供土地要素保障和政策制度供給，助推鄉村振興，是擺在國土資源工作者面前的一個重大命題。在省委省政府統籌部署和自然資源部的支持指導下，通過廣泛深入的調研，結合浙江自然資源稟賦，浙江省部署開展了全域土地綜合整治與生態修復工作，努力探索一條利用土地要素助推鄉村振興的新路子。就全域土地綜合整治與生態修復工作，《浙江國土資源》雜志記者近日專訪了省政協副主席、省國土資源廳廳長陳鐵雄。

深入調研把脈鄉村振興土地需求

記者：今年6月，自然資源部函復省政府，支持我省實施全域土地綜合整治，這在全國尚屬首例。請問我省是如何找到通過開展農村全域土地綜合整治與生態修復，助力鄉村振興這條路徑的？

陳鐵雄：選擇這條路徑是經過深入調研得出的。圍繞黨的十九大提出的實施鄉村振興戰略重大任務，我們一直在思考國土資源部門如何發揮資源要素作用，助力鄉村振興。我們先后到杭州、溫州、衢州、金華、臺州等地基層調研，了解農村發展、基層發展土地需求。

一是基層迫切需要農村土地管理制度創新和土地管理政策供給。調研中我們能切實感受到，農村蘊含著很強的發展動力，農民對美好生活有著強烈的向往。而農村最大的資源和最重要的生產要素就是土地，基層對農村土地管理制度創新和土地管理政策供給有著強烈的渴望，通過實施全域土地綜合整治與生態修復，可以進一步合理配置農村土地資源要素，優化農村生產、生活、生態空間布局，加強耕地保護，精準保障美麗鄉村建設和產業融合發展用地，及時激活寶貴的土地要素資源，充分發揮土地在農業農村發展中的基礎性、引導性、控制性作用，助推鄉村振興。

二是我省土地整治工作起步早，有較好的實踐基礎，目前這項工作也已經到了需要全域土地綜合整治與生態修復的階段。2001年，我們探索開展了以農村建設用地復墾為主要內容的城鄉建設用地增減掛鉤工作；2003年，我省部署實施了“千村示范、萬村整治”工程；2009年，原國土資源部與我省簽署部省合作協議，進一步推進了我省農村土地綜合整治工作；2010年，我省以城鄉建設用地增減掛鉤政策為抓手，全域規劃、全域設計、全域整治，統籌城鄉發展，全省開展農村土地綜合整治示范村建設；2013年，在總結完善城鄉建設用地增減掛鉤試點工作的基礎上，我省搭建了農村土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤平臺，實施“畝產倍增”行動計劃和“動計劃和土地整治工程，農村土地綜合整治工作取得了明顯成效。截至2017年底，全省共批準開展農村土地綜合整治項目2723個，復墾農村建設用地22.35萬畝，搬遷農戶29萬戶，涉及農民131萬人。通過土地整治，提高了耕地質量和綜合產值，促進了現代農業發展、新農村建設和生態環境整治。隨著我省在水、空氣、村鎮、城市等各個方面的整治提升，農田也需要進行整治、整潔，農村空間也需要修復、治理。應該說，目前我省已到了需要開展全域土地綜合整治與生態修復的階段。

三是農村發展不充分和城鄉發展不平衡的問題客觀存在。調研中我們發現，農村用地客觀上還是存在一些問題的。例如，從村莊布局來看，農村用地結構散亂和土地利用粗放的現實困局尚未扭轉，耕地保護碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問題進一步凸顯。從農村用地需求來看，農村建房的愿望還是很強，農村各類落后產業、產能零散化發展問題較為突出，土地產出相對低效。從農村土地管理制度和政策層面來看，對農村土地管理缺乏研究和完整的政策體系。我們希望通過全域土地綜合整治與生態修復，可以在一定程度上解決農村用地問題。

精準施策開出鄉村振興的土地方子

記者：掌握鄉村振興土地需求后，部署開展全域土地綜合整治與生態修復工作就是一付助力鄉村振興的好方子，請問這項工作在總體上如何部署？

陳鐵雄：鄉村振興，是戰略之舉。振興之道，在于精準施策。我們按照習近平總書記對“千村示范、萬村整治”工程的重要指示精神和省委、省政府提出的“站得高一點、看得遠一些、謀得深一層來謀劃推進鄉村振興”的總體要求，堅持問題導向、效果導向、群眾滿意導向，在部署開展全域土地綜合整治與生態修復工作時，要求按照全域規劃、全域設計、全域整治的要求，整合力量，集中資金，對農村生產、生活、生態空間進行全域優化布局，對“田水路林村”等進行全要素綜合整治，對農田進行連片提質建設，對存量建設用地進行集中盤活，對美麗鄉村和產業融合發展用地進行集約精準保障，對農村人居環境進行治理修復，打造美麗田園風光，逐步構建農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態高效集約的國土空間新格局，助力鄉村振興，促進城鄉融合發展。

在實施中，我們著重把握以下五項原則。

一是生態為基、保護優先。堅持綠水青山就是金山銀山的理念，始終將生態環境保護放在優先位置，統籌推進山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。切實保護耕地特別是永久基本農田，夯實糧食安全和農村農業發展基礎。

二是規劃引領、節約集約。以土地利用總體規劃為基礎，加強多規融合和規劃引導，按照控制總量、優化增量、盤活存量、釋放流量、實現減量的要求，促進土地資源要素有序流動、優化布局，提升土地節約集約利用水平。

三是政府主導、農民主體。發揮政府主導作用，加強政策引導和工作統籌，完善工作機制，形成工作合力。堅持農村集體經濟組織和農民主體地位，尊重和保障農民知情權、參與權、表達權、收益權，讓農民共享全域土地綜合整治與生態修復工程成果。

四是守住底線、改革創新。堅持底線思維，確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損。深化農村土地制度改革，堅持目標導向和問題導向，不斷創新農村土地管理利用制度。

五是因地制宜、循序漸進。根據各地實際情況，合理確定整治目標、整治方式、整治項目。盡力而為、量力而行，有序推進，杜絕形象工程。

記者：請問全域土地綜合整治與生態修復的重點工作是什么？

陳鐵雄：重點要抓好五方面工作：

一是開展農村用地空間治理。按照“多規融合”的要求，以村土地利用規劃編制為基礎，充分盤活利用農村存量建設用地，優化各類各業用地布局，合理安排新增與存量用地供給結構和方向，有效保障美麗鄉村建設、農村新產業新業態和一二三產融合發展用地。

二是開展農用地整治。在保護生態環境、田園風光的前提下，對各類農用地開展綜合整治，統籌推進高標準農田建設、旱地改水田、耕地質量提升、宜耕后備資源開發，以及農田基礎設施和配套設施建設，形成耕地集中連片，為耕地規模經營和發展現代農業創造條件。

三是開展農村建設用地整治。根據基本公共服務均等化和節約集約利用土地的要求，推進建設用地整治，優化布局村莊建設、產業發展、公共服務、古村落保護等各項用地，注重保護歷史文化（傳統）村落的傳統建筑等歷史文化要素，有序開展建設用地復墾，優化農村建設用地結構和布局，建設規模適度、設施完善、產業發展、生態環保、管理有序的新型農村社區。

四是開展生態環境整治。按照“山水林田湖草”系統治理的要求，在不減少林地面積和不破壞生態環境的基礎上，優化調整林地、水域等生態用地布局，保護水源涵養地、維護生物多樣性，使山水與鄉村融為一體、自然與文化相得益彰。

五是建立農村土地民主管理機制。按照鄉風文明、治理有效的要求，建立和完善村級組織自主管理、自主服務、自主教育、自主監督的農村土地民主管理機制。在實施全域土地綜合整治與生態修復工程中，有關村土地利用規劃草案、整治項目方案等直接涉及農民合法權益的事項，依法聽取農民群眾意見，保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權，真正做到農民愿意、農民滿意。

創新制度激活土地要素助力鄉村振興

記者：鄉村振興的愿景是產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。推進鄉村振興，根本要靠深化改革，創新體制機制。請問將在哪些方面進行農村土地管理體制機制創新？

陳鐵雄：今年中央一號文件明確要求：“實施鄉村振興戰略，必須把制度建設貫穿其中。要以完善產權制度和要素市場化配置為重點，激活主體、激活要素、激活市場，著力增強改革的系統性、整體性、協同性。”在實施全域土地綜合整治與生態修復工作中，各地要在用足用好各項政策組合拳基礎上，積極探索，不斷實踐，通過改革創新和體制機制創新來激活土地要素，助力鄉村振興。近日省政府已下發了實施全域土地綜合整治與生態修復工程的意見，省廳也制定了三年行動計劃，明確了促進全域土地綜合整治與生態修復工作的政策措施和工作任務，進一步強化農村土地管理政策供給。主要有以下幾項：

一是創新實行永久基本農田整備區制度。將全域土地綜合整治與生態修復工程項目區永久基本農田周邊的農用地、零散耕地和零星建設用地復墾后納入永久基本農田整備區，通過土地整治和耕地質量提升等，逐步形成與永久基本農田連通連片、設施完善、質量相當的優質耕地。達到永久基本農田標準的，可以納入永久基本農田儲備庫，通過探索永久基本農田數據庫年度更新與零星永久基本農田調整相掛鉤制度，進一步優化空間布局。

二是優化現有的城鄉建設用地增減掛鉤政策。在確保縣域內耕地數量和質量平衡的前提下，項目區城鄉建設用地增減掛鉤指標，可在土地利用總體規劃確定的擴展邊界范圍內等面積含規劃建設用地規模使用；在滿足當地村莊建設和農村發展用地需要后，城鄉建設用地增減掛鉤節余指標可在全省范圍內調劑使用，收益用于支持鄉村振興戰略實施。

三是出臺了一系列激勵措施。比如，各地在推進全域土地綜合整治中，要充分合理利用存量建設用地，如果現狀建設用地規模確實無法滿足農村發展、村莊建設需要的，在符合土地利用總體規劃前提下，允許使用規劃新增建設用地預留指標適當擴大村莊建設用地規模。各項目區可提留不超過建設用地復墾面積的20%，作為規劃新增建設用地預留指標，保障項目區內農村基礎設施和新產業新業態發展用地。

全域土地綜合整治與生態修復工程驗收后，按建設用地復墾面積的一定比例獎勵新增建設用地計劃指標。對現狀人均村莊建設用地面積低于80平方米的，按1∶1比例獎勵新增建設用地計劃指標；對80-120平方米的，按1.5∶1獎勵；對超過120平方米的，按2∶1獎勵。對利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態的，按實際利用面積3∶1比例獎勵新增建設用地計劃指標。

綠水青山就是金山銀山，人與山水林田湖草組成生命共同體，人類與自然實現和諧共處新階段的夢想，我們正在通過全域土地綜合整治與生態修復這項工作進行實踐探索，期望能總結出具有推廣價值的鮮活經驗，為鄉村振興增添國土資源原動力，為共建共享“詩畫浙江、美好家園”貢獻國土智慧、國土力量。