“小鄉村”里的“大民生”
——山東省臨邑縣朱家胡同村民政工作剖析

◎ 民政部第1工作組

根據民政部黨組統一部署，2018年6月8日至15日，民政部第1工作組赴山東省臨邑縣開展蹲點工作。期間采取入戶走訪、座談、隨機訪談、問卷調查等方式，對該縣臨邑鎮朱家胡同村進行了剖析。

朱家胡同村基本情況

朱家胡同村地處山東省西北部，隸屬山東省德州市臨邑縣臨邑鎮。目前，全村共有367戶，戶籍人口1293人。經濟收入方面，全村人均年收入10000余元，主要包括種植、務工、油井占地補償、養殖和經商服務等五個方面的收入來源。雖然村民整體收入偏低，但多數村民不存在生活困難問題。管理體制方面，從臨邑鎮到朱家胡同村的行政管理體系共有四個層級：臨邑鎮委鎮政府——張法古管區——朱家胡同村“兩委”——村小組。朱家胡同和任樓兩個村合并為朱家胡同社區。服務設施方面，村“兩委”辦公和服務設施占地250平方米，由一排平房組成，設有會議室、圖書室、衛生室等。村務公開欄就設置在村兩委院門兩邊。全村配備垃圾桶50多個，雇傭保潔員4名，實行農村生活垃圾集中處理。

朱家胡同村民政工作落實情況

工作組對朱家胡同村民政工作進行了全覆蓋走訪調研，詳細了解各項民政政策措施的落實情況。

農村最低生活保障政策落實情況。朱家胡同村現有23戶31人納入農村低保，其中有9戶18人同時為建檔立卡貧困戶。低保戶根據困難情況享受每人每月185元、195元、205元三檔最低生活保障金，住院治療享受“一站式”醫療救助結算服務，每戶每月15度免費用電，子女進入高等院校的享有教育救助金。符合危房改造條件的，根據改造方式不同享受每戶5000-18000元一次性危房改造補貼。此外，還有養老補貼、殘疾人生活補貼、臨時救助等，發揮民政兜底保障作用。

村民自治和農村社區建設政策落實情況。2018年2月，朱家胡同村完成“兩委”換屆選舉，換屆以后村“兩委”成員各3人，共5人，其中婦女主任在村“兩委”中交叉任職。村委會日常開展的主要工作比較瑣碎，有些是完成鄉鎮交辦的各種事務，民政方面主要是協助確定低保、特困供養、殘疾人兩項補貼對象，審核報送相關資料等。

特困人員救助供養制度和臨時救助政策落實情況。2017年至今，全村發放臨時救助1人次，救助對象患腎病綜合癥，給予臨時救助金2000元。朱家胡同村現有農村特困救助供養人員4人，都是65歲以上的老年人，全部分散供養，每人每月享受409.5元的供養金。

農村養老服務和留守兒童關愛保護情況。目前，全村共有60歲以上老年人215人，其中80歲以上28人，90以上5人。60歲以上老年人有養老補貼每月100元，90歲以上老年人有高齡補貼每年300元。走訪發現，在當地農村，家庭養老的觀念是根深蒂固的，老年人認為兒女不孝順才入住養老院。全村登記的留守兒童僅1名9歲男孩，父母離婚，父親常年在天津打工，日常由爺爺奶奶監護。

殯葬改革和移風易俗情況。朱家胡同村現已全部推行遺體火化。2011年開始，全村實施殯葬改革，集中修建了一處祠堂，遺體火化后骨灰都集中安放在祠堂。祠堂占地1870平方米，建設總投資20多萬，設置有400多個骨灰存放處，按照全村人口規模測算，目前骨灰存放處可使用50年左右。近幾年來全村所有老年人去世后骨灰都存放在祠堂里。調研過程中，村民對修建祠堂、推行喪事改革非常認可，老年人也普遍接受這種喪葬方式，走訪的村民都認為這種方式既節約土地資源、又減輕家庭負擔，是適合農村地區的可借鑒、可復制的喪葬方式。村里還成立了紅白理事會，簡化喪事流程和支出。

主要問題分析

在蹲點調研過程中，工作組通過查閱鎮和村的工作檔案，與村“兩委”負責同志座談，逐一入戶走訪服務對象等，切身感受到了基層民政工作人員，特別是鄉鎮和村兩級在落實民政法規政策和有關決策部署上做了大量的工作，需要落實到群眾身上的政策基本得到了落實，為生活困難特別是無依無靠陷入窘境的群眾撐起了最后一道防線。同時，對照黨中央、國務院的部署要求，在政策實施過程中還有不少需要加強和改進的地方。

農村低保方面。一是實際操作中存在按人施保現象，與按家庭施保的國家政策規定不一致。目前朱家胡同村23戶31名低保對象中，有9戶是按人施保，占低保對象總戶數近二分之一，占低保對象總人數近三分之一。二是家庭收入核算比較簡單、粗放。從朱家胡同村低保對象家庭收入審批材料來看，大都只填種植收入，其他收入如務工收入、家庭養殖收入等基本沒填。三是低保實際補助金額沒有按精確數量補差，而是分檔設定。四是低保對象動態管理滯后。朱家胡同村近幾年低保只有進的，沒有出的，一些低保家庭的變化情況沒有及時反映到其審批材料當中。五是低保對象檔案管理不夠規范。究其原因，一方面是農村低保制度與有關救助福利制度簡單捆綁，其“含金量”和實際作用已遠遠超出了制度設計的初衷，多數農村貧困人口對這項制度的需求不是為了滿足吃飯、穿衣等簡單需求，而是與低保制度相捆綁的其他優惠政策，如醫療救助、困難殘疾人生活補貼等。另一方面是精確測算收入財產的要求與農村實際不相適應。如務工收入方面，很難準確核算收入，只能采取詢問和估算的方式。此外，低保申請對象、村“兩委”、鄉鎮政府、縣民政部門等責任有待進一步壓實，確保低保政策公平公正實施。

基層群眾自治方面。一是鄉村管理體制層級多。臨邑鎮以及山東省其他部分地區在鎮、村之間增設了“管區”層次，雖主觀上是為了加強對村級事務的指導，但客觀上增加了管理層級。二是村民參與村級集體事務的熱情不高，民主協商、民主管理、民主決策不夠規范。三是村干部職位的吸引力不高。造成上述問題的原因主要包括村集體經濟不夠發達、村民的民主權利意識不強、村“兩委”民主協商意識不強、基層民政部門在村民自治中的聲音很弱等等。

臨時救助方面。臨邑縣臨時救助制度已建立實施，并在鄉鎮層面建立了臨時救助備用金制度，但鄉鎮對臨時救助備用金的使用率都很低，朱家胡同村今年沒有一戶申請和享受臨時救助政策。主要原因是村民對臨時救助知曉率不高，對申請條件、申請流程都不太清楚，而鄉鎮審核力量普遍不足，很少實施?？h民政局也擔心放開口子后導致申請數量較大，財政兜不住底，引發新的矛盾。

特困人員救助供養和農村養老服務方面。臨邑縣特困人員供養服務機構（敬老院）較為分散，每個鄉鎮敬老院規模都不大，設施條件比較一般。主要是多年來鄉鎮敬老院建設以地方財政投入為主，導致設施普遍較差，服務能力較弱。養老服務方面，農村老年人家庭養老觀念很重，寧可苦點也不上養老院。政府對農村失能半失能老年人的支持保障政策缺乏，相關設施和服務不足。多種因素導致農村養老服務比較滯后。

殯葬改革方面。有干部和少數群眾指出，村級祠堂內存放骨灰，與中國傳統入土為安的習俗不相符。訪談中少數老年人對此仍有意見。有的地方政府領導認為朱家胡同村的這項改革仍然不徹底，應當將骨灰深埋且不留墳頭，祠堂只存放牌位，供祭掃用。主要是傳統觀念根深蒂固，殯葬改革很難做到思想完全統一。農村公益性公墓的土地性質有待進一步明確。

下一步工作建議

行政村是民政工作落實的“最后一公里”，是檢驗民政工作成效的終端。朱家胡同村民政工作現狀，在全國具有一定的普遍性。深入分析朱家胡同村民政工作存在的問題，研究提出加強和改進的意見，同樣對全國具有指導意義。工作組對加強和改進村級民政重點工作形成了一些初步思考。

一是研究對現行農村低保制度作適當調整。鑒于大病、慢性病、重度殘疾等支出型貧困已經成為村民致貧的主要原因，建議在以家庭為單位實施低保制度的同時，研究將支出型貧困納入低保范圍，明確按人施保的具體條件，統籌實施按戶施保和按人施保。指導各地規范和加強農村低保民主評議工作，針對赴外地務工收入確定難等問題，明確可以采取核實和評議相結合、以評議為主的認定方式。從鼓勵勞動、自力更生的角度，對于就近零散務工、開展家庭小規模養殖的，不納入收入核算范圍。深入研究贍養費的核算問題。壓實縣、鄉、村各級的低保管理責任，村級要切實擔負起收入調查責任，鄉鎮要及時入戶核查，全面準確地做好有關審核和記錄工作，縣級要規范審核審批，加強對鄉鎮和村兩級低保工作的督導和培訓。

二是研究規范鄉村治理和村民自治工作。貫徹落實《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》和中辦、國辦《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，指導縣級民政部門切實履行好對村民自治的指導責任，督促村委會落實好民主管理、民主協商、民主決策、民主監督等基本制度。加強對村委會換屆選舉的指導，落實“四議兩公開”工作法，落實村民會議、村民代表會議制度。結合實際探索多種協商議事形式。指導村委會建立協商議事目錄，落實村務公開制度，探索微信等信息化手段公開村務的方式。加強村委會自身的規范化建設，督促健全村級檔案管理制度，尤其是做好村級事務議事協商的會議記錄，并安排專人保管檔案。積極發展公益性、互助性、服務性農村社區社會組織，推進“三社聯動”在農村開展。進一步提升農村社區公共服務功能，逐步構建機構健全、設施完備、主體多元、供給充分、群眾滿意的農村社區服務體系。

三是研究更好發揮臨時救助制度作用。指導各地進一步落實好民政部與財政部聯發的加強臨時救助工作的政策文件，以鄉鎮為單位開展支出型貧困家庭摸底調查，詳細測算臨時救助對象數量和所需資金數量，合理確定本地區救助范圍和救助標準，既做到網底不破，又保證量入為出、可持續。加大臨時救助政策宣傳力度，對特殊困難家庭實施主動救助，落實“先救助、后審批”要求，提高救助的時效性，更好發揮臨時救助制度的救急作用。

四是研究切實增強特困人員救助供養制度兜底功能。全面落實《國務院關于進一步健全完善特困人員救助供養制度的意見》，明確特困供養服務機構（農村敬老院）“兜底”“救助”的職責定位，強化政府在機構建設管理中的主體責任，夯實農村敬老院供養特困人員的兜底保障任務。開展小、遠、散特困供養服務機構整治，推動構建“1+N”（1個縣級供養服務中心，N個區域性供養服務機構）特困人員供養服務機構聯合體，重點為生活不能自理的“三無人員”提供集中供養服務。鼓勵供養服務機構在滿足特困人員集中供養需求的基礎上，為低保、低收入家庭和建檔立卡貧困家庭老年人、殘疾人提供無償或低償的集中托養服務。

五是研究加強農村養老服務體系建設。指導各地依托村里的閑置資源興辦農村居家養老服務設施。會同有關部門研究針對農村失能半失能老年人護理的支持政策。對有失能半失能成員的家庭開展老年人護理專項培訓，提高家庭護理能力。提高養老護理人員待遇，加強護理人員培訓。引導老年人轉變養老觀念，特別是子女無法提供護理服務的，及時發展上門服務或入住養老機構，提高生活質量。

六是研究因地制宜推進農村殯葬改革。指導農村采取村規民約的方式推進骨灰集中深埋或撒散，不留墳頭。指定祭掃場所，修建低成本的祭掃設施，規范村民祭掃行為。在修訂《殯葬管理條例》時，允許農村利用閑置土地合理規劃建設骨灰堂或祭掃設施。