草原生態環境保護中的失衡現象與法治對策

馬成燕

摘 要 草原是位于半干旱氣候地區的雜草叢生間或雜有耐旱樹木的陸地生態系統，當前中國天然草原面積多達40000平方米，在國土面積中占有41.7%的比例，草原不僅是維護生態平衡和生物多樣性的重要系統，能夠調節氣候、涵養水源，而且可以為人類提供大量的生產生活資源，促進社會經濟的綠色發展。但是，當前草原生態環境保護工作中還存在多方面的問題，失衡現象較為嚴重，本文將簡析草原生態環境保護中的失衡現象與法治對策，并提出個人建議。

關鍵詞 草原生態環境；保護；失衡現象；法治對策

作為陸地重要生態系統的草原具有多方面的功能，如調節氣候、涵養水源、防止沙漠化與石漠化、維護物種多樣性、提供天然資源等，而發揮草原的生態功能必須維護草原生態環境，可是，草原生態環境保護中的失衡現象還較為嚴重，其主要問題表現在三個方面，分別是草原生態環境保護意識和經濟發展失衡，農牧民經濟發展和草原生態環境保護相矛盾，草原環境保護法和打擊草原違法行為的力度失衡，本文將在簡析這三個問題的基礎上淺談解決措施。

1 草原生態環境保護中的失衡現象

1.1 草原生態環境保護意識和經濟發展失衡

從環境效益和經濟發展的角度來看，草原具備兩大功能，即環境功能與經濟功能，這一因素就使《草原法》的內容具有復雜性和綜合性的特征。草原生態環境保護工作不僅要重視當地畜牧業的發展，為該產業提供充足的生產資料與資源（主要依賴于草原生產系統），以此提升整個國民經濟效益，縮小畜牧業與其他產業的發展差距，而且要注重優化草原生態系統，推動粗放型畜牧業轉變為集約型，創建優美的草原環境，這也是草原法治工作的具體目標。中國《草原法》第一條就明確規定保護草原生態環境、合理規劃和利用草原資源，必須重視優化生態環境系統，為生物多樣性創造條件，發展集約型畜牧業，促進社會經濟與環境效益的可持續發展。由此可見，《草原法》的立法宗旨具有綜合性，即不只是追求經濟價值，而是要維持經濟效益和生態環境效益的平衡發展。可是，在實際工作中，草原生態環境保護意識與經濟發展并不平衡，在經濟利益面前，生態環境效益處于弱勢地位，過度放牧問題嚴重，草原生態環境系統遭到嚴重破壞。

1.2 農牧民經濟發展和草原生態環境保護相矛盾

保護農牧民經濟發展平衡則需要做好兩方面的工作，一方面是要加強《草原法》和草原補償制度，促進草原生態環境效益和草原財產權的有機結合，杜絕“靠草原吃草原”現象，并根據農牧民經濟發展進度來調整《草原法》和草原補償制度。另一方面則需要改善草原內部的生產條件，確保生產力和生產資料的平衡關系，禁止“竭草而牧”和“超載過牧”。從總體上來看，“舍飼圈養”和“飼料喂養”等先進方式需要投入的資金比例較大，對大多數牧民來講他們無力承擔這種生產成本，迫于經濟壓力，他們會選擇傳統粗放型畜牧業，這就導致農牧民經濟發展和草原生態環境保護相矛盾。

除此之外，當前國家也鼓勵發展草原第三產業（如草原旅游業、特色餐飲業等），不少企業組織進入了草原，這對草原的污染與破壞不容忽視。從法律角度來講，國家更加扶持草原第三產業，這在很大程度上導致農牧民的利益受到損害，部分牧民雖然擁有草地使用權，可是不能依法確保草原不受到污染和破壞。

1.3 草原環境保護法和打擊草原違法行為的力度失衡

在地廣人稀的草原上，違法犯罪事件復雜多樣，也有一定的隱蔽性，《草原法》不完善，當地的公安機關、環保部門和政府機關的執法力度不足，懲處形式多為淺層次的罰款甚至違法不究，這必然會導致草原違法犯罪事件屢禁不止。

2 法治對策

2.1 依法完善草原生態環境保護體系

國家政府首先要依法完善草原生態環境保護體系，貫徹可持續發展理念，保護草原生態資源，培養社會民眾的環保意識，從法律基礎上落實環境權和經濟權，保持草原生態環境效益和草原財產權、生產力和生產資料、經濟利益和環境利益以及草原開發和草原保護的平衡關系。此外，國家須建立科學的草原生態環境保護制度，堅持“限制”、“治理”、“預防”、“規劃”四大保護原則，所謂的“限制”主要是指限制過度放牧、開墾和草原環境污染指數；“治理”綜合治理草原上的垃圾污染、水污染、空氣污染以及新興工業所帶來的噪音污染，維護草原生物多樣性，避免造成草原動植物猝死；“預防”原則要求提前采取“預防為主”的措施，將“預防”與“治理”相結合，避免發生草原病蟲害和“牧童經濟”；“規劃”特指做好草原生態建設規劃工作。

2.2 確保農牧民的草地使用權

《草原法》與《環境保護》雖然都提出農牧民具有草地使用權，可是權利有限，中國農牧民的草原承包期限最多有30年，而在澳大利亞的草原租期可以長達99年，相比之下，澳大利亞所規定的草原租期更有利于維護草原經濟效益和環境效益的長期平衡，澳大利亞農牧民會把草原生態系統看作賴以生存的發展條件，也就更加重視保護草原生態環境系統。中國政府可以借鑒澳大利亞對于草原租期管理的經驗，將草地使用權落實到農牧民手中，避免農牧民經濟發展和草原生態環境保護工作發生矛盾。

2.3 提升《草原法》的執法力度

早在1958年，國家政府就已經頒布了《草原法》，并于2002年予以二次調整和修訂，15年以后，當年的《草原法》已經不能滿足現代草原生態環境保護工作的要求，部分關于草原違法事件懲處的法律條文并不清晰，不能落實執法工作。因此，國家必須結合現代經濟發展狀況不斷完善《草原法》，細化草原獎懲制度，加強公安機關、環保部門和政府機關的執法力度，對于各種草原違法事件予以應有的懲處，切實做到有法必依、執法必嚴。

3 結束語

綜上所述，避免草原生態環境保護中的失衡現象，國家政府理應重視依法完善草原生態環境保護體系，落實農牧民的草地使用權，不斷提高《草原法》的執法力度。

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