互聯網內容治理新趨勢

田麗

網絡內容極大地豐富了人們的生活，也引發了虛假信息、網絡暴力、隱私泄露以及低俗惡俗信息等侵害個人和公眾利益的問題。甚至在有些國家，互聯網成為極端思想和恐怖信息傳播的重要場域，還有些國家的社會治理或政治選舉也受到網絡內容的影響。也正是基于上述原因，互聯網內容治理成為世界主要國家共同面臨的難題。黨的十八大以來，我國在互聯網內容治理方面取得一系列突破，網絡空間治理的主體和依據越來越規范，手段和措施越來越豐富。黨的十九大在充分總結經驗的基礎上，進一步探索新的政策與措施。本文通過對2017年以來，互聯網內容治理方面的法律法規（見表1）和典型案例進行分析，總結了互聯網內容治理的新趨勢。

一、黨和國家機構改革，監管部門權職略有調整

自1994年我國接入互聯網以來，互聯網內容治理涉及公安、文化、廣電、工信、工商以及國新辦（網信辦）等多個部委。2014年，為統籌互聯網的安全與發展，中央成立了網絡安全和信息化領導小組，由黨的總書記擔任小組長，并設立中央網絡安全和信息化領導小組辦公室作為辦事機構。2018年，根據中央《深化黨和國家機構改革方案》，為加強對相關工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進和督促落實，中央網絡安全和信息化領導小組改為中央網絡安全和信息化委員會，成為中央直屬議事協調機構。這種調整既是統籌管理的需要，也有利于管理的長期性和穩定性。

在這次機構改革中，中宣部的權責進一步擴大，統一管理新聞出版工作，履行原來由國家新聞出版廣電總局負責的新聞出版管理職責，對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）的牌子，這樣的職能調整意味著網絡游戲版號的管理部門將由原來的國家新聞出版廣電總局變成中宣部，國家電影局也統一歸中宣部管理，本次改革還重組了國家廣播電視總局，負責網絡視聽節目①內容和質量的監督管理和審查。這樣一來，對于同時通過網絡和院線發行的電影則很可能受到“國家廣播電視總局”及“國家電影總局”的雙重管理。機構改革完成后，各部門都啟動了職責范圍內的內容治理行動，其中廣電總局和網信辦的力度更大。2018年年初，網信辦出臺了《微博客信息服務管理規定》等規章，廣電總局出臺了《關于進一步規范網絡視聽節目傳播秩序的通知》，并開展了對“內涵段子”“暴走漫畫”的行政執法。

二、緊跟技術和應用發展，強化社會化媒體管理

2017年以來，監管機構緊跟技術和應用大發展，強調對互動、用戶貢獻內容等社會化媒體功能的管理。

一是從立足“門戶網站”的監管調整為面向社會化媒體的監管。社會化媒體是伴隨著移動互聯網和Web2.0技術興起的，以互動為基礎，允許用戶創造內容，并依附社會網絡進行傳播的網絡應用。根據功能和用途不同，社會化媒體大體可以分為三類：分享類、社群類以及社交類。其中，社交類主要用于點對點信息交互，對公共領域影響較小，此前已有相關規定；分享類社會化媒體主要是提供自媒體服務的平臺，例如微博、微信公眾號、百度百家號、今日頭條的頭條號等，針對這些賬號，網信辦出臺了《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定》；社群類的社會化媒體主要提供社群或者群組服務的平臺，針對這些應用，網信辦出臺了《互聯網群組信息服務管理規定》。

二是關注新技術新應用的發展。2017年出臺的管理規定緊跟技術和應用發展，管理的對象除傳統的文字信息以外，包括了“彈幕”、圖片、符號、表情、音視頻等近年來逐步興起并日漸成為主流的內容形態，體現了監管部門對新技術新應用的關注。盡管如此，互聯網技術的日新月異始終超越制度的完善日程，為此，網信辦出臺了《互聯網新聞信息服務新技術新應用安全評估管理規定》，并在第七條中明確要求具有新聞輿論屬性和社會動員能力的新技術新應用，要自行組織開展新技術新應用安全評估，編制書面安全評估報告，并對評估結果負責。

三是關注互動和網民參與。參與式文化是網絡文化的典型特征，它的主要表現就是網民把網絡內容的消息與生產融為一體，即在消費網絡內容的同時，把自己的意見加入或融入既有內容中，構成了他人消費的內容。彈幕、跟帖、評論、貼吧都是網民參與式表達的主要形式或場域。2017年出臺的管理規定加大了對此類信息的規范，專門出臺了《互聯網跟帖評論服務管理規定》和《互聯網論壇社區服務管理規定》等。

三、重視新聞從業人員管理，實現從平臺治理向雙重管理轉變

突出平臺責任，強化平臺治理是黨的十八大以來，我國在網絡治理方面取得的重要經驗。通過政府對平臺的行政管理，平臺對用戶的契約管理，大大提升了監管效率。但是，對于從事新聞信息服務的平臺，從業人員的道德和業務能力不僅關系到新聞信息的質量，還會對輿論生態產生重要影響。因此，2017年以來強化了對網絡新聞信息從業人員的管理，在《互聯網新聞信息服務管理規定》中，要求各單位在申請互聯網新聞信息服務許可時有與服務相適應的專職新聞編輯人員、內容審核人員和技術保障人員，并應當設立總編輯，對互聯網新聞信息內容負總責。2017年10月30日出臺的《互聯網新聞信息服務單位內容管理從業人員管理辦法》，對互聯網新聞信息服務單位內容管理從業人員這一群體提出規范性發展要求，明確了從業人員的行為規范、教育培訓制度以及監督管理措施，在制度上實現對平臺及人員的全面管理。根據要求，國家網信辦組織開展了全國從業人員學習宣傳貫徹十九大精神和教育培訓工作，舉辦了新聞網站和新媒體總編輯、新聞網站采編人員培訓班，制定印發了《關于組織各省區市網信辦開展新聞信息服務單位網絡新聞信息服務和相關從業人員培訓的通知》，按照統一教材、考卷、證書和檔案管理標準的“四個統一”原則，初步建立了全國從業人員培訓體系，并完成8000余人次培訓。

四、取消“身份”管理，實施新聞信息服務許可分級分類管理

新聞信息是互聯網內容的重要組成部分，2017年國家網信辦修訂完成《互聯網新聞信息服務管理規定》，制定出臺了《互聯網新聞信息服務許可管理實施細則》，對互聯網新聞信息的管理從審批和備案“互聯網信息服務單位”，變更為許可管理“新聞信息服務”。該規定將互聯網新聞信息服務分為“互聯網新聞信息采編發布服務、轉載服務、傳播平臺服務”三類形式，實現了對互聯網新聞信息服務許可的分類管理。為了提高行政效率，互聯網新聞信息許可的審批權限由國家和省級網信辦分級實施：中央新聞單位（含其控股的單位）或中央新聞宣傳部門主管的單位申請，由國家互聯網信息辦公室受理和決定；地方新聞單位（含其控股的單位）或地方新聞宣傳部門主管的單位，由省、自治區、直轄市互聯網信息辦公室受理和決定；其他單位，由經所在地省、自治區、直轄市互聯網信息辦公室受理和初審后，由國家互聯網信息辦公室決定。截至2018年4月30日，經各級網信部門審批的互聯網新聞信息服務單位總計304家，具體服務形式包括：互聯網站312個，應用程序233個，論壇77個，博客20個，微博客3個，公眾賬號911個，即時通信工具1個，網絡直播7個，其他6個，共計1570個服務項②。

五、出臺程序立法，推進行政執法正當性與合法性

網信辦自成立以來，接受國務院等機構委托，“負責全國互聯網信息內容管理工作，并負責監督管理執法”，此后陸續頒布的《反恐怖主義法》《網絡安全法》中也對網信部門在互聯網內容管理執法中的權責進行了規范。這些規范構成了網信辦依法從事互聯網內容管理的主要依據，也是近年來網絡空間治理效果顯著的重要法律保障，但是由于缺乏行政執法的必要程序說明，也會面臨種種問題。為此，2017年國家網信辦發布2號令，出臺《互聯網信息內容管理行政執法程序規定》，對管轄、立案、調查取證、約談、聽證、決定、執行等執法辦案各環節具體程序進行了全面規范，以此保障互聯網信息內容管理部門依法履行行政執法職責，正確實施行政處罰，保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進互聯網信息服務健康有序發展，并且對推進互聯網治理領域的依法治國意義重大。

六、推進實施《網絡安全法》，多部門聯合開展綜合整治

2017年，隨著《網絡安全法》的正式實施，網絡內容治理方面的執法和執法檢查工作相繼展開并漸成常態。網信、工信、公安是網絡內容執法的主體，涉及網絡視聽服務的主要由新組建的國家廣播電視總局執行，與此同時，工商、文化等12個涉網部門也參與到工作協調機制中。執法實踐中，國家、省、市三級執法體系的分工逐漸明確。

從執法對象和結果看，既有百度、阿里、騰訊等互聯網巨頭企業，也有BOSS直聘網、趕集網、58同城等垂直細分領域的互聯網企業，涉及社交、網絡購物、互聯網金融、網絡視聽以及網絡招聘等，處罰的重點集中在公眾號、博客、網站、貼吧等用戶生產內容的部分，多以責令改正、整改、罰款、暫停相關業務為主要手段。

此外，監管部門不僅沿用專項行動加大對違法違規行為的處置力度，還啟動或持續推進互聯網企業相關業務的摸底和備案工作，組織開展網絡生態評估工作，多種手段加強對網絡內容的綜合治理。2017年全國網信系統全年依法約談網站2003家，暫停更新網站1370家，會同電信主管部門取消違法網站許可或備案、關閉違法網站22587家，移送司法機關相關案件線索2045件。有關網站依據服務協議關閉各類違法違規賬號群組317萬余個③。

不日新者必日退。互聯網的技術日新月異，應用千變萬化，對互聯網治理能力提出了更高的要求，回顧一年的短暫歷史，不變的是維護清朗網絡空間的決心和目標，變的是不斷推陳出新的管理規章與措施。

注 釋：

①《網絡視聽節目內容審核通則》第二條“本通則所稱網絡視聽節目，具體包括：（一）網絡劇、微電影、網絡電影、影視類動畫片、紀錄片；（二）文藝、娛樂、科技、財經、體育、教育等專業類網絡視聽節目；（三）其它網絡原創視聽節目”。

②互聯網新聞信息服務單位許可信息，中共中央網絡安全和信息化委員會辦公室，http：//www.cac.gov.cn/2018-05/16/c_1122842142.htm.

③嚴格執法形成震懾 規范執法彰顯法治——2017年全國網信行政執法工作扎實推進——中共中央網絡安全和信息化領導小組辦公室http：//www.cac.gov.cn/2018-02/05/c_1122368756.htm.

（作者為北京大學新媒體研究院副教授、博士生導師，北京大學互聯網發展研究中心主任）

編校：鄭 艷