職業教育校企合作的運行風險與法律防范

曾瑜?劉楊

摘 要 校企合作是職業教育人才培養的有效手段，受到國家與地方政府的高度重視。近年來，隨著地方職業教育校企合作立法步伐加快，各地政府出臺了一系列條例、辦法、意見等規范性文件鼓勵本地企業參與校企合作。通過對31個省、自治區、直轄市校企合作法規文本的梳理和分析發現，存在立法與執法主體相悖、保障獎懲措施不夠明確具體、合作目標存在分歧等問題。應提升法律保障水平、建立成本分擔機制；著眼持續發展、構建領導協調小組；完善利益分配機制、保障校企合法權益；突出地方立法特色、營造良好環境，以期在多元主體的校企合作中提供制度保障。

關鍵詞 校企合作；地方立法；運行風險；法律防范困境

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）09-0028-05

一、職業教育校企合作地方立法背景

《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》明確提出“制定促進校企合作辦學法規、推進校企合作制度化”。目前，我國實行國家與地方立法的兩種立法體制，地方教育立法是指享有立法權的地方權力機關和政府，制定、修改和廢止效力于本行政區域范圍內的教育規范性法律文件的活動。地方教育立法具有區域性、從屬性、多樣性等特點。近年來，企業和職業院校校企合作需求旺盛，形成了多種校企合作模式，但由于政策不夠完善，導致校企合作處于淺層水平[1]。調查表明，“企業對校企合作依賴性不高，90%的樣本院校都采用校企合作的辦學方式，但大約67%的樣本企業每年新招聘員工來自職業院校的比例低于20%，大約60%的樣本企業所委托職業院校培訓的員工數量占全員的比例在5%以下[2]。為推動職業教育發展，國家及各級政府出臺了一系列政策，保障職業教育校企合作。然而，近20年來，校企合作地方立法滯后，“校熱企冷”現象普遍存在，校企合作存在諸多問題。在此背景下，研究省市職業教育校企合作地方法規的制定情況，可以宏觀把握地方配套政策的改革走向，為政府部門提供基礎數據和經驗借鑒。

二、職業教育校企合作地方立法基本情況

（一）立法現狀

本文以全國22個省、5個自治區、4個直轄市，共31個省（市、區）（港澳臺除外）2009年以后頒布的校企合作地方性法規文本為研究對象，統計截止時間為2018年1月。目前，我國31個省區中共有20個省（市、區）出臺了40件地方性校企合作法規，見表1。出臺的地方校企合作法規，可從屬性上作以下分類：

1.名稱分類

在40件法規中，名稱為XX省（市、區）校企合作“辦法”的為24件，分布在浙江、河南、江蘇、河北等省份，占總數的60%；名稱為XX省（市、區）校企合作“意見”的為11件，分布在湖北、江蘇、湖南等省份，占總數的27.5%；名稱為XX省（市、區）校企合作“條例”的為4件，分布在河北、廣東等省份，占總數的10%；名稱為XX省（市、區）校企合作“規定”的為1件，如《吉林市促進中等職業教育校企合作若干規定》，占總數的2.5%。

2.立法形式分類

頒布主體。地方校企合作立法頒布主體包括地方政府規章、地方性法規、地方行業規章三類；其中33項校企合作地方法規由政府部門頒布，占總數的82.5%；由多部門聯合頒布的有《湖南省關于深入推進企業與職業院校合作辦學的若干意見》等3項，占總數的7.5%；以教育局為主體頒布的有《南通市進一步加強職業教育校企合作辦學的意見》等3項，占總數的7.5%；由行業協會聯合教育部門為主體頒布的有《北京市交通行業職業教育校企合作暫行辦法》1項，占總數的2.5%。

結構體例。立法結構是法律文件的最直觀形式[3]，現行40件校企合作地方性法規的文件結構體例呈現出如下三種模式[4]：一是分章制。即具有文件色彩的章節條款型，如《江西省職業教育校企合作促進辦法》由總則、運行機制、保障機制、責任追究四章組成，上虞市、長興縣等皆為此種類型。二是章節條款制。《杭州市人民政府辦公廳關于促進中等職業校企合作的若干意見》由指導思想、合作內容、加強宣傳等六部分組成，廣州市、合肥市皆為此種類型。三是單一法條型。即沒有章節，直接由若干法條組成，體例結構較為簡單，如《成都市職業教育校企合作鼓勵辦法》分為十八條對校企合作進行規范，沈陽市、北京市等皆為此種類型。

3.文本類型

現行40件校企合作地方立法中以“意見”“辦法”命名的有36件，占總數的90%，以“條例”命名的有山東省、邯鄲市等4件，僅占總數的10%。從法律術語角度看，“條例”是法的代表形式，須人人遵守，違法必究，而“辦法”“意見”是法規性公文，與“條例”相比，法律效力較低。

（二）內容分析

通過對40件校企合作地方立法文本分析，發現各地根據本地實際，加強對校企合作的宏觀規劃和管理，以法規形式明確了企業、行業等相關主體的責任和義務，基本涵蓋了立法目的、校企職責、扶持與保障、法律責任等，各地在制定校企合作地方立法時亮點頻出。一是因地制宜開展校企合作法規建設工作。各地充分考慮本地的經濟、文化和社會發展水平，立足本地實際，確定立法內容，如福建省地處沿海地區，對外交流頻繁，《福建省職業教育校企合作促進辦法》中結合本地實際，提出探索發展股份制、混合所有制合作辦學，發揮企業辦學主體作用。二是與時俱進，體現創新性。部分省份在信息化社會的時代背景下，建設了專門的校企合作培訓網站，實施網絡培訓，如《南昌市加強校企合作促進高質量就業的實施意見》中指出，完善就業信息發布網絡，進一步做好用工就業信息的網上數據采集和就業信息動態發布工作。

但各地在制定校企合作地方立法時，也存在明顯不足。首先，經費保障不明確不具體。我國對企業參與職業教育應當給予的經費支持和政策鼓勵沒有進行明確規定，如《廣西職業教育校企合作促進辦法（試行）》中第二十四條指出，“財政、稅務等部門應當加大職業教育校企合作經費統籌力度、落實稅收優惠政策”，對經費構成、所占財政收入比例、如何使用等沒有進行明確規定。其次，法律責任相對空泛偏軟。現行校企合作地方立法中存在立法剛性不足，較多規定為柔性規范，校企雙方無法明確法律責任。據統計，珠海市、深圳市等10個省份未在法律條文中提及校企合作責任追究體系；部分涉及校企合作地方立法中所采用的法律責任規范詞主要包括批評教育、行政處分、責令改正、取消資格等。

總體而言，雖然校企合作地方立法的文本結構體例、名稱及內容各不相同，但有一點是共同的，即相對單一和封閉，受單一的問題導向政策制定范式影響，校企合作內容設定上往往局限于一種就事論事、針對特定問題形成分散對策的境地，由于缺乏對政策自身利益訴求的分析，往往導致政策的效應不高，可執行性不強[5]。

三、職業教育校企合作地方立法控制的關鍵風險

（一）立法與執法主體相悖，操作困難

現行法律背景下，校企合作地方立法存在立法與執法主體相悖、操作困難等諸多障礙。一是立法與執法主體相悖。校企合作管理主體和執法主體不一致，比如《南通市關于進一步加強職業教育校企合作辦學的意見》指出，“縣（市、區）人民政府應當對校企合作發展專項資金的使用情況進行績效評價，并根據評價結果對資金使用進行調整”，立法主體是南通市教育局，執法主體則為南通市人民政府，立法主體和管理主體相悖，管理機構為教育部門，教育部門有管理職責而無執法權，導致校企合作地方立法執行力與強制力不足。二是校企合作地方法規操作性不強。現行地方校企合作法規中，大多是概括性或原則性規定，對校企合作各方的責、權、利沒有明確，缺乏對企業參與職業教育的剛性規定，更沒有激勵機制，政策文件內容停留在號召層面，如《蘇州市職業教育校企合作促進辦法》指出，“企業應當接納職業院校學生實習和教師實踐”，對學生實習人數、時間等詳細操作性比例并未提及，政府及其職能部門職責履行也無明確規定，導致校企合作操作性不強，只能成為學校單方意愿。

（二）促進校企合作的保障、獎懲措施不夠明確具體

一是企業參與校企合作保障機制落實困難。地方法規中對推動校企合作的實質性支持力度不夠，參與企業在校企合作過程中沒有得到必要的成本補償，也沒有提高社會聲譽的表彰，如《湖南省關于深入推進企業與職業院校合作辦學的若干意見》中提出“加大對校企合作的政策支持中側重點在于保障職業院校校企合作的權益”，這些法規中針對企業權利保障方面僅有取得所得稅優惠的提議，但對優惠力度、份額并未明確指出。二是缺乏有效的激勵、問責機制。在校企合作地方性法規中，不止一次強調“政府主導”的方針；校企合作中，政府承擔著重要的管理職責，成為校企合作過程中唯一的激勵主體，但在具體實踐中，政府部門對于校企合作的參與度較差，大多數地方政府主管部門未對校企雙方權利、經費、保障措施等做出明確而有力的規定，如《十堰市政府關于進一步加強職業教育校企合作的意見》中指出，“市政府設立人力資源建設突出貢獻獎，對校企合作取得成效的企業法人給予獎勵”，但針對如何獎勵以及獎勵形式、內容并未作出明確規定，僅有原則性表述不利于激發企業參與校企合作的積極性，也不利于職業教育發展良好環境的形成。

（三）校企合作目標存在分歧，利益關系混亂

校企雙方利益訴求分歧，制約雙方合作。一是目標存在分歧。校企合作過程中，學校希望企業為學生提供實習條件，加強技能應用等，企業希望獲得技術支持、贏得社會聲譽，但人才培養需要一個較長的時間周期，其產出很難在較短時間內轉化為生產力，以營利為目的的企業在校企合作過程中，將擠占企業投放在經營事業上的寶貴時間與其他資源，短期內看不到可能得到的回報，也就大大降低了參加合作培養的動力和積極性。二是利益關系混亂。校企合作本質上來講是一種資源交換，需要公共政策的引導和公共財政的支持，必須遵循政府主導的原則，但在實際操作過程中缺乏法律監督機構、責任主體不一。我國的職業院校與企業分別歸屬于教育行政部門和行業主管部門管理，而學校工作中的“人”“財”“物”又分別屬于不同的行政部門管理[6]，必然導致較大的合作風險。

四、職業教育校企合作風險防范的對策

以法律方式確定、規范教育領域內的各種關系，是建立完善教育體制、推動教育事業持續健康發展的有效途徑[7]。應通過立法及時規避校企合作潛在風險，通過法律手段為校企合作可持續發展保駕護航。

（一）提升法律保障水平，建立成本分擔機制

實現職業教育良性發展，需要多方面的支撐。一是提升校企合作的法律保障。校企合作是一項多方參與的公共事務，單靠制定校企合作單行法律法規無法解決問題，需要建立一個完整的校企合作法律體系。應明確校企合作中相關利益主體的法定身份，規范辦學行為，對校企合作的實習時間、效果等進行明確規定，形成規范性制度，建立完善的評估體系，對校企雙方實習基地、辦學標準等進行法制化監管與監督，落實責任追究制度，消除校企合作立法目的難以達到的窘境。二是建立成本分擔制度。校企雙方的行為規則和利益訴求不同，兩者是否能進行合作，取決于是否具有確保它們實現共贏的制度和法律保障。校企合作過程中，政府、學校、企業等作為多重參與主體，利益訴求不同，在利益博弈過程中，部分企業存在“搭順風車”的消極行為，傾向于將參與人才培養的成本和風險轉嫁至其他企業。因此，應建立成本分擔機制，從法律制度層面上規范企業參與行為，可借鑒《蕪湖市職業教育校企合作促進辦法（試行）》，“企業支持職業教育事業的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除；超過年度利潤中12%的部分，準予結轉以后3年內在計算應納稅所得額時扣除”，以明確校企合作經費保障。

（二）著眼持續發展，構建領導協調小組

應強化制度保障，搭建校企合作平臺，著眼持續發展。一是完善法規體系。校企合作地方立法和監管體系應適應時代發展的新形式，在針對性、前瞻性上下功夫，立法與改革有機結合，根據職業教育自身發展規律，落實校企合作法制建設的配套性制度，并借鑒國外立法實踐與立法體系建設經驗，建立健全立法、執法和監督的法律運行體系，共同推進政府部門和行業、企業等利益相關方的參與，適應現實需要。二是政府主導，建立領導協調小組。應發揮政府主導作用，由政府牽頭成立校企合作領導小組，領導小組下設辦公室，教育主管部門分管領導任辦公室主任，政府牽頭對學校、企業、行業等利益相關方定期召開聯席會議，及時處理校企合作出現的難點與問題。此外，政府除在稅收方面加大優惠力度，還要在政策上給合作企業以支持，在合作企業的選擇和培養上，應更多著眼于有較強綜合實力、管理完善、技術成熟的企業，對其進行相關政策宣傳和動員，使其率先步入職業教育校企合作人才培養的隊伍中，引領其他企業并與之形成協同效應，促進校企合作發展。

（三）完善利益分配機制，保障校企合法權益

合理的利益分配機制是校企合作的基礎，應構建利益分配機制，保障校企合作權益。一是找準專業與企業的利益共同點，創新利益分配機制。應放開視野，擴大覆蓋面，盡可能涵蓋校、企雙方目標，使社會共同利益得到維護；出臺對校企合作辦學和基地建設的獎勵、讓利、服務、扶持等優惠政策，建立市場化運行機制，形成校企合作辦學利益共同體；明確企業參與職業教育形式以及承擔的義務和不盡義務的企業所承擔的后果；立法中吸納學校、企業等各方利益主體的價值訴求。借鑒國外經驗，如德國用法律形式規定了“企業必須履行校企合作義務，否則，企業要支付相應數額款項給行業協會，由行業協會用于促進其他企業與職業院校的合作”。二是從制度層面上，保障校企合作權益。各級地方政府應根據本地經濟發展情況、校企分布、合作需求等情況，明確政府、企業、行業對校企合作的投入責任，加速產學研一體化發展，助推企業持續發展和經濟轉型升級，進一步完善“政府統籌、企業主導、職校融入”的現代校企合作模式，明確企業應當承擔職業教育費用的具體規定，提高執法力度，使企業成為職業教育實施的主要承擔者。此外，以政府購買服務的形式，引進第三方評價機制，以第三方介入的形式，強化行業監督職能等，制定約束性條款，加強各行業組織協調作用，完善法規政策，降低企業參與成本，推動校內生產實訓。

（四）突出地方立法特色，營造良好環境

在不違背上位法規定的基礎上，著力體現地方校企合作法的特點，將那些優秀的、成熟的地方經驗納入本地立法，切實解決地方校企合作中遇到的實際問題，提高立法針對性和可執行性。一是校企合作地方立法應具備特色性與行業性。我國幅員遼闊，各省市的省情、市情有別，在一個省域內的各地方情況也不完全相同，立法機構在制定校企合作地方性法律體系時應做好規劃、調研，緊密結合當地的經濟、文化、風俗，深入到開展校企合作的學校中。此外，鑒于職業教育鮮明的行業屬性，可參照《北京市交通行業職業教育企業合作暫行辦法》，考慮將專業大類的相關行業主管部門作為校企合作的主要管理機構，對校企合作的各個方面進行統籌規定，并由其進行校企合作的督導、評估[8]。二是校企合作地方立法應與時俱進，營造良好環境。教育行政部門應轉變管理方式，嚴格根據法定的權限和程序辦事，實現政務公開，面向民眾，完善社會協同考核機制，實現社會參與自治，回應和科學民主決策群眾利益訴求表達機制等，制定出臺職業院校人才培養方案指導意見，推行現代學徒制，推行集團化辦學模式、改進產教融合、校企合作的辦學模式，與現代科技緊密相連，融入人工智能，推行智能化職業教育校企合作項目，與時俱進制定出臺促進產教融合意見和校企合作促進辦法，為校企合作營造良好環境。

參 考 文 獻

[1]張小蕾.以法律關系為視角的職業教育校企合作立法研究[J].職教論壇，2016（9）：41-45.

[2]練玉春.校企合作，看上去很美？[N].光明日報，2015-11-10（5）.

[3]胡勁松，陳朝勇.地方義務教育立法：問題與對策—基于省級義務教育地方性法規的文本分析[J].華南師范大學學報，2016（6）：75-81.

[4]王瑛.對職業教育校企合作的立法思考[J].江西經濟管理干部學院學報，2017（3）：93-95.

[5]黃文偉.我國職業教育校企合作政策變遷的漸進模式研究[J].職教論壇，2016（1）：52-57.

[6]徐涵，周樂瑞等.改革開放以來我國職教校企合作政策的回顧與思考[J].職教論壇，2013（31）：11-16.

[7]歐陽恩劍.廣東省職業教育地方立法的反思與建議[J].職業技術教育，2012（1）：53-57.

[8]李亞平，和震.職業教育校企合作地方立法現狀及立法建立[J].職教論壇，2017（25）：64-69.