涼山州會東縣農村土地流轉現狀及對策分析
——基于調研數據的分析

劉 洋

（西昌學院，四川 西昌 615013）

1978年中國開始了計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，拉開了市場化進程的序幕，而真正意義上的轉型則始于1980年代初期在農村實行家庭聯產承包責任制。隨著轉型的全面深入、市場作用的不斷加強，家庭聯產承包責任制的不足之處也初見端倪，如生產經營成本高、抗風險能力差、資源利用效率低、技術推廣難等。而土地“確權”和“流轉”是在家庭聯產承包責任制基礎上對其進行修正[1]，可能會帶來農村新一輪發展的契機，農民致富問題會有所突破。面對當前農村社會產生的新現象，中央政府出臺了推進農村土地流轉的相關法律政策。涼山彝族自治州地處四川西南部，是全國最大的彝族聚居區，也是四川省民族類別最多、少數民族人口最多的地區。研究涼山地區農村土地流轉對策對促進少數民族地區農民增收、推進精準扶貧精準脫貧、推動現代化農業建設等都具有重要意義。

一、涼山州會東縣土地流轉現狀

涼山州全州17個縣市均成立了土地流轉工作領導小組，制定了實施方案，2015年度落實工作經費3 850萬元；涉及全州64個鄉鎮，373個村；家庭承包經營的耕地面積427.3萬畝，家庭承包經營的農戶數93.2萬戶。其中，2 707個組啟動確權登記工作，涉及農戶15.3171萬戶和66.6345萬畝耕地，約16.43%的農戶參與了該項工作。特別是近年來，隨著農業結構調整、農村二三產業的發展和農村勞動力的轉移，農村土地流轉呈現快速發展態勢。

本文選擇涼山會東縣作為主要研究對象，主要基于以下兩點考慮：其一，經濟相對發達地區更易推進土地流轉，土地流轉更具規模。其二，涼山州土地廣袤，離州府中心地西昌距離的遠近會影響涼山州土地流轉的縱深發展，離西昌較遠的地區更能反映涼山州土地流轉縱深發展的真實情況。會東縣經濟較為發達，且相對于德昌、冕寧和寧南等地區，更能反映出涼山州土地流轉縱深發展的真實情況。通過調查，發現會東縣不同村落土地流轉的規模不盡相同。為了反映會東縣土地流轉的基本態勢，本文選取了一次性流轉10畝以上和30畝以上的樣本進行調研。截至2015年會東縣一次性流轉30畝以上土地共8 304.94畝，下面將從流轉規模、流轉方式、流轉去向、流轉用途和簽訂合約等幾個層面，對其進行結構性分析。

（一）流轉規模

按照四川省農業廳《關于貫徹落實省委辦公廳省政府辦公廳〈關于進一步引導農村土地經營權規范有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見〉的通知》（川農業〔2015〕36號）的統計口徑，將會東縣一次性流轉30畝以上土地進行了分解，見圖1。

圖1 會東縣土地流轉規模結構圖（30畝以上）

從圖1可以看出，截至2015年會東縣土地流轉規模較大，一次性流轉500～999畝、1 000～4 999畝、300～499畝的情況占據前三，分別達到3 062畝、2 088畝和1 426.65畝，這充分表明會東縣土地流轉具有一定市場，意味著涼山州土地流轉存在縱深發展的跡象；如此大規模的土地流轉，對于會東縣招商引資、引入境外社會資本投資于會東縣農村經濟發展創造了條件。而一次性流轉100～199畝的情況也達到了841.14畝，雖然流轉規模較小，但數量不容小覷，這為當地的小型新型農業生產經營主體（比如，大戶、家庭農場等）為獲得更多土地提供了可能性，必將推動會東縣農業經濟的規?；洜I，進而為向現代農業發展打下基礎。

（二）流轉方式

從目前國內農村土地流轉的基本情況來看，其方式一般包括：轉包、轉讓、互換、出租、入股和其他方式等。為此，本文也按此方式，將會東縣一次性流轉30畝以上土地進行分解，見圖2。

圖2 會東縣土地流轉方式結構圖（30畝以上）

從圖2可以看出，會東縣土地流轉的主要形式為轉包，達4 024.75畝，占總流轉面積的48.46%；第二種主要形式為出租，達2 142.04畝，占流轉土地的25.79%；而入股僅有140畝，占比為1.69%；并且，沒有互換和其他方式。值得注意的是，會東縣轉讓土地1 998.15畝，所占比重高達24.06%。盡管轉讓土地能一次性獲得較高的收益，但不同于出租、入股等方式能為農民帶來持續性的收入，轉讓方式使土地喪失了其作為農民基本生存保障的功能。會東縣如此高比重的土地轉讓，存在著巨大的隱患。

（三）流轉去向

目前，我國農村中出現的新型農業經營主體包括：種養大戶、家庭農場、農民合作社、工商企業和其他主體等。按此標準，可將會東縣一次性流轉30畝以上土地進行分解，見圖3。

圖3 會東縣土地流轉去向結構圖（30畝以上）

從圖3可以看出，會東縣4 918.69畝土地流向了“其他主體”，占流轉土地的59.23%。這表明會東縣的新型農業生產經營主體還沒有完全培育出來，土地仍然在單個農民之間進行流轉；縱然會東縣土地流轉的供給具備一定市場（圖1），但比較大型的新型農業生產經營主體（家庭農場、農民合作社和工商企業）對會東縣土地流轉的需求還比較弱，其原因之一是由于會東縣土地流轉供給信息公開不及時、不完整。種養大戶對土地的需求是第二大主體，面積達2 220.5畝，所占比重為26.74%。家庭農場對土地的需求為77.75畝，僅占0.94%。而農民合作社對土地的需求為0。值得注意的是，工商企業對土地的需求僅1 088畝，占比為13.1%，遠低于其他主體和種養大戶，這表明會東縣引入社會資本投入于農村土地流轉還有很大空間。

（四）其他方面

從流轉用途來看，8 100.19畝土地用于種植糧食作物，占流轉土地的97.53%；用于其他用途的土地為204.75畝，僅占2.47%；但土地流轉幾乎沒有用作經濟作物種植、畜禽養殖、水產養殖和農機加工等用途。這表明會東縣政府嚴格控制流轉土地的農業用途，目前會東縣土地流轉的用途仍然較為單一化。在所有流轉的土地中，共有8 217.19畝土地簽訂書面流轉合同，且均嚴格按省級示范文本簽訂合同，占流轉土地的98.94%；未簽訂合同的流轉土地僅有87.75畝，占比為1.06%。這表明會東縣政府在土地流轉程序方面下了很大功夫，通過合同形式從源頭上遏制土地流轉糾紛發生的可能性。

二、涼山州會東縣土地流轉存在的問題

通過對會東縣土地流轉的流轉規模、流轉方式、流轉去向等幾個方面的分析，發現會東縣土地流轉存在以下幾個方面的問題。

（一）土地流轉進程較為緩慢

雖然會東縣土地流轉具有一定的的規模，但流轉進程比較緩慢。土地流轉的實施面對的是各農民個體，但由于農民個體在年齡、受教育程度、生活方式及人生閱歷等方面有較大的差異，對土地流轉的接受程度不同，在一定程度上阻礙了土地流轉的推進。應結合會東縣土地流轉的特點，從各個方面考慮對策，進一步加快土地流轉進程。

（二）流轉方式不夠多元化、不夠合理

會東縣土地流轉主要以轉包、出租和轉讓為主，而轉讓的流轉方式不能持續為農民帶來收入，不能長期保障農民的基本生活，農民一旦喪失了土地，其基本生活得不到保障，可能會在一定程度上影響社會穩定，因此存在巨大風險。

（三）土地流轉前未進行土地“確權”

在調查中，我們發現多個地方先于土地“確權”進行土地流轉，結果引發了不少問題。加快土地流轉的前提是“確權”，需要將土地的承包經營權高度抽象并賦予顯性的符合特征，這便是土地使用權的“權證”。

（四）流轉用途較為單一，經濟效益低下

會東縣土地流轉的去向主要為種植大戶，即流轉土地的用途主要為糧食作為種植，幾乎沒有經濟作物種植、畜禽養殖、水產養殖和農機加工等用途，這大大降低了土地使用的經濟效益。

三、加快涼山州會東縣土地流轉的對策

（一）重視政府在土地流轉中的重要作用

土地流轉是21世紀以來中國農村出現的新一輪改革。在促成新生事物的改革時，一種行之有效的做法是在歷史和現實中找到有效參照。農民由于受知識所限，更多的是在長期的農業生產經營活動中自行摸索，難以找尋到成功改革的參照物；而政府則需要站在歷史的高度來尋找改革成功的坐標。這種參照既有縱向的（古今中外改革的參照），也有橫向的（農村和城市之間改革的參照）。當然，找到了參照物并不等于創新就成功了，更為重要的是明確會東縣土地流轉實現形式、運行機制所需的技術環境特征，否則，改革將可能失敗，甚至可能對已成功的改革產生負面影響，從而擾亂人們對改革的認識和預期。當前，我們不僅有建國至今農業生產經營體制演進的參照物，甚至于轉型期以來城鎮中一系列成功的改革也提供了橫向的參照，而弄清楚目前會東縣所處的技術環境特征，才能保障土地流轉的各種形式和運行機制的順利實現。在這個過程中，政府應發揮主導作用、明確其基本職能，為土地流轉營造良好的環境。

（二）謹慎選擇土地流轉的形式

眾所周知，目前中國農村最低生活保障、醫療保險等社會保障體系還未健全，土地仍然起著保障農民基本生存的重要作用，一旦農民失去土地，其生存問題面臨極大挑戰，這將嚴重影響到農村的穩定。因此，土地流轉涉及社會穩定，這是農村工作中的一個大局。盡管土地流轉有著豐富的形式（包括轉包、轉讓、互換、出租和入股等），但轉讓方式存在極大風險。雖然轉讓土地在很大程度上是由于農村外出務工人員增加，有了相對穩定的非農收入，且轉讓土地能讓農戶暫時獲得一筆較為可觀的收入，但面對市場不確定性的風險，加之單個農戶抵御市場風險的脆弱性，可能會使這部分人遭受損失，甚至得不到基本的生活保障。因此，目前中國農村的發展態勢決定了會東縣在土地流轉中需謹慎采用轉讓方式。調查中，我們發現2015年涼山州轉讓了22.75%的土地；而會東縣在一次性流轉30畝以上土地中轉讓24.06%的土地，在一次性流轉10畝以上土地中轉讓22.19%的土地，這一點值得重視和警惕。

當然，近年來農村大量剩余勞動力進城務工，形成所謂的“民工潮”，致使土地出現撂荒現象。為充分利用這部分閑置的土地資源，進城務工的農民可將自己的土地轉包于他人，即便是在外出務工收益無保障的情況下，也有自己的土地作為最終的生存保障。所以，轉包作為會東縣較為普遍的土地流轉形式更符合當前農村發展的基本情況。

需要明確的是土地流轉的目的是為了增加農民的收益，而且，這種收入應該是可持續的，從而能有效保障農民的生存權益，尤其是保障少數民族勞動者的生存權益，維護民族地區穩定，而土地出租恰好具有這種功效。

（三）加快推進土地“確權”

從改革開放至今，中國土地制度性質并沒有發生根本性的變化，即土地仍然歸集體所有，這意味著，變化的只是土地的經營權。在市場化進程中，產業結構調整和城鎮化發展所出現的農村勞動力“單向流動”引起了農村人口結構出現“臨時性”變化，但很難引發村屬土地的重新分配。因此，按人口分配土地的均衡狀態出現了“暫時”的失衡：一方面土地空置，誘發了暫時性的土地供給“過?！本置妫涣硪环矫孓r戶因個人能力差異出現了對農地的不同需求。于是產生了農地在農戶之間私下交換的現象，這便是會東縣最初形態的土地流轉。當然，這種交換實際上涉及的是農地經營權的流轉。如果農地大規模地在農戶與農業生產經營活動的其他主體（如龍頭企業）進行交換，不排除發生“使土地流轉成為其他權力主體侵犯農民財產權利的又一輪機會”[2]的系統性風險。規避這種風險的關鍵手段在于對土地進行“確權”。“確權”不僅要明確界定集體土地所有權，而且要明確界定所有農村耕地、山林、建設用地與宅基地的農戶經營權，以及農民房屋所有權等。一旦“確權”頒證，即便發生違規行為，產權的合法證書能有效降低農民自我保護的成本。而“確權”潛在的邏輯在于“流轉”，這將土地流轉的行為制度化，其結果是把土地在農戶之間隱形交換的行為顯性化、合法化，這為規?；洜I提供了土地需求。有了土地“流轉”的需求，那么土地“流轉”交易的擴大也是合乎邏輯的。這需要將土地這一實物資產的權利高度抽象化比如，重慶的“地票”，而越抽象的權利越容易深化市場關系、實現交易（類似于“股權”），無形中形成了對構建土地交易市場的需求，這為農業生產經營活動中的規模化經營提供了極大的可能性。

（四）土地流轉需要有效結合當地的主導產業

在調查中，會東縣給我們的啟示為：土地流轉與當地的農業產業進行有效結合。不管是單個農戶之間的土地互換，還是其它新型經營主體之間的土地流轉，政府都要基于當地產業布局的考量、積極引導其與當地的主導產業結合，進而形成一定規模的特色產業。如果單憑各新型經營主體自主決定土地流轉后產業的發展，可能會出現一片散沙的局面，很難使當地盡快形成主導產業，從而制約土地流轉的進一步發展。土地流轉不是最終目的，而是促進產業發展的有效途徑，通過土地流轉形成規模經營，進一步將當地產業做大做強。一旦產業形成了一定“氣候”，才有可能吸引民營企業注入資本，解決當地土地流轉和產業發展的資金短缺問題，最終將產業做出特色。

（五）土地流轉需要農業技術的支撐

土地流轉的結果便是出現規?；洜I，這對于以傳統的分散經營為主的農民來講是一種新的嘗試。面對如此大規模的土地，如何提高生產效率及降低成本顯得尤為關鍵。如果仍然沿襲傳統的耕作方式，不僅會增加成本，而且還難以產生規模經濟，甚至可能又將重返土地流轉以前的形態。因此，這要求土地流轉需要有相應的技術作為支撐。只有通過采用新的農業技術，不斷提高生產效率，才可能使新型農業生產經營主體獲得相應的規模收益，土地流轉才能深入推進。然而，在調查中我們發現，各個地方的土地流轉已然形成了一種快速發展的態勢，但技術推廣卻遠落后于此，這將是土地流轉的一個巨大隱憂。

（六）土地流轉需要依托農村經濟組織平臺

在調查中，我們發現農民對政府土地流轉政策的了解存在一些偏差，當然，這不能說明當地政府的工作不到位，這實際上反映了長期以來農村工作中的一個重要問題。事實上，政府在實施某項政策時，面對的是不同的農民個體，其成本是巨大的。由于農民對某種事物的認識取決于其稟賦，包括：性別、年齡、受教育程度和人生閱歷等；而且，不同農民之間的稟賦存在嚴重的異質性[3]。對土地流轉政策的了解，還取決于農民的生活方式，包括：是否外出打工、聽收音機頻率、看電視頻率、看報紙頻率和趕集頻率等，因為政府的政策往往是通過這些渠道來傳播的。而農民個體在諸多方面的巨大差異增大了土地流轉工作實施的難度，即實施該項工作成本非常高，而且效果不佳，所以，必須直面這種稟賦的差異性。面對千差萬別的農民個體，政府要較為快速地實施土地流轉，實屬不易。要解決這個問題，需要借助于一個平臺[4]，使得政府的政策得到有效的貫徹落實，這個平臺便是農村經濟組織。

當然，農村經濟組織應該是由農民自發成立的，是面對中國市場化進程中所釋放出來的不確定性市場風險而結成的一個利益聯盟，也是當地農民根據自身稟賦的差異性經過長期“磨合”的結果。由于農村經濟組織能充分呈現農民個體之間的稟賦差異，而且可以與不同農民之間的稟賦結合起來。一旦政府推行土地流轉政策，那么不同的農民將結合自身的實際情況準確判斷土地流轉是否對自己有利、風險何在，然后做出明確的選擇，從而極大降低政府政策的實施成本。事實上，政府推行土地流轉是一種外生模式的嵌入，而農村經濟組織則是土地流轉的內生模式，后者的效果將更大。

（七）土地流轉需要引入民營企業注資

不可否認的是，土地流轉一旦鋪開以后，隨著產業的發展壯大，隨之產生的問題便是資金緊張。通過調查發現，不管是大戶還是家庭農場等新型經營主體，即便是獲得一定規模的土地，也難以將其作為抵押物向銀行獲得更多貸款，畢竟農業生產面臨巨大風險，銀行往往處于惜貸的狀態。因此，一種行之有效的辦法便是積極引入民間資本。民營企業在第二、三產業都將面臨國有企業的激勵競爭，但在第一產業還有很大發展空間。當然，主要是通過采用現代手段發展農業，即所謂的“農業產業化”。

然而，在資本逐利情況下，要讓民營企業主動進入，除了需要一些優惠政策之外，還需當地具有可觀的產業支撐。在調查中發現，許多地方雖有一定的產業，但很難說已形成一定規模。2015年會東縣一次性流轉30畝以上土地中有高達59.23%的土地流入了農民，僅有13.1%的土地流入企業。這導致了2015年會東縣一次性流轉30畝以上土地中僅1.69%的土地入股，一次性流轉10畝以上土地中僅1.53%的土地入股。

引進有實力的企業，實行農戶以土地入股分紅，大力發展地方產業。農民不僅可以土地的方式入股，每年分享企業帶來的利潤；而且，也可以參與企業中相應的工種，獲得由勞動生產要素帶來的工資，引入民營企業應該是增加彝族等少數民族人均收入乃至推進民族地區實施扶貧的一條有效之路。