制裁數十國，美國何以成癮

陳圣源 丁雨晴 青木 曹思琦

“我認為美國患有一種病，那就是制裁成癮”，8月19日，伊朗外長扎里夫接受美國有線電視新聞網（CNN）采訪時如是說。不止扎里夫，土耳其外長恰武什奧盧也在8月10日表示：“美國必須戒除對制裁和欺凌的迷戀。”雖然兩位外長說出這樣的話事出有因——伊土兩國是最新一批遭美國制裁的國家，但擁有全球最強大軍事力量的美國除有好戰的名聲外，的確也以愛好制裁他國聞名。

紛紛上榜——黑名單“不斷拉長”

僅今年8月，美國政府就啟動多項攪動國際政壇的制裁：月初，美國對土耳其政府兩名高官實施制裁，幾天后宣布對土鋼鋁產品征收制裁性關稅；7日，美國恢復對伊朗實施制裁。至于俄羅斯，華盛頓已接連宣布新制裁措施和計劃。此外，美財政部于15日宣布對三家來自中國、俄羅斯的公司進行制裁，17日宣布對4名緬甸軍部和邊防司令等進行制裁。

制裁，通常指經濟制裁，近十幾年常出現在公眾視野中，不少國家都使用過，而美國是使用這一手段最頻繁的國家。美國對外制裁手段多種多樣，按制裁對象可分為對一國的整體制裁，也有專門針對某國企業、個人、組織的制裁。若按制裁內容分，經濟制裁包括禁止入境、凍結或限制資產、限制貿易、貿易禁運等。記者登錄美國財政部網站看到，目前該網站列有28個制裁項目，其中有巴爾干國家相關制裁，對白俄羅斯、布隆迪、中非共和國、古巴、剛果民主共和國相關制裁，以及伊朗制裁、伊拉克相關制裁、黎巴嫩相關制裁、利比亞制裁、朝鮮制裁、索馬里制裁、蘇丹和達爾富爾制裁、南蘇丹相關制裁、敘利亞制裁、烏克蘭和俄羅斯相關制裁、委內瑞拉相關制裁、也門相關制裁、津巴布韋制裁等。

在這些制裁中，力度和對象有很大差異。對于古巴、朝鮮、伊朗等國，美國的制裁更為全面。以古巴為例，美國對古巴的全面禁運長達半個多世紀，2015年美古恢復外交關系后，并未解除對古禁運、旅游限制等制裁。雖然美國公司可向當局申請出口許可，但貨品結算必須以現金進行。特朗普上臺后，美國進一步收緊了對國民前往古巴的限制。

美國還對世界其他國家實施次級制裁，即對未列入制裁名單的他國企業實施制裁。美國威脅與伊朗進行合作和貿易的所有國家，讓歐洲惱火就是一例。正因為如此，德國新聞電視臺直言：“美國制裁名單不斷拉長，不僅包括大批新興國家，也有西方國家。”

“溫柔手段”——背后是這些力量支撐

實際上，制裁曾有“外交鈍器”之稱，而這與美國的制裁史有關。早在1870年，為報復英法在拿破侖戰爭期間抓捕美國水手和商船，美國國會通過法案對兩國商品實行禁運。1898年，因古巴問題，美國對西班牙實行禁運。不過，由于執法能力不強，多數制裁流于形式。1919年，美國總統威爾遜倡導“絕對抵制”理念，稱一個遭受聯合經濟抵制的國家就是一個即將投降的國家，但后來意大利入侵埃塞俄比亞使其理論遭遇重大考驗并折戟沉沙。1940至1941年期間，美國對日本的貿易制裁則在一定程度上促使東京決定參加二戰。

總的來說，制裁作為一種干涉形式，被視為成本和風險更低、介于外交和戰爭之間的中間路線。復旦大學國際問題研究院院長吳心伯說，除相比軍事手段風險和代價更小外，美國偏好制裁也因其實力優勢，其他國家往往在經濟、政治、安全等方面受制于美國。

自“9·11”事件后，美國在凍結個人資產、限制個人金融交易方面授予財政部更大權力，而美國以及美元在國際金融系統中的地位也使得美國政府的制裁在全球范圍都能被感受到。有分析稱，這次美國恢復對伊朗制裁遭到極力反對，但美國一旦實施制裁，歐洲金融機構將不得不跟隨。2014年，法國巴黎銀行因為幫古巴、伊朗、蘇丹等國的機構處理數十億美元款項，最終被美國處以89億美元高額罰款。2015年，德國商業銀行因接管伊朗和蘇丹客戶的交易，被美國罰款14.5億美元。

有歐洲媒體認為，美國以外的公司和政府的確可以選擇其他貨幣來解決交易問題，但能夠組織如此大規模國際交易的機構通常與美國銀行有聯系，幾乎找不到與美國金融體系無關聯的銀行。而且，美國本身又是最大的消費國。

“美國以制造金融動蕩為樂。”美國彭博社近日的一篇文章坦承，美國總統特朗普喜歡通過經濟制裁手段得到他想要的結果，而且不擔心風險蔓延到美國。

過猶不及——2400年前的教訓

提起美國對制裁的熱衷，國際媒體往往會追根溯源講述一段古老的歷史：公元前432年，雅典對鄰國墨伽拉實施貿易制裁，這不僅未能逼迫對方屈服，預防沖突，反而幫助引發伯羅奔尼撒戰爭，最終雅典戰敗受辱。這被認為是最早的制裁失敗案例。如今的制裁比2400多年前更有效嗎？

客觀而言，制裁有時候確實奏效，例如當年終結英國對蘇伊士運河的突襲，國際社會對南非的制裁加快種族隔離制度的結束，俄羅斯經濟因制裁而陷入窘境。但找到失敗案例更容易。1997年，美國國際經濟研究所通過研究發現，1970年以來，美國僅有13%的單邊制裁達到外交目的，制裁還導致古巴、伊拉克和伊朗等國人口發生變化，但制裁未能迫使印度和巴基斯坦放棄核武器。

對于制裁效果究竟如何，美國學界存在爭議。但不可否認的是，制裁是美國政府近幾十年來頻繁揮動的大棒，現政府尤甚。對此，《今日美國報》擔憂稱，美國的制裁植根于經濟實力和影響力，但特朗普的制裁咆哮已經削弱該手段的威力，因為國際支持和目標明確是復雜制裁奏效的必要元素，而特朗普的制裁缺乏這兩點。

2016年，美國前財長杰克·盧曾對美國濫用制裁提出警告。他說，制裁過猶不及，有可能迫使企業遠離美國金融體系，侵蝕美元在全世界獨領風騷的地位。此外，美國盟友的沮喪感或將導致美國更難形成多邊同盟。“以前，美國借助實力占據主導地位，通過賣武器、自由貿易等獲得龐大利益”，德國《焦點》周刊感嘆道：“現在，美國通過赤裸裸的制裁贏得短暫勝利，但未來呢？敵人仍舊是敵人，朋友卻變成了對手。”