我國公共圖書館免押金借閱服務實踐及啟示*

陸和建 張思琪 阮張平 （ 安徽大學管理學院 安徽 合肥 230601 ）

2007年我國公共圖書館邁入免費時代，大批圖書館相繼加入免費開放的服務行列，讀者借書只需繳納定額押金，其他服務均免費。雖提供免費開放服務，但各館仍保留辦證外借收取押金的做法[1]。2017年被視為“信用共享年”，據國家信息中心和互聯網協會聯合發布的《中國共享經濟發展年度報告（2018）》顯示，2017年共享經濟領域融資規模約2 160億元，比上年增長25.7%[2]。以免押金為主的信用服務促進了共享經濟激增，并滲透到衣食住行、文化服務、教育醫療、生產制造等多個領域，產生了服務管理新模式，引領全社會共享創新。在信用服務思潮的推動下，我國各級公共圖書館紛紛試行免押金借閱服務，不止于圖書館設施簡單的免費開放服務，而是致力于實現公共圖書館真正意義上的免費服務。本文探討的免押金借閱服務是指讀者在借閱館藏時不需要事先向公共圖書館繳納一定數額的保證金，就可辦理讀者證或利用讀者證及其他借閱憑證獲得借閱圖書館藏書的一種免費服務。

1 我國公共圖書館免押金借閱服務的實踐

1.1 現狀調查

據《2016中國公共圖書館事業發展基礎數據概覽》顯示，我國縣以上公共圖書館共計3 153個，其中國家圖書館1個，省級圖書館39個，市級圖書館369個，縣級圖書館2 744個[3]。筆者于2017年11月至2018年3月主要采用網絡調查法，對已借助網絡媒體對外宣布開展免押金借閱服務的省、市及市下轄的區（市）縣圖書館（除港澳臺地區）的情況進行調查。由于基層社區圖書館、街道圖書館、汽車圖書館、24小時自助圖書館等，屬于公共圖書館的一種補充形式[4]，故予以剔除；同時剔除已宣布實施免押金借閱服務但通過調查了解并未實際開展的公共圖書館。另以電話訪談法為輔，對已借助網絡媒體對外宣布開展免押金借閱服務但圖書館網站未及時更新信息的圖書館進行確認，同時對開展免押金借閱服務的公共圖書館是否建立讀者信用體系、形成標準化的服務流程、出臺完備的圖書館服務法規及規章等問題進行了深入訪問（見下頁表1），以全面了解公共圖書館推進免押金借閱服務過程中可能存在的問題。

1.2 調查分析

對全國39家省級圖書館網站的辦證指南和借閱規則進行調查發現，除表1中的廣東省立中山圖書館對殘障人士開通免押金服務，上海圖書館對本地且信用度良好的常住人口免押金辦普通外借讀者證，以及天津圖書館和天津市少年兒童圖書館對轄區內全部讀者提供免押金借閱服務外，其他省級圖書館均未實行免押金借閱服務。據筆者對網絡調查的不完全統計，我國現有12省（直轄市）、22市的公共圖書館涉足免押金借閱服務領域，其中天津、杭州、佛山、廣州、成都、銀川6市在其各自轄區內實現了中心館與其下轄的區（市）縣公共圖書館間免押金的通借通還。計6市中共有64家區級以上公共圖書館開通免押金借閱服務，約占調查總數的69.6%，說明我國公共圖書館免押金借閱服務惠及面較窄且集中。已實施免押金借閱服務的92家公共圖書館中有72家是市下轄的區（市）縣公共圖書館，說明區（市）縣公共圖書館成為推進免押金借閱服務的主力軍。

表1 我國公共圖書館免押金借閱服務一覽表

接上表

1.2.1 時間分布

從時間跨度上來說，我國公共圖書館免押金借閱服務的推進過程歷時較長，且開通免押金借閱服務的公共圖書館數量占我國公共圖書館總量的比重較小。自2008年始至2018年初我國至少4家省級圖書館、16家市級圖書館、72家市下轄的區（市）縣級公共圖書館陸續推進免押金借閱服務，且實行免押金借閱服務的市及市以下公共圖書館數量持續增長。2008年浙江省舟山、嘉興、杭州3市的公共圖書館相繼開通免費借閱，開創了我國公共圖書館免押金借閱服務的先河；隨后越來越多的公共圖書館試行免押金借閱服務，特別是2017年就有42家公共圖書館宣布并開通免押金借閱服務，平均每不到10天就會有1家公共圖書館加入免押金借閱行列，占近10年總數的一半；2018年初廣州全市公共圖書館實行統一的借閱規則，實行免押金辦理讀者證，這無疑又使免押金借閱隊伍再次壯大（見表2）。

表2 2008—2018年初已實施免押金服務的公共圖書館數量不完全統計表

1.2.2 空間分布

從空間地域上來看，開通免押金借閱服務的公共圖書館主要集中分布在東部沿海地區和南部沿海地區，但有不斷向中部內陸和西部地區延伸的趨勢。最初是東部沿海地區的舟山市普陀區圖書館、嘉興市圖書館、杭州市圖書館等市及區（市）縣圖書館開始實行免費借閱，并逐漸以聯盟形式整體推進免押金借閱。后來南部沿海地區的佛山市聯合市下轄的區（市）縣圖書館開通免押金辦理借閱證服務；廣州圖書館新館、肇慶市圖書館均以身份證代替讀者證；深圳市下轄的寶安區圖書館、龍崗區圖書館、福田區圖書館聯合推出“勵讀計劃”，即參與“勵讀計劃”的讀者不必交納借書押金，直接利用二代身份證注冊即可借閱圖書館文獻資源[11]。沿海地區實行免押金借閱服務的公共圖書館數量是其他地區數量之和的3.8倍①；西部地區的重慶、成都、銀川市是開展免押金借閱服務的主要城市；在學習有效實踐經驗的基礎上，中部地區的河南許昌市圖書館、合肥市圖書館等也在逐步試行免押金借閱服務（見表3）。

表3 免押金借閱服務的公共圖書館區域分布表

1.2.3 特點簡析

據實踐調查及分析可以看出，我國公共圖書館免押金借閱服務的推進總體上有兩大特點：一是時間跨度較長，二是空間分布集中。呈現上述兩大特點的主要原因在于：部分圖書館會據讀者借閱憑證不同而提供不同的借閱服務，使免押金借閱服務受益于較少的人群；在讀者信用與社會信用體系相對接上只有極少數公共圖書館進行了摸索，同時國內多數地方性公共圖書館管理條例或服務規范在服務內容中雖明確提出免費向公眾提供借閱服務，但鮮有借閱行為的明細規定，使全國開展免押金借閱服務的進程滯緩且集中于發達地區；由于多數公共圖書館在開展免押金借閱服務中存在前期調研不足和后期評估缺失的情況，使免押金借閱服務難于全面推進。

2 我國公共圖書館免押金借閱服務存在的問題

我國公共圖書館免押金借閱服務的實踐活動已經取得較大成果，數量多，范圍廣，增速快，但同時面臨著亟待解決的問題。

2.1 讀者信用體系建設不成熟

目前極少數公共圖書館在積極探索構建讀者信用體系，而大多數公共圖書館處于觀望狀態[12]。在缺少借閱押金制度的約束、讀者信用制度的規范下，公共圖書館開展免押金借閱服務常會遇到不遵守借閱規則的讀者，那么就難免要為讀者的失信行為買單，這往往會成為公共圖書館拒絕提供免押金借閱服務的主要因素。在圖書館未與既有的社會信用體系相承接，也沒能將讀者信息應用于圖書館管理系統的前提下，就盲目地實行免押金借閱服務，非常不利于公共圖書館免押金借閱服務的全面推進。同時讀者守信激勵和失信懲戒機制建設的不完善，特別是懲戒失信行為的力度不大，“黑名單”制度建設的不健全，會導致讀者信用體系形同虛設。因此，公共圖書館讀者信用體系的不完善，是我國公共圖書館實施免押金借閱服務亟待突破的瓶頸。

2.2 讀者借閱權益未達均等化

均等性是公共文化服務的基本屬性和核心特點[13]。公共圖書館作為公共文化服務的主要提供者，其服務特點應是免費的[14]，并使每位讀者都平等享有圖書館的借閱權利，這是我國《公共圖書館法》的基本要求。據表1可發現，存在公共圖書館只為部分或少數讀者提供免押金借閱服務的現象，如臺州市圖書館只向傷殘證、特困證、離休證、無償獻血證持有者提供免押金借閱服務；重慶市渝中區圖書館對于14歲以下少年兒童和60歲以上的老人，只需身份證、醫保卡、學生證或戶口本就可免費辦理借閱證，其他市民不享受免押金服務。除此之外，還有公共圖書館對本地與非本地戶籍的讀者加以區分，如嘉興市圖書館要求享受免押金借閱服務的讀者必須是：持有市民卡或新居民卡的居民，而擁有普通讀者證的讀者需交100元押金。這種有區別的享有權益，雖然有利于圖書館管理工作的開展，但卻與公共圖書館的服務宗旨及機構屬性背道而馳，并不利于公共圖書館免押金借閱服務的全面推進，實現真正意義上的均等化服務。

2.3 免押金借閱實施流程待改進

筆者通過電話訪問了解到公共圖書館推行免押金借閱服務過程中，往往會面臨諸多需要解決的問題。首先，在推進免押金借閱服務前，公共圖書館需要進行充足的前期準備工作。準備工作是推進免押金借閱服務的基礎，若調研準備不足，盲目跟風提供創新服務，勢必會影響借閱服務工作的開展。其次，在推行免押金借閱服務過程中要關注兩方面的問題，一方面是館內服務窗口的調整及工作人員的培訓。筆者在調查中發現存在工作人員不了解免押金借閱具體流程的現象，這不但阻礙推進服務工作的進程，也會降低讀者滿意度。另一方面是線上圖書館網站不能及時更新有關于免押金借閱服務的信息，如天津圖書館已于2017年開通免押金借閱服務，但目前圖書館的辦證通則仍為據押金額度或讀者類型開通不同的外借功能[15]。網站信息更新不及時，不僅會影響讀者獲取信息的時效性，還會對圖書館形象造成不良影響。最后，公共圖書館推進免押金借閱服務后缺少效能評估，即對免押金后來館辦證人數的統計以及數據公開。評估數據的缺少會降低公共圖書館下一步服務決策的有效性。免押金借閱服務實施流程的完善有序，是公共圖書館順利推進免費借閱服務的重要環節。

2.4 借閱服務實施細則不完備

取消借閱押金正逐漸成為圖書館行業趨勢，因此需要對公共圖書館實施免押金借閱服務做出詳細的規定使其規范化開展。雖然國家相繼出臺了《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站） 免費開放工作的意見》《公共圖書館服務規范》《中華人民共和國公共圖書館法》等相關法律，但國家政策需同時兼顧東中西部地區，難以滿足各地區公共圖書館事業發展的現實需求[16]。在缺少關于公共圖書館免押金借閱服務實施細則保障的情況下，公共圖書館很難將“免費服務”進行到底。我國各級公共圖書館位于發展程度不同的地區，理應因地制宜地制定利于本館發展的借閱服務規范。在經過深入調研后，筆者發現只有廣州市形成了相對完整的免押金借閱服務的法規及規章體系，而大多數公共圖書館并未形成完整的法規及規章體系，對借閱服務的相關闡述更是籠統且不明晰。缺乏具體法律規范的保障，在很大程度上會降低公共圖書館推進免押金借閱服務的積極性。

3 我國公共圖書館推進免押金借閱服務的對策

3.1 構建成熟的讀者信用體系

完備的讀者信用體系不僅是我國社會信用體系的重要組成部分，還是順利推進免押金借閱服務的有效策略。為加快部署社會信用體系的建設，國務院發布了《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》。而為了保證免押金借閱服務的持續推進，各級公共圖書館有必要在大政方針的指導下，構建成熟的公共圖書館讀者信用體系，并與社會信用體系形成有效對接。筆者在調查中發現，上海圖書館與上海市征信管理辦公室、上海市公共信用信息服務中心聯合推出了圖書館免押金服務。上海圖書館通過將各級圖書館讀者信息接入上海公共信用服務平臺，探索公共圖書館與社會信用體系的建設合作，為其他公共圖書館構建讀者信用體系提供了寶貴經驗。但由于各地區的發展水平高低不同，其社會信用等級評價標準也不同，故公共圖書館應構建適宜本地區的讀者信用體系[17]。讀者信用體系建設應包括以下4個方面內容：設立讀者信用管理機構，建立讀者信用數據庫，開展誠信宣傳與教育，建立讀者信用評價體系[18]。同時應聯合讀者獎懲機制共同推進免押金借閱服務，在獎勵守信讀者方面，向信用等級高的讀者擴大借閱冊數和續借權限，或在圖書館宣傳欄中設“守信讀者”專欄進行精神獎勵；在懲戒失信讀者方面，對于失信行為的常用規則是繳納逾期費或損害費，但這并不能有效減少失信行為。應當采用降低服務等級，將其失信記錄納入信用數據庫，發揮信用體系內在的懲罰功能遏制失信行為[19]。

3.2 創新讀者免押金借閱模式

公共圖書館免押金服務只為部分或少數讀者提供，甚至對本地居民和非本地戶籍的讀者加以區分的行為，顯然是不合情理的。在互聯網時代，創新讀者服務——“圖書館+信用”的服務模式則為這個問題的解決提供了一個較好的思路[20]。公共圖書館通過利用“信用”與“借閱”相結合的形式，將有力地推進公共圖書館服務人群和服務區域的均等化，真正實現所有讀者平等地享有權益。

從我國公共圖書館利用“圖書館+信用”新模式開展讀者服務的實踐案例來看，杭州圖書館的經驗較為資深。早在2006年杭州圖書館就引入了信用的理念，并不斷嘗試與探索推出信用制度與服務，現已形成圖書館領域中獨具特色的“杭圖模式”，其實踐經驗主要有3個方面：第一要建立館與館、館與機構、館與讀者之間的多重信任關系，如同一區域內的圖書館形成聯盟共同遵守的公共圖書館服務公約，或圖書館與第三方信用機構相對接，或圖書館與讀者之間約定俗成的相互信任；第二要注意依托完善成熟的信用機構，實現“互聯網”與“本土化”信用體系相結合，如杭州圖書館與市民卡公司征信系統和支付寶旗下的芝麻信用合作；第三要根據信用等級提供個性讀者服務，如可根據芝麻積分來確定信用等級[21]。這一模式既打破了圖書館的無形圍墻，也開辟了圖書館借閱服務模式新路徑，具有普適價值和可推廣性，能夠助力我國公共圖書館免押金借閱服務的全面推進。

3.3 優化免押金借閱服務的實施流程

為確保免押金借閱服務的順利推進，公共圖書館應打造借閱服務實施流程標準化，形成實施前做好準備工作、推進中做好執行工作、后期做好評估工作的管理流程，優化圖書館借閱服務，提高讀者滿意度。首先，圖書館可以通過公眾平臺進行讀者需求調查，充分了解讀者群意向；同時對本館經費、基礎設施、執行方案，以及突發狀況的應急預案等進行整體統籌。其次，圖書館要對開展免押金服務進行宣傳，可依托新聞報紙、圖書館官網和微信公眾號等媒介進行宣傳。調查的92家公共圖書館大多通過本地區知名的新聞媒體進行報道宣傳，如此不僅將開通免費服務進行了宣傳，還為圖書館塑造了良好的社會形象。對于免押金辦理和退押金程序需要進行公示，使讀者充分了解具體流程。同時應當對工作人員進行服務培訓，使其熟悉相關流程，如免押金憑證、外借規則、逾期處理等相關信息，并能夠為讀者答疑解惑。圖書館網站管理人員應根據借閱業務進展情況進行實時更新，及時為讀者提供最新的服務指南，消除讀者疑慮。最后，對免押金借閱服務工作進行評估，有利于圖書館了解服務效能，并為是否繼續推進或終止推進提供決策信息。評估主要應包括對推進免押金借閱服務后辦證數量的統計、外借文獻冊次的統計、讀者滿意度調查和館藏流失量等，評估工作對推進免押金借閱服務工作的持續性具有重要意義。

3.4 加快公共圖書館借閱服務細則制定

制定公共圖書館借閱服務具體的法律規范，要求各市區縣文化主管部門和各級公共圖書館深入學習《公共圖書館法》內容及精神，并結合當地圖書館事業發展現狀積極展開立法調研，同時在公共圖書館服務細則中對借閱行為的相關問題應當進行科學完整的表述。地方政府及相關部門在制定借閱服務的政策文件及實施細則時，首先要對公共圖書館應當堅持普遍、平等、免費、開放、便利的基本服務原則進行確定；其次要對公共圖書館“基本服務”與“特殊服務”等相關概念進行法律化陳述，明晰兩者的范圍與區別，其中基本服務內容應包括：文獻資源的閱覽、外借、查詢等；最后為保障圖書館提供免費服務而少受損害，應在法律責任中明確規定：逾期未歸還所借文獻信息資源的，公共圖書館可以按照服務合同的約定收取違約金[22]；經公共圖書館合理催告后仍不歸還的，可以暫停其讀者證的使用權限或終止其身份證借閱功能，并記入個人信用檔案同時納入誠信體系黑名單[23]。出臺借閱服務法規細則為免押金借閱服務提供法律保障，同時從法律層面解決了推進免押金借閱服務帶來的館藏流失問題。省市級公共圖書館作為本地區的中心館，有責任帶頭呼吁起草適合本轄區公共圖書館的政策法規，形成以公共圖書館法為指導、地方性服務法規及規章為主體、具體實施細則為手段的法律保障，使免押金借閱服務有法可依，助力免押金借閱服務在全國范圍內推進。

注 釋：

①數據由國務院發展研究中心李善同和侯永志研究員等在“中國（大陸）區域社會經濟發展特征分析”報告中提出。