地方政府投融資平臺發展歷程、經驗和轉型分析

宮海晶

摘要：本文主要闡述了地方政府投融資平臺的發展歷程中的初步發展階段、繁榮發展階段和轉型發展階段；總結了融資平臺發展經驗；最后對地方融資平臺轉型迫切性和地方政府投融資平臺轉型進行了分析。

關鍵詞：投融資平臺；發展歷程；經驗；轉型

中圖分類號：F832.7 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）012-0314-01

一、地方政府投融資平臺的發展歷程

地方政府投融資平臺是中國現行經濟和政治體制下的特殊產物，對我國經濟的高速發展起著重要的支撐作用，其重要的經濟和社會貢獻均不容忽視。

（一）初步發展階段

地方政府投融資平臺產生的大背景是20世紀90年代初。在資金供給嚴重不滿足需求的情況下，為了解決地方政府的融資問題，地方政府投融資平臺便應運而生，同時，地方政府投融資平臺也隨著政府經營城市理論和實踐的不斷深化而發展壯大

（二）繁榮發展階段

這一時期，各地方政府開始大量組建自己的地方政府投融資平臺，但投融資平臺的融資渠道并未有效擴展，仍主要通過銀行信貸系統實現對外融資，承接政策性貸款，一些城市的投融資平臺開始進行轉型，逐步探索更為市場化的經營模式2009年，在中央政府應對全球經濟危機的投資刺激政策出臺后，各商業銀行也加快了信貸擴張，積極支持國家重點項目和基礎設施建設投資，融資平臺的融資規模迅速增加，銀行貸款和企業債的規模均大幅增長。

（三）轉型發展階段

地方政府投融資平臺進入了轉型發展的新階段，在地方政府債務形成及融資平臺發展的過程中產生諸多問題，致使政策頻繁調整，投融資平臺的經營運作模式也受到了相應的限制。雖然地方政府投融資平臺通過銀行信貸體系進行融資受到了嚴格監管。融資方式的發展，拓展了地方政府投融資平臺的融資渠道，投融資平臺對外融資規模整體增長的趨勢并未發生改變。

我國地方政府投融資平臺的發展主要經歷了三大發展階段，在每個階段中，受宏觀經濟環境或政策法規的影響，地方政府投融資平臺的發展也表現出不同的發展特征。

二、融資平臺發展經驗

從地方政府融資平臺的發展中可以歸納出如下特點：

第一，在城市建設中，政府對融資平臺大量注入資金，包括財政性資金、專項收費、土地有償使用和批租收入。凡有償還能力的項目由融資平臺簽訂合同和回收本息，對無償還能力的項目政府進行撥款。政府還通過特許經營的方式保障了融資平臺獨享城市建設和運營收益，并將這些收益進一步用于城市建設。

第二，充分發揮公共資源的融資功能。在財政投入不能滿足建設需求的情況下，融資平臺對公益性、準公益性重大建設項目實行了與土地等資源捆綁運作的辦法，以土地等城市資源開發利用為重點，為重點項目建設提供資金保障，同時促進了基礎設施建設。在政府主導下，成立土地儲備中心，通過土地和項目的封閉運行，土地增值收益為城市建設提供了資金保障。融資平臺還將地方政府所擁有的眾多資產進行整合，通過資產證券化，通過抵押、質押、發債和出售資產等手段來融通項目建設所需資金。

三、地方融資平臺轉型迫在眉睫

首先，土地財政制度難以長期為繼。中國的城鎮化率不斷抬升后，正面臨經濟轉型期，而土地財政的詬病制約著經濟的轉型：從長遠來看，中國經濟要從投資驅動型向消費驅動型過渡。

其次，地方政府債務監控客觀上需要投融資平臺轉型。在地方債體系、地方融資平臺債務體系、財政預算體系三者之間的關系已經相互配套，但在這過程中需要厘清政府與市場的關系，特別是對投融資平臺，也有助于擺脫土地財政困局。

最后，從投融資平臺運作的角度看，大部分投融資平臺是充當地方政府融資平臺的職能。在厘清政府與市場的關系后，部分投融資平臺的職能將逐步弱化，轉型為地方國有企業或者退出歷史舞臺。

四、地方政府投融資平臺轉型分析

國有企業改革的兩大主要類型是：資本運營平臺型國有企業和產業經營平臺型國有企業。其中，資本運營平臺型國有企業定位于以政府出資人的身份管理各類投資主體，更多的是以財務投資者身份履行管理責任，重點是實現資產證券化，產業經營平臺型國有企業除了代表出資人身份外，同時履行對具體企業的經營管理責任，重點是企業的市場化經營能力的培育。

從功能上看，投融資平臺兼有城市基礎建設投資、城市運營、產業投資、金融投資、土地開發等功能，其中城市建設投資和土地開發為最主要的功能，公益性比較強：融資平臺的改革要向資本運營平臺和產業運營平臺轉變，則需要增加城市運營、產業投資和金融投資方面的職能，增加公益性和準公益性的項目比例。

在現實經營中，融資平臺普遍面臨著定位不清晰、資產盈利能力差、融資渠道單一、專業人才匱乏，這就造成諸多轉型的困難。這種狀況是平臺發展的障礙，最終將影響平臺投融資功能的發揮。