以差異化政績考評助推供給側結構性改革

徐瀅

摘要：五大理念是“十三五”乃至更長時期發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，理應貫穿于供給側結構性改革的各領域各環節。本文探索構建體現五大發展理念要求的差異化政績考核評價體系，聚焦重大國家戰略，突出民生價值取向，助推供給側結構性改革。

關鍵詞：五大理念；差異化；政績考評；供給側結構性改革

中圖分類號：F121 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）012-0056-02

供給側結構性改革是當前和未來一段時間我國經濟工作的主線。改革過程中，堅持市場對資源配置的決定性作用毋庸置疑，但面對市場失靈，政府調控作用不可或缺。如何更好地發揮地方政府特別是市縣級行政區政府作用，激發經濟內生動力和市場主體活力，事關供給側結構性改革成敗。政績考評是推動地方政府貫徹落實改革精神的有力抓手，而市縣級行政區之間資源稟賦存在差異、發展基礎有強有弱，結合供給側結構性改革的要求，以市縣級行政區為單元，構建差異化政績考評體系，提高政績考評工作的科學性，有利于調動地方政府工作積極性，切實增強改革實效性，更好地助推供給側結構性改革。

一、政績考評體系存在的主要問題

（一）政績成本與工作業績實效的平衡問題

五大發展理念是對各項工作的普遍性要求，貫徹協調發展、綠色發展要求，不能把生態文明作為經濟增長的代價衡量，而應作為先于經濟增長的必要條件。公平的考核既要看成績還要看所付出的環境成本、資源成本、社會成本、經濟成本，只有充分考評執政成本，才能有效避免破壞環境資源、飲鴆止渴、面子工程。如何平衡政績成本與工作業績實效，是需要進一步思考的問題。

（二）年度考評內容相對固定與工作彈性的矛盾問題

一般來講，考評指標體系都是在年初制定，理論上講，固定的考評內容有利于明確工作方向。但是在具體落實過程中，一些機動任務可能沒有納入年度考評內容，但是占用大量的人力物力精力。如何在考評內容相對固定的情況下，結合日常工作和重要任務表現，科學評價一些彈性工作的成績，是需要進一步研究的問題。

（三）主要領導與班子成員問責界限的劃分問題

在獎勵懲處方面，目前主要實行主要領導及領導班子問責制。政績表現涉及主觀努力與客觀條件、前任基礎與現任業績、個人貢獻與集體作用等多方面因素。如何更加科學評價主要領導和領導班子對地區發展的貢獻，如何更加清晰劃分主要領導和領導班子的問責界限，也是需要深入探討的問題。

二、差異化政績考評助推供給側結構性改革的意義

（一）指導地方政府明確改革重點

供給側結構性改革的主要目標是提高供給水平、增加有效供給。當前在中央精神的指導下，各地紛紛出臺了推進供給側結構性改革的方案，提出了改革目標和實現路徑。由于各地資源稟賦存在差異、發展基礎各有不同，對應的“三去一降一補”重點任務也各有不同。圍繞供給側結構性改革的具體任務開展差異化政績考評，有利于指導地方政府進一步明確改革重點，集中精力有的放矢，更好地推動各項改革任務的落實。

（二）指導地方政府抓住改革關鍵

推進供給側結構性改革是適應和引領經濟發展新常態的重大創新舉措，其核心在于結構性調整，而創新是結構性調整的重要著力點。在差異化政績考評體系中，把創新驅動放在突出位置，有利于提高地方政府對制度創新、科技創新、產業創新、業態創新的重視程度，通過關鍵領域創新驅動，釋放新的市場需求，以消費升級創造能夠適應市場需求的有效供給，推動經濟結構轉型升級。

（三）指導地方政府強化改革防線

供給側結構性改革是實現經濟社會可持續健康發展的有力抓手，更是保障和改善民計民生的重要舉措，其最終目的是改革成果普惠共享。改革過程中矯正要素配置扭曲，勢必觸動利益格局，陣痛不可避免，穩定事關重大。在差異化政績考評體系中，將保障和改善民計民生放在重要位置，有利于推進地方政府切實貫徹落實好“社會政策要托底”的精神，為改革創造穩定良好的大環境。

三、差異化政績考評的探索經驗和改進空間

（一）經驗借鑒

十八屆五中全會明確提出：“建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系”。為貫徹落實中央十八屆五中全會精神，各地紛紛對差異化政績考評進行了探索，經過調研，重慶、上海兩市的差異化政績考評工作起步較快，形成了有益經驗。

重慶市將被考評區縣分為五類功能區，設計了兩類指標，一是功能導向類指標，相同的指標對不同功能區域賦予不同的權重，體現差異性；二是基礎保障類指標，各個功能區的基礎指標和權重都相同，如安全生產、社會穩定、政府債務等。由于各個功能區賦分權重有所區別，通過統一平均分數的方式，實現各功能區最終成績的橫向可比。重慶市對所有區統一排名，取一定比例評為優秀等級。

上海市將被考評區縣分為四類功能區，設計了兩類指標，一是重點專項指標，不同功能區域設置不同的考核專項；二是基礎指標，大部分基礎指標對各個功能區統一賦分權重，個別涉及經濟社會建設的相同指標設置不同的權重。由于各個功能區考核內容有所區別，上海市對各個功能區單獨排名，每個功能區取一定比例評為優秀等級。

（二）改進空間

現有的差異化政績考評思路側重于劃分功能區域、差別賦分權重、設置專項指標、按照排名評優，在鼓勵創新性開展工作和進步水平考核方面還存在調整和完善空間。

一是過程管理差異性尚未體現。圍繞區域功能定位，設置差異化指標體系并賦于不同的分值權重，可以指導被考評對象明確工作重點，但是僅以年度任務完成情況進行排名，不能充分體現出被考核對象過程管理工作的差異，在一定程度上忽視了對創新性開展工作的激勵。例如供給側結構性改革不是一蹴而就，改革過程的創新和積累對長遠發展意義重大，如何在年度目標任務之外，考出工作過程管理的差異化程度，有待進一步研究。

二是進步水平差異性尚未體現。僅按照排名進行評級，無論是統一排名還是分區排名，只要名次未發生變化，就不能體現被考核對象的進步水平差異化程度。既不利于增強暫時領先的被考核對象的居安思危意識，也不利于調動暫時落后的被考核對象的工作積極性。進步水平的差異性不僅體現在名次的絕對變化上，更應該體現在工作付出與工作成績的相對變化上。

四、以五大理念為指引完善差異化政績考評體系

五大理念是“十三五”乃至更長時期發展思路、發展方向、發展著力點的集中體現，必須貫穿于供給側結構性改革的各領域各環節，構建體現五大發展理念要求的差異化政績考核評價體系，有利于破解改革難題、厚植發展優勢。

（一）推選專項特色考評，促進創新發展

既看常規發展，又看特色亮點。在政績考評指標體系中設置加分項，專門用于推進供給側結構性改革的獎優罰劣。對在“三去一降一補”過程中呈現工作亮點、做出突出貢獻的被考核對象酌情給予加分。在重點改革領域，建立“盡職免責”制度，對領導班子的評價，要結合整體結構、運行情況、工作實績、優化方向和領導干部履職成效、作風建設、廉潔自律等方面綜合分析研判，鼓勵主要領導和領導班子大膽創新開展工作。

（二）健全分類考評機制，促進協調發展

既看現實短板又看功能定位，既看發展基礎又看進步水平。進一步完善差異化政績考評指標體系，對都市功能優化區，探索增加城市功能提升、社會治理水平方面的指標；對都市功能拓展區和新型城鎮化地區，探索增加城市建設和管理、經濟社會協調發展方面的指標；對于生態涵養發展區，重點考核生態環境改善，逐步弱化甚至取消對GDP的考核；對開發開放國家級新區，注重考核其“引進來”、“走出去”雙向發力的能力。以差異化政績考評推動供給側與需求側在改革、發展、穩定等方面協調發展。

（三）強化綜合研判能力，促進綠色發展

既看發展成果，又看成本代價。既看經濟發展情況，又看反映社會發展的民生狀況、生態指標。既看做了多少調結構、穩增長、促改革、惠民生的顯績，又看做了多少打基礎、利長遠、可持續、防風險的潛績。在資源環境、安全生產等方面設置剛性指標，倒逼杜絕殺雞取卵、竭澤而漁的發展模式，讓綠色發展成為供給側結構性改革的突破口。

（四）聚焦重大國家戰略，促進開放發展

將京津冀協同發展、“一帶一路”建設和自貿區建設等國家重大戰略的相關工作納入政績考評，引導被考評對象順應經濟全球化的趨勢，堅持內外需協調、進出口平衡、引進來和走出去并重、引資和引技引智并舉，發展更高層次的開放型經濟，以開放思維推進供給側結構性改革。

（五）突出民生價值取向，促進共享發展

以滿足群眾日益增長的物質文化生活需要為目的，強化對公共服務建設和民生制度建設的考核，擴大基礎設施和制度兩個層面的有效供給，全力解決好教育、就業、收入、社保、醫療衛生、食品安全等問題，使群眾在共建共享中享有更多獲得感，為供給側結構性改革創造穩定良好的大環境。