不動產統一登記制度下土地政策分析

楊琴

摘要：我國應用的土地所有權二元體系具有不和諧性、不完整性、不嚴謹性和不科學性的缺陷，本文對不動產統一登記制度下土地的政策進行分析，探討相關建議，以供參考。

關鍵詞：不動產統一登記制度；土地政策；建議

中圖分類號：F301.2 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）012-0016-01

我國有關部門在2013年出臺了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，當中提到目前使用的土地制度改革情況與方法，要求針對土地、房產、林權等互動產進行統一登記，對制度權利等措施加以細化并落實。眾所周知，在對土地制度進行改革時，土地所有權體制是改革的核心，尤其是變地二元分割結構為一元化所有制土地，在土地、權利和價格上實現不動產的統一，才能確保其可持續發展。

一、不動產統一登記制度下土地政策存在的缺陷

1.不和諧性

首先是土地所有權人的主體不明確。從法律角度來看，《土地管理法》對土地所有權進行了兩種區分和規定，也明確所有權的歸屬是中央政府和國務院代表，而土地不需要進行登記，也不會頒發證書，那么前者就只是名譽代表，并不是所有權人。其次是集體土地所有權的主體不具備現實性，比如農民集體組織實際是一個廣泛而不具有確定性的概念，而農村居民委員會是非法人單位，沒有民事行為能力，作為一級人民政府的鄉鎮政府就只能是管理者而不是所有者。

2.不完整性

首先國有土地所有權很多的條例都沒能得到實現。比如國有土地所有權權利并不是被國有土地所有者的國家進行控制，也非國務院實現，其依據的是地方政府的占有、支配與處分，那么對應的所有權人，其實只代表擁有者。再如形式化占有的方式普遍存在，期間存在較多的占有收益與所有者收益無關聯的情況。此外還有土地收益非國家收益、土地處分收益等方面的不完整。其次是集體土地所有權的不完整，主要表現在集體土地占有為形式占有、集體土地非所有人使用、集體土地收益不完全、集體土地處分限于抵押權、限制權、拋棄權等等。

3.不科學性

首先是集體土地使用權覆蓋了集體所有權權能，比如農民宅基地土地使用權無限期、無流動、無償，更多的是形式上和政治意義上的所有權。還有就是集體土地建設用地使用權不規范性，例如當前使用權的兩種類型：使用土地權利人為當地農村集體經濟組織可以通過無償劃撥獲得土地使用權；國有企業使用農村集體建設用地形式為租賃，但租金普遍不高，那么土地運營資產與資本就失去其價值。由此可以看出，集體土地建設使用權架空了所有權。

其次是國有土地使用權剝奪國家土地所有權，主要體現為國有土地出讓了使用權并將國有土地所有權替代，如很多土地有償政策都是當地政府行為，真正的土地所有權人并沒有參與，而由此產生的土地價值會被土地使用者和政府瓜分。還有就是國有土地劃撥土地使用權，這有一定的歷史原因，長期以來土地都具有無償性、無期限和無流動性的特征，實際上的土地所有者成為了使用土地的人，這就會導致土地資源配置效率低，城市土地出現資源短缺和浪費的矛盾。此外，很多土地的使用沒能成功計入成本中，那么土地使用的經營成本實際更高，對經營效益形成錯誤的評估，在此基礎上容易造成競爭不公平的情況，這也是對土地所有權的藐視。

再者是國有土地租賃使用權，其架空了國有土地所有權人的權利，一旦使用權被提升，那么土地的市場價值實際就與其本質的價值不符，容易擾亂土地市場的穩定。

4.不嚴謹性

主要表現為集體土地供給給土地權益造成的影響，傳統的集體土地更多用于農業生產而非建設，但現在的集體土地用于農產的占60%，那么所謂的農村集體土地供給就沒有國家明確分法律規定，也不征求所有權人同意和政府機構的批準，無約束的分配應用給集體土地所有權的權益造成損失影響。還有一些集體土地被國家建設需要征收，土地所有權人則“被國家給予一定的補償”，這就改變土地所有權的性質，且征收過程中所有權主體概念不明，不利于所有權人的保障。

二、不動產統一登記制度下土地政策的相關問題分析

1.重構土地權能需求，符合當前新型的城鄉一體化建設發展

由上述所知，二元體系已經不適合現代不動產的統一管理要求，比如城鄉一體化、工業化、管理體系一體化等現狀影響土地權，各種農村改造和對水牧林的整治也打破二元體系的限制，那么針對我國地域廣闊、人多地少的現狀，就必須理順國家、農民之間土地所有權人的權利和義務關系，綜合統一規劃，充分合理利用，全面提高土地產能，采用土地用途性管制方式，頒布城鄉一體化的土地分類體制并進行一體化管理，才能推動經濟與社會的全面發展。

2.構建新型的土地權利體系

轉變二元管理方式為一元化土地權能制，主權控制上由中央政府實施對全國各地的土地主權管控，形成跨地域的四維化管理，并確定主權制。整合發展控制權與調劑權，根據不同地區的實際情況制定宏觀、長期的發展計劃。實現所有權的管理目標，確保管轄區當地政府在土地所有權制度下實現土地經濟價值。實施建設權，分為短期、過渡性的土地權益，要求土地所有權人通過合法方式獲取一定時期的建設用益權，投入產品并產生建設價值。而實現租賃權價值，針對土地的實際使用者，可采用承包、租賃、繳納和獲取價值的流程實現。

3.不動產統一登記制度下城鄉一體化土地管理的實現

不動產經濟價值的實現，基礎為同質同價和同地同價，那么就要突破土地國有集體二元體系的束縛，確保登記的統一性，解決的措施如下：（1）確保土地使用權得到統一，采用土地用途管制的方法，對用途權利進行過渡性登記；（2）改變土地出讓金當作不動產并實施年稅制，由此來調節一些市場上不合理房價和浪費占有資源現狀；（3）確定國有土地林權；（4）將國有土地中不平等的權利消除；（5）增加土地利用稅費與超出占有稅費；（6）鼓勵過渡時期實施土地權利登記措施，堅持節約用地和提高用地價值。

三、結語

綜上所述，對于當前使用的不動產統一登記制下的土地政策還存在一些缺陷，本文結合筆者多年的研究經驗對土地政策結合不動產的相關制度進行分析，以為相關工作人員提供一定的參考。