川西町：誰在運營地方事務(wù)

胡俊凱 沈紅輝

農(nóng)業(yè)是川西町主要產(chǎn)業(yè)

人口減少及老齡化導(dǎo)致的人才匱乏和基層政府治理能力下降，是日本地方振興面臨的一大課題。在山形縣川西町，《瞭望東方周刊》記者采訪了當(dāng)?shù)氐恼鎸嵡闆r，并了解到其對解決地方課題的新探索——地方運營組織（RMO）“吉島閃亮互助會”。這一模式，得到了政府和民間的廣泛認(rèn)同，據(jù)總務(wù)省統(tǒng)計，有超過80%的市町村認(rèn)為有必耍建立地方運營組織。

“理想鄉(xiāng)”的難言之隱

在縱貫日本東北地區(qū)的奧羽山脈南端，與朝日山地之間，有一塊米澤盆地。川西町位于這個盆地的中西部。其南面為吾妻山系，最上川自吾妻山順勢而下，向北流過米澤平原。川西町在1955年“昭和大合并”中由小松町、大壕村、犬川村、中郡村、玉庭村、吉島村等一町五村合并而成，因其位于最上川西岸，故得名。

川西町境內(nèi)平原與丘陵各占一半。平原多稻田，丘陵多果園，產(chǎn)業(yè)以農(nóng)業(yè)為主，以及由優(yōu)質(zhì)稻米和水釀成的本地酒、遠(yuǎn)近聞名的米澤牛等。本刊記者于中秋季節(jié)抵達(dá)，放眼望去，到處是大片金黃色的稻田，遠(yuǎn)處山巒起伏深灰淺黛，河流泛著粼光，村落人家點綴于田園原野之間，宛如一幅幅鄉(xiāng)村風(fēng)光油畫。

平凡、自然、恬靜……這是我們對川西町的初步印象。約一個半世紀(jì)前，英國女旅行家依扎伯拉-巴德在《日本奧地紀(jì)行》里記載了當(dāng)時米澤平原川西一帶的田園生活，認(rèn)為這里是亞洲的“理想鄉(xiāng)”。

百年白駒過隙。川西町經(jīng)過戰(zhàn)后七十余年的和平歲月，在物質(zhì)豐富、生活便利之時，開始遇到了新的課題——人口減少和老齡化。這也是當(dāng)今日本幾乎每一個地方都遇到的問題。我們采訪時，川西町人口已不足1.5萬，比1955年減少了整整一半。比八年前2010年的1.73萬減少了兩千三百多人。町民平均年齡51.6歲，65歲以上的老年人約占總?cè)丝诘?5%。

人口減少和老齡化帶來的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會問題無須贅言：沒有了人，還談什么“理想”。在川西町，從基層政府（市町村自治體）角度看，還有一個公開的難言之隱，這一問題已經(jīng)影響到町政府對地方的治理了。

“川西町少子老齡化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，但各種行政服務(wù)需求并未減少。作為町政府，我們沒錢、沒人，沒法滿足居民的需求。”川西町城鎮(zhèn)建設(shè)課地方振興組工作人員金子滿博對我們說。

不僅是町政府無法應(yīng)對繁重的地方管理和振興工作，曾經(jīng)在地方自治中發(fā)揮過積極作用的非營利組織（NPO），如農(nóng)協(xié)青年組織、農(nóng)協(xié)婦女組織、母親協(xié)會、農(nóng)業(yè)振興團(tuán)體、防止犯罪協(xié)會等，成員也大都高齡化，工作缺乏創(chuàng)意和推動力。村落加速空洞化，土地荒蕪，空屋增加，人們對家鄉(xiāng)的自豪感逐漸消失。

這一問題并非川西町獨有。日本大多數(shù)基層政府普遍面臨因人口減少、老齡化導(dǎo)致的稅收減少、社會保障負(fù)擔(dān)增加，政府人手不足、基層治理力不從心，干部老化、缺乏創(chuàng)新發(fā)展新理念和有效對策等問題。

“自上”“自下”結(jié)合的改革

吉島原來是個行政村，由若干個自然村落組成，有723戶人家，其中360戶為農(nóng)家。農(nóng)家多為兼職務(wù)農(nóng)，只靠種田為生的家庭不超過10戶。吉島合并到川西町后，為町里七個地區(qū)之一。川西町有七所小學(xué)校，按小學(xué)校區(qū)劃分為小松、大塚、犬川、中郡、玉庭、東澤、吉島七個地區(qū)。

在吉島交流中心（原吉島公民館），我們見到了當(dāng)?shù)啬苋烁邩蛴珊停欠菭I利活動法人“吉島閃亮互助會”的事務(wù)局長。在日本，針對傳統(tǒng)村落隨著人口減少而出現(xiàn)的瓦解趨勢，很多地方都將公民館等原町村公共設(shè)施改造成供住民活動、交流的“小據(jù)點”。吉島的這個“小據(jù)點”現(xiàn)在由“吉島閃亮互助會”運營。不僅如此，“吉島閃亮互助會”現(xiàn)在還負(fù)責(zé)整個吉島地區(qū)的事務(wù)運營和發(fā)展。

高橋由和給我們講述了這個地方運營組織的來龍去脈。

1996年以后的幾年里，由于納稅人減少，又找不到新的發(fā)展項目，川西町財政狀況相當(dāng)嚴(yán)峻，瀕臨破產(chǎn)，對七個地區(qū)的事務(wù)管理已力不從心。2002年前后，在時任首相小泉純一郎力推郵政民營化和行政、財政改革的大背景下，川西町政府提出將七個地區(qū)的公民館民營化。町政府撤走了公民館的工作人員，將公民館的管理委托給原設(shè)在公民館的吉島社會教育振興會。

高橋由和講解“吉島閃亮互助會”的來龍去脈

兩年后，町政府制定川西町建設(shè)基本條約，首次將町民的權(quán)利和義務(wù)明文化，提出官民攜手建設(shè)川西町的“合作伙伴理念”。四年后，町政府引入“指定管理者制度”，即將原本僅允許地方政府及其外圍組織運營的公共設(shè)施交由企業(yè)、財團(tuán)法人和NPO運營。

“指定管理者制度說白了就是把公民館的管理和運營都交給吉島自己負(fù)責(zé)。既如此，我們自然就要成立自己的運營主體，自己制定吉島的發(fā)展藍(lán)圖，并讓町政府將交付金一次性發(fā)放給我們。”高橋由和說。

吉島公民館以前只涉及吉島地區(qū)的社會教育事務(wù)，并不涵蓋整個地區(qū)的發(fā)展。為此，吉島居民自發(fā)組建“構(gòu)建地區(qū)交流中心研討會”，經(jīng)過反復(fù)研究，決定成立吉島地區(qū)運營組織，來籌劃、落實吉島地區(qū)的全面發(fā)展。2007年，老態(tài)龍鐘的社會教育振興會被撤銷，“吉島閃亮互助會”應(yīng)運而生。

“吉島閃亮互助會”由居民選舉出理事會，由事務(wù)局負(fù)責(zé)具體工作。事務(wù)局下設(shè)自治、環(huán)境衛(wèi)生、福利、教育四個部，這種架構(gòu)與町政府相似，目的是便于與町政府對接。四個部分別承擔(dān)本地區(qū)的屆民交流、產(chǎn)業(yè)振興、村鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境健康、育兒支援、老齡護(hù)理、生活支援、生涯教育、人才培養(yǎng)等工作。

川西町的其他六個地區(qū)，也先后成立了類似的地方運營組織。“町政府是基礎(chǔ)。我們在此基礎(chǔ)上成長發(fā)展。”高橋由和說。

日本總務(wù)省地方自立幫扶課課長助理中井孝一對我們介紹說，這種地方運營組織正在全國范圍興起。在“平成大合并”過程中許多地方政府制定了“自治基本條例”“城鎮(zhèn)建設(shè)基本條例”等。為本地居民自主解決本地課題提供了法律依據(jù)。全國超過四分之一的市町村創(chuàng)立了1600多個這種組織（截至2015年），其中約70%是不具備法人資格的民間團(tuán)體，剩余的30%為NPO法人。這些組織以小學(xué)校區(qū)為活動范圍，主要收入來源是市町村補助金、會費和農(nóng)副產(chǎn)品、本地特產(chǎn)直銷收入等。

這種地方居民自主解決本地課題的探索，得到了政府和民間的廣泛認(rèn)同，據(jù)總務(wù)省統(tǒng)計，有超過80%的市町村認(rèn)為有必要建立地方運營組織。

怎么解決“錢”和“人”的問題

從2007年正式成立到現(xiàn)在的11年間，“吉島閃亮互助會”有效地推動著諸多原本由町政府負(fù)責(zé)的事務(wù)和本地區(qū)的振興事業(yè)。

“在町政府看來，‘吉島閃亮互助會不僅起到了很好的替代和補充作用，還非常具有發(fā)展?jié)摿ΓN含了各種可能性。他們在地方建設(shè)中有很多創(chuàng)意值得學(xué)習(xí)。”町政府的金子滿博對我們說。

“吉島閃亮互助會”建立了頗具特色的“達(dá)成共識機制”和“籌資機制”。高橋由和說。作為傾聽居民心聲的平臺，他們定期舉行對話交流會、召開小委員會，搜集居民提出的課題和創(chuàng)意。以此為基礎(chǔ)。事務(wù)局成員分析各個部門的課題，策劃出一個個具體的活動、項目。理事會對此進(jìn)行審查，最后交由全體居民組成的總會進(jìn)行審議。若獲得通過，活動和項目就正式落實。這是一種自下而上進(jìn)行地區(qū)建設(shè)的民主機制。總會決策采取少數(shù)服從多數(shù)的方式。

“籌資機制”則包括各種嘗試，比如利用便利店的休憩場所組織當(dāng)?shù)厥卟说忍禺a(chǎn)早市，農(nóng)產(chǎn)品六次產(chǎn)業(yè)化，運營當(dāng)?shù)亟∩砭銟凡康取，F(xiàn)在，“吉島閃亮互助會”每年的預(yù)算收入在6000萬日元至7000萬日元之間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于川西町其他六個地方運營組織平均1500萬日元的收入水平。

原因不復(fù)雜。其他地方運營組織的財源基本上全靠町政府的交付金。而“吉島閃亮互助會”既從事商業(yè)活動，也從縣政府、中央政府那里獲得補助金——關(guān)鍵是他們提得出具體的民生建設(shè)項目。2017年。“吉島閃亮互助會”的收入約為6000萬日元，其中80%來自中央和縣政府的補助金和商業(yè)活動收益金（如農(nóng)產(chǎn)品直銷等）。此外還有會費：家庭會員一年會費為2000日元。

我們在日本其他地方調(diào)研時，時常遇到一個地方因一兩位能人而振興，而當(dāng)這些領(lǐng)頭人一旦老去或故去，振興事業(yè)隨之萎縮的事例。高橋由和對我們說。他們考慮到了這個問題，并形成了一套培養(yǎng)人才的制度。

“人才培養(yǎng)應(yīng)該由誰負(fù)責(zé)？這是地方的課題，當(dāng)然就該由地方負(fù)責(zé)。”高橋說。“吉島閃亮互助會”把人才培養(yǎng)分為經(jīng)理和干事兩種類型。經(jīng)理就是經(jīng)營、管理互助會的人才。干事是從事具體活動的人才。

每隔兩年，吉島地區(qū)的22個町內(nèi)會（類似村民自治小組）各自推薦一批18歲至35歲的年輕人來“吉島閃亮互助會”四個部邊工作邊研修，任期兩年。任期滿后，部分人留下來繼續(xù)研修兩年。在這個過程中，互助會理事長和事務(wù)局長負(fù)責(zé)給研修者打分。合格并積累了四年經(jīng)驗的人可以進(jìn)入事務(wù)局工作。開始學(xué)習(xí)專業(yè)管理、營銷等知識，成為互助會的骨干。這些骨干以后要么轉(zhuǎn)任理事，要么返回町內(nèi)會，成為町內(nèi)會的“帶頭人”，他們再挖掘新的年輕人輸送到互助會研修。

互助會還邀請外地專家學(xué)者和企業(yè)家來吉島舉辦講座，組織年輕人和住民進(jìn)行各種討論、交流。“我們還和町政府進(jìn)行人才培養(yǎng)合作。町里七個地方運營組織都會選拔人才去町政府進(jìn)修，為期一年。”高橋由和說。

山形縣川西町占島交流中心——町民活動的小據(jù)點