新形勢下辦理貪賄案件面臨的挑戰及應對

李文剛　邱良焱

摘 要 隨著中共十八大以來司法體制改革和國家刑事訴訟法律的修改，黨和國家機關辦理貪賄案件面臨著法律政策和機構調整的諸多挑戰，一方面推動反腐敗體系融合，在法律政策上需進一步推進紀法銜接、司法解釋的體系化運用和強化司法審查，另一方面工作支撐上需要轉變偵查模式和改善績效評價， 以取得打擊和保障之間的有效平衡。

關鍵詞 貪污賄賂 法律政策 司法解釋 偵查模式

作者簡介：李文剛，武漢市江夏區人民檢察院；邱良焱，武漢市江夏區人大常委會。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.106

自2016年11月，中央在北京、山西、浙江三地進行監察體制改革試點，第十二屆全國人大常委會通過了《中華人民共和國刑法修正案（九）》和最高人民法院、最高人民檢察院共同通過了《關于辦理貪污賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下為“《解釋》”），到2018年3月第十三屆全國人大通過《中華人民共和國監察法》（以下為“《監察法》”），無論是反腐力量，還是法律資源面臨著重大整合任務，對當前反腐敗刑事法律政策理解和運用提出了新的要求，如何既堅持法治化反腐，規范偵查活動；同時又能堅持嚴厲發現和懲治犯罪的目的導向，展現成果，從而最終實現保障與打擊的平衡，本文重在從政策分析層面進行思考和探所。

一、新形勢下查處貪賄案件法律政策分析

政策的核心在于實現既定的目標目的。法律政策和法律的價值有所不同，法律政策在位階、穩定性、普遍性和規范性等特性上明顯弱于法律價值取向。因此，在分析《解釋》、《監察法》的法律政策導向時，要注意與其具體蘊含或體現的法律價值分析相區別。

（一） 擴大貪污賄賂犯罪圈

擴大貪污賄賂犯罪圈是當前的最直接的刑事法律政策導向。一方面在監察體制改革方面，監察對象與行政法主體趨于一致，新《監察法》將原行政監察監察擴大至“所有行使公權力的公職人員的監督”。另一方面主要體現為降低了國家機關選人用人，特定行政執法，司法腐敗入罪門檻，涉及《解釋》第一條、第七條、第十二條和第十三條， 一則降低了入罪數額標準，二則有限制的將“感情投資”納入犯罪圈，已達到強化吏治，凈化政治生態的目的。另外有擴大犯罪圈的主要是將“財物”擴大至“財產性利益”，“為他人謀取利益”要件的主觀化，利用影響力受賄入罪，是對過往司法實踐成果的繼承和法律淵源的正式化。

（二） 偵查環節貪污賄賂犯罪認罪認罰從寬制度

與黨的十八屆四中全會關于完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度精神相對應，《刑法修正案九》第四十四條、第四十五條，在自首和立功制度以外，特別規定了貪污罪、行賄罪在偵查環節的從寬處理，其中“行賄人在追訴前”與貪污罪“提請公訴前”應該作同一理解。

（三）“輕輕重重”刑事法律政策

古往今來的刑事法律政策大致可以總結為“刑罰世輕世重”一語，《解釋》可以說在懲治貪腐上是“輕輕重重”。“輕”的一端，主要集中于計臟3萬元以下的領域大部分進行了非罪化處理，有利于節約司法資源，體現貪污犯罪刑事司法的謙抑性。“重”的一端，主要體現了嚴重貪污犯罪可以適用終身監禁的刑罰。同時，《監察法》規定留置措施，進一步強化偵查措施，也從側面反映了從重打擊的需要和導向。

二、偵查活動面臨的挑戰以及存在不足

《監察法》、《解釋》出臺之后，各方普遍比較關注的是偵察機構設置、偵查手段配備，以及貪污賄賂入罪數額的提高和“數額+情節”的定罪量刑模式。客觀地講，《監察法》作為一部監察“組織法”，乃至新時期的監察“憲章”，其對打擊職務違法犯罪的賦能賦權還是非常充分，既含蓋以往，又有所超越。同時制定“數額+情節”模式的初衷，就法律價值而言，是貪污賄賂犯罪刑罰設置更加均衡，有利于保障犯罪嫌疑人權，而就法律政策而言，理論上有利于偵查活動，但同時也對偵查活動，特別是初查環節提出了客觀挑戰。

（一） 偵查組織體系有待明確

實事求是的講，從當前轉隸情況來看，政府監察局和原反貪、反瀆機構合并之后，實行的是內部三個系統一套班子，分別是黨內執紀，政務監察，犯罪偵查，這也意味著我國監察體制不再是行政監察，包含更多的執法和司法屬性，因此程序設置和流程構建是重中之重。與之相比，《監察法》是牽頭抓總的一部法律，監察委具體的內部構造和工作程序有待專門明確。在辦理貪賄案件過程中，具體適用的仍是訴訟法，如何保留和提升專業性和職業化是需要重點思考的。關鍵點是如何有效處理紀與法的關系，涉及違紀違法犯罪的線索如何管理。紀在法前，是指紀律審查是專門程序，前置程序，還是融入一般程序。當前一些地方轉隸之后，職務犯罪查辦程序冗長、線索不敢輕易決策、陷入事務性的細節末枝，根本原因就在此處。

（二） 偵查決策的要求更高

《解釋》中貪賄入罪數額的提高，直接導致偵查立案門檻的提高，犯罪的金額成為是否投入相關偵查力量的關鍵因素之一，而是否具有相關“情節”屬于初核的重要內容，案件線索的可查性更是難以進行簡單、直觀的判斷，偵查決策的重要性得以凸顯。

（三）辦案績效考評面臨調整

《解釋》中貪賄大案標準相對應的犯罪數額為20萬元以上，在職務侵占領域則數額更高，由此在客觀上造成大案比率下降，與辦案質量之間的聯系可能會逐步弱化，由此，如何評價貪賄案件偵查工作的質量需要引進更加科學、符合現實的標準。

（四）落實《解釋》政策重點存在困難

如上文所述，《解釋》“輕輕重重”的政策取向十分顯著，但在基層檢察院偵查實踐中，以往偵查重點與數額、行業領域等模糊經驗性的積累相聯系，不如《解釋》中那么具體明確。《解釋》出臺后，偵查重點十分明確，但結合以往辦案實際情況，這些重點往往是一些缺乏辦案經驗的領域，辦案頻度不是很高，辦案的深水區和有待開墾區域，偵查活動可能于中央對反腐形勢的預判大相徑庭。由此，偵查活動可能出現“兩多一少”的輕重失衡現象，即在初查活動中發現違紀的案件多，打擦邊球的多，可資立案同時符合“情節”要求的案件線索占比較小，最終使得偵辦案件出現有輕無重，部分法律空懸，“數額+情節”模式一條腿走路的情況。

（五） 轉變偵查模式更加急迫

《解釋》出臺后，因犯罪數額門檻提高，相關法定期限相應受到影響，追訴時效、偵查羈押期間均面臨壓縮的壓力，這使得轉變偵查模式，實現偵查關口前移的需要更為迫切。同時，也對偵查中發現犯罪的能力提出了更高的要求，如何適應《解釋》要求，擴大偵查活動的范圍和深度，成為亟待思考的問題。

（六） 相關法律規定面臨體系化難題

《解釋》的部分條文，有學者就法律體系前后邏輯的一致性提出了一些疑問，如關于貪賄犯罪從寬制度與自首、立功之間的關系還沒有邏輯上的銜接，受賄罪和行賄罪對合犯罪，在刑期、打擊側重等方面的法律設置上還存在整體上的不一致之處，如打擊失衡、追訴失衡等情況。

（七）法律與政策辦理貪賄案件中存在內在張力

毫無疑問，國家關于監察委員會領域的立法會大部分吸收包括《解釋》在內的立法資源，但在當前加大反腐敗力度的政策背景，在整合反腐資源、機構的同時，如何協調好黨內法規、國家法律、政策合理適用，鞏固現有法治成果，確保反腐工作在法治軌道確需思考。

三、偵查活動應對挑戰的建議

（一）完善監察領域立法

反腐敗力量的整合，根本不在于人的整合，而在于體系的整合。從當前司法體制改革頂層設計來看，貪賄案件的查辦應當放在監察改革的大局中去開展和謀劃，但我們理應認識到，偵查活動是一項專門的權力行為，無論是偵查活動本身，還是執紀監督“第四種形態”運用和延伸，筆著認為，其應當在監察法律領域內予以著力體現。一是以職務犯罪辦理為中心，健全立法來規范相關組織機構設置，嚴格職權劃分，避免偵查機構或組織在成為法律審查部門。二是職務犯罪偵查程序為中心，借鑒原職務犯罪程序經驗，健全立法來規范監察辦案流程，有序對接訴訟法律。這樣才能在實現挻紀在前、運用四種形態的同時，職務犯罪案件應辦盡辦，提高現有監察體制的執法司法效率。

（二）強化貪污賄賂犯罪治理的紀法銜接

紀法銜接是十八大以來，反腐敗領域的一個比較成型的思維理念和策略。要實現《解釋》“輕輕重重”的政策導向，拓展反腐的空間，就當下的反腐資源限度來說，紀法銜接是繞不開的路徑和措施。“情節”設置過程中有很大一部分是貪賄的前科，在反腐敗實踐中，紀委和檢察系統在線索共享中，還是比較匱乏的，同時彼此的辦案有重合之處，線索的轉移往往是單向的，造成有重合但沒有集約利用的情況。但根據在反腐敗領域的政治體制改革，隨著國家監察委員會的成立，貪賄案件的廣度和深度會有長足的改進和拓展，案件線索的分層流轉和處理會更加頻繁、規范、系統，如此《解釋》的適用空間會有所改善，適用條件也更加成熟，從而實現既定的法律政策導向。

（三） 推進偵查模式轉型取得實質進展

當前，轉變偵查模式的方向，主要表現為偵查關口前移、初查精細化、系統化初查、偵查信息化等形式，在基層檢察院辦案實踐推進過程中，往往是難以深入，問題的關鍵在于偵查觸角，特別是賄賂犯罪偵查接觸社會面過于窄小，無法觸角到深層次的“活信息”源，同時信息科技偵查手段運用條件較為嚴格，造成了偵查信息化往往停留在收集信息的信息化上，不符合《解釋》制定的背景社會要求。因此，公共空間偵查科技手段運用放寬以及貪賄案件“線人”或特情制度的建立和完善是下一步偵查模式轉型的重要切入點。

（四）建立綜合專業的辦案績效考核評價體系

在當下的中國社會，硬性數據的約束力往往要強于抽象的評價準則，更有利于公正的評價。但在貪賄案件查辦上來看，強化于與發案領域、“情節”的聯系，因此有必要在大要案基礎上，建立以專項案件辦理為參考指標之一的考評體系，以適應《解釋》的法律政策導向顯然已經超越了之前的論臟、論級別的大要案評價體系的要求。

（五）進一步完善《解釋》體系解釋

《解釋》的適用離不開刑法以及其他刑事法律規定，在理解適用《解釋》時還是要遵循體系解釋原則，例如即使要強化突出打擊行賄主體，但對行賄罪的追訴時效以及負有特定行政執法、司法國家工作人員受賄主體的有關規定仍然要進行調整，以解決在辦案過程中查明事實、固定證據缺乏法律保障的問題。

（六）進一步加強對辦理貪賄案件活動的司法審查

紀法銜接有利于嚴密法網和實現寬嚴相濟的刑事司法政策，但紀法有效銜接的前提是紀法界限的相對分離，以確保辦案活動的法律效果。因此，全面加強內部的案件審查和法院司法審查對于消化反腐敗資源整合的不利影響乃是重要工作。