公共產權視角下當代民俗古城發展中的“公有地悲劇”

摘 要 民族民俗古城具有多彩絢爛的民族文化，蘊含了一個民族歷史的發展和文化底蘊。在經濟快速發展的時代，國內興起民族民俗風情旅游景區的熱度之后，如何做好保護歷史文化遺產、并且繼承和光大這些遺產使其更勝往日成為了現代古城發展工作中的重頭戲。本文以鳳凰古城為例，以公共產權的視角，從古城“圍城收費”前后所出現的問題，來分析現在古城在避免“公有地悲劇”的同時如何做好古城的經濟發展對策。

關鍵詞 公共產權 民俗古城 “公有地悲劇” 鳳凰古城

作者簡介：付登位，貴州大學公共管理學院政治學2016級碩士研究生，研究方向：中國政治。

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.088

“公有地悲劇”（Tragedy of the commons）是一種關于個人利益與公共利益（Common good）將有限的資源進行分配有所沖突的社會陷阱。1968年時，加勒特·哈丁（Garret Hardin）發表在《科學》上將“公有地悲劇”概念進行延伸，稱為“公有地悲劇”。公共產權是指將財產的使用權轉讓權以及收入的享用權界定給一個共同體，在共同體內由每個成員都有權分享這些權利，并且排除了共同體以外的成員對共同體內任何成員行使這些權利的干擾，那么產權就表現為公共產權。鳳凰古城的居民集體享有古城的使用權，得益于每年的巨大的客流量，古城的居民與商販賺得盆滿缽滿，但沒有明晰責任范圍的地方長期處于無人管理的狀態；而沱江兩岸商業開發過度，與河爭地現象十分嚴重，加上沱江兩岸及河面一味造景，造成行洪排水不暢等，正是這樣每一個人理性的行為，最大化個人的經濟利益，最后造成了非理性的結果，因居民、商戶以及當地政府追求短期自身利益所導致的旅游資源迅速耗損和旅游品牌資產快速衰減的“公有地悲劇”。

一、古城門票征收與停收始末

鳳凰古城，位于湖南省西南部，是中國非常典型的少數民族聚居地，具有濃厚的民族風情文化。2000年游客接待量約57萬人次，2011年據數據統計，這一數字上升到了650萬人次。大量游客蜂擁而至，給當地聚居地的居民帶來了更多的收入的同時，也由于免費開放導致鳳凰古城旅游亂象突出、生態環境急劇惡化等。為了解決這一亂象，按照湖南省鳳凰縣人民政府2013年3月的公告，包括鳳凰古城、南華山、鄉村游三大塊景區在內的古城9景和南華山門票被綁定實行一票制銷售，售價148元，每一位進入湖南鳳凰古城風景名勝區的游客，不論是否參觀古城內的景點，都將收取148元門票費，收售門票的部分收入用于古城維護和生態環境的保護。

從捆綁收費開始實施以后，游客認為提高了游客出行的成本，且大量的查票關卡立于城內，游客也頻繁被工作人員檢查是否購買門票，使得旅游體驗變差。于古城內經營的商戶反對更激烈。三年的時間過去，“圍城收費”的效果并不理想，古城生態環境保護問題并沒有因為此項政策的實施得到妥善解決，反而使得客流量減少，并且游客在古城的平均停留時長也大幅減少，這也就造成了原城內經營的商家收入大幅縮水，甚至入不敷出。2016年4月9日，鳳凰縣拆除全古城的查票關卡；次日，鳳凰古城景區正式暫停“圍城收票”。就這樣當初轟動全國歷時三年的“鳳凰古城圍城收票”事件就如一場“鬧劇”一般匆匆收場。

二、“圍城收費”下的得與失

（一）事件中的政府與古城旅游公司

歷史上的鳳凰，名揚天下。但是近年來卻陷入了輿論的旋渦。首先，像其他古城一樣會隨著游客的增多商業化氣息會越來越濃厚，原來樸素的人文氣息難尋；其次，越來越多的新聞曝露出鳳凰古城“拉客宰客”現象嚴重。又因追求效益而導致開發無度。為了解決這些亂象和問題，2013年4月10日，縣政府開始在古城施行“一票制”，這一政策在游客和當地商家中引起了很多話題，一時輿論嘩然。收費的三年以來，當地縣政府古城建設以及維護上投入資金約6.96億元，實施了古城文物保護、古城消防整治、古城風貌民居整治、古城下水道清淤、古城景觀亮化。在這三年中，充足的財政資金確實對環境的現狀有了很大的改善，由對應的資金對一些古城景觀的磨損進行大量的修復，古城公共區域也由縣旅游公司派遣專人進行日常的維護清掃工作。

（二）收售門票下的商戶和游客

然而，商戶們卻給出了不同的賬單。大部分小吃攤點在收售門票之后的營業額不到收門票之前的十分之一，在古城外賣當地特產的店主現在的收入不到以前的一半，在古城內經營古棧的商家接待的游客也比收門票之前少了一半。縣政府收售門票有了充足的資金進行古城的環境資源維護，且三年里古城生態環境的建設、古城品牌形象的維護與建設也確實頗有益處；但相反也影響到了兩方以前的受益者，一者是要需要購買門票才能進入古城的游客，另一者則是收入遠不如以前的商戶，這種現象就是典型的與民爭利。而不久之后，景區的各商戶就收到了政府暫停“圍城收票”的通知。

（三）會不會重回三年前的矛盾

2016年4月10日起，古城又重回三年前的經營模式。鳳凰古城公司負責人認為，這給他們一直打造的這個旅游品牌帶來了不利。但對大多數商戶來說，取消門票是他們最迫切的希望，“只有客人停留的天數多了，生意才好做”。在大部分人看來，之前的“圍城收費”政策取得的效果并不理想，如果一張門票能解決所有問題，那這個政策會繼續執行下去，而事實上收售門票是一種治標不治本的手段。但是如果完全放任到“圍城收費”之前的狀態，那么拉客宰客而導致大量游客投訴、景區安全問題難以得到保障、植被破壞與公共區域無人管理、商戶為擴大經營面積與河爭地等現象會不會又推倒重來？在筆者看來隨著政府完全放開市場，經濟利益又會使這些問題再出現，旅游亂象突出，“公有地悲劇”的現象會又一次在古城上演。

三、公共產權視角下古城“公有地悲劇”困境的解析

因居民、商戶以及當地政府追求短期自身利益所導致的旅游資源迅速耗損和旅游品牌資產快速衰減的“公有地悲劇”。開始收售門票之后古城確實得到了保護，政府所收取的財政也確實用了一部分用于古城的大面積清理以及古城的日常運營和維護，但是這樣的做法卻使當地古城居民的收入大幅縮水了。解決這個問題可以從以下幾個方面入手：

（一）明晰商家產權范圍，避免“圍欄陷阱”

“圍欄陷阱”是指在土地制度改革之中，在相對范圍內對土地共同利用，誰最先對土地進行“圍欄”，誰就可以更快的獲得收益，同時可以從公有地獲得更多的個人收益。在對共有產品與資源占有的問題上，范圍內每個人為自己的利益的最大化，不停地對共有土地進行“圍欄”，而越遲“圍欄”的人就越晚獲得收益，且收益越少，這樣就導致了人與人之間在對有限的資源占有間所形成的惡性循環，最后就必然導致“公有地悲劇”。此前許多古城商家為了獲得更多利益，不經過批準擅自擴大經營面積，與林爭地、與河爭地現象十分突出。這種行為不僅破壞了古城的整體景觀，既降低了游客的體驗，又使環境和旅游資源遭受創傷。現如今，“青山綠水就是金山銀山”的觀念已經深入人心，這樣有利于推動古城的保護工作和經濟持續發展。保護古城工作的關鍵在于對城市進行長遠規劃時，一定要為古城原來的建筑留出空間，用以保持古城原有的風貌、文化景觀以及原生狀態。

（二）政府適當介入，彌補市場不足

鳳凰縣政府肩負保護古城和改善民生的責任。古城的權力屬于當地所有居民，不屬于個體商家，也不屬于鳳凰縣政府。古城的日常維護和長遠發展和民生水平的提高是息息相關的，只有古城的環境資源不衰竭，能吸引源源不斷的游客，當地居民才能有更多的收益，有了經濟動力才會使鳳凰古城接待游客的能力越來越強，服務更加規范化、人性化，才能反過來促進鳳凰古城的蓬勃發展。但是前面因為各方面的追求經濟效益而出現的“公有地悲劇”已經說明了古城任其自由發展是行不通的，可能很大程度上要通過管理才能解決。比如，可以由當地政府牽頭成立管理古城的工作領導小組以及旅游開發管委會，并且明晰各部門職能。已經存在的旅游管理部門可以增加鳳凰古城旅游發展辦公室，具體負責古城景區的服務管理、行業指導、市場監督與品牌推廣。古城的維護費用上述部門有權直接進行申請從稅收財政直接撥款或從收售門票的小景點收入劃出專項資金進行留作古城日常維護費用，采用招標外包形式、不直接參與古城的維護工作，簡政放權。

（三）建立小集團責任機制

小集團比大集團更容易采取集體行動，因為花費的成本較小，所以小集團相比之下就易受到選擇性激勵的刺激。古城本身是當地民眾的聚居地，組成了一個相對范圍內的共同體，在對于古城環境這樣的公共產品和公共資源上，難以直接促使眾人參與其維護。在這樣大的體量下，也沒有辦法讓所有人參與古城的維護與管理。那么就可以引入社會監督機制，間接通過小團體的模式對古城進行監督管理。如由古城所在地居民組成古城旅游行業協會，對政府招標的進行古城日常維護的公司進行定期考評以及對古城內商家的經營秩序進行監督。加強法制建設，塑造誠信經營的市場環境，既要避免“公有地悲劇”，使古城的環境資源能長久的使用，又要使居民有利可圖、有錢可賺，是古城品牌建設與環境資源保護的必備條件，也是推進古城經濟發展的必然需要。

四、總結

透過“公有地悲劇”我們可以看到，對于環境這樣的公有產權的資源來說，因為它不可能產生具有排他性的所有權，所以必然會有濫用的問題存在，這樣不利于公共資源的可持續發展，所以就必須對使用權和財產權進行再界定，不斷優化對環境資源的配置。現今中國的古城生態文化旅游業還有很多提高的空間，類似鳳凰古城的民族民俗風情旅游景區的數量還在不斷的增長，鳳凰古城的“公有地悲劇”絕對不是最后一個。解決此類“公有地悲劇”主要有兩個問題，一是激勵，二是約束；既要做好古城維護工作，又要提高當地居民的生活質量和收入水平。解決約束問題和激勵機制是管理的主要目標，從這個方面來講，管理與產權都十分重要。強效的利益驅動是不斷進行市場化改革的動力，但是，這種簡單的利益驅動如果沒有相應的制約機制就可能會造成市場的動亂和震蕩。在長效的制約機制中既不是法律最為重要，也不是只依賴行政管理，而是依靠產權，政府有效的管理與解決激勵與約束的問題必須建立在有效的產權制度基礎上。

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