新公共管理理論下司法社工專業(yè)化建設(shè)路徑分析

郭文梅 付小華

摘 要 新公共管理理論作為社會治理轉(zhuǎn)型的重要制度安排，在促進政府管理職能的轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)社會組織、促進社會發(fā)育中發(fā)揮重要作用。司法社會工作在我國屬于新興社會職業(yè)，在專業(yè)化建設(shè)過程中存在缺少崗位設(shè)置、制度不健全、未形成系統(tǒng)的培訓機制等問題，亟待改善。本文從促進司法社工可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，以新公共管理理論為視角，對加強司法社工專業(yè)化建設(shè)做了初步探討。

關(guān)鍵詞 新公共管理理論 司法社工 專業(yè)化

作者簡介：郭文梅、付小華，西華大學社會發(fā)展學院研究生，研究方向：司法社會工作。

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.074

黨的十九大報告指出，我國主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，在加強和創(chuàng)新社會治理領(lǐng)域，提出要建立共建共治共享的社會治理格局，并且提出了社會治理的社會化、法治化、智能化和專業(yè)化四化建設(shè)，社區(qū)矯正作為社會治理的重要組成部分，政府對轉(zhuǎn)變職能創(chuàng)新管理，吸引和培養(yǎng)社會組織積極參與社區(qū)矯正，提高社區(qū)矯正服務(wù)質(zhì)量顯得尤為重要。因此，本文以新時代構(gòu)建和諧美好的社會大發(fā)展環(huán)境為背景，以新公共管理理論為視角，發(fā)掘和分析司法社工專業(yè)化建設(shè)中存在的問題，從司法社工專業(yè)化建設(shè)的機制創(chuàng)新、培育平臺建設(shè)和行業(yè)自律發(fā)展等方面為司法社工專業(yè)化建設(shè)提供理論指導和政策建議。

一、司法社工專業(yè)化的含義

（一）司法社工的含義

社會工作（SocialWork）是以利他主義為指導，以科學知識為基礎(chǔ)，運用科學方法進行的助人服務(wù)活動。 司法社工是以預(yù)防犯罪、矯治違法行為為主要目標，遵循社會工作專業(yè)價值觀，在專業(yè)倫理守則指導下，對司法領(lǐng)域的社區(qū)矯正服刑人員開展相關(guān)矯治工作的全日制專業(yè)人員。我國目前的司法社工大致分為針對刑滿釋放和監(jiān)獄服刑人員的幫教安置社工、預(yù)防青少年犯罪的社工、禁毒社工、人民調(diào)解社工、法律援助社工以及負責社區(qū)服刑人員矯正的社工等等。目前，司法社工主要包括歸屬社工組織的社工和政府招聘、或通過勞務(wù)派遣機制聘用的專職從事社區(qū)矯正的社工（多地也兼顧調(diào)解等司法所其他工作），此類社工各地稱呼不同，如司法社工、助理員等。

（二）司法社工專業(yè)化的含義

專業(yè)化是一個長期的過程，不同階段的程度和水平存在差別。引用張貴新根據(jù)霍伊爾（Hoyle）（1974）的觀點，專業(yè)化包括：作為改善地位的專業(yè)化和作為發(fā)展、擴大專業(yè)實踐中專業(yè)知識、改善其專業(yè)技巧的專業(yè)化，即專業(yè)化一方面關(guān)注從業(yè)人員相關(guān)行為和工作服務(wù)質(zhì)量的改進，同時又關(guān)注整個行業(yè)社會地位、功能的提升。 從上述概念來看，司法社工專業(yè)化的進程包括：就司法社工個體而言，專業(yè)化是司法社工通過對初學者的學習和培養(yǎng)，逐漸發(fā)展成為既具有高水平理論又有嫻熟的實務(wù)能力的發(fā)展過程；對司法社工隊伍來看，隊伍整體由非專業(yè)、準專業(yè)等不同專業(yè)向?qū)I(yè)化遞進的過程。

二、司法社工專業(yè)化建設(shè)的必要性分析

（一）新時代社會發(fā)展與司法行政轉(zhuǎn)型適應(yīng)性分析

新時代背景下社會發(fā)展為適應(yīng)“小政府，大社會”的改革發(fā)展需要，積極創(chuàng)建新型的政府機構(gòu)，大力培育社會服務(wù)組織，為推動其發(fā)揮社會導向作用提供平臺。同時，司法行政工作具有預(yù)防性和服務(wù)性等特點，要求去行政化，創(chuàng)新政府、市場和社會組織協(xié)同的社會治理體制 ，在推動構(gòu)建社會主義和諧社會中扮演重要角色。今年全國兩會上，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，其中有關(guān)更大范圍、更大力度的“放權(quán)”舉措吸引了眾多專家學者的關(guān)注，向社會放權(quán)，客觀上是向社會組織放權(quán)，社會組織可以直接登記，就像一個小小的對內(nèi)開放，其意義甚至超過大部制改革 。因此，在司法社會工作實踐中，可否將司法行政諸如普法教育、法律服務(wù)、人民調(diào)解和法治建設(shè)等部分職能，讓渡給社會組織行使，以此為契機建設(shè)一支專業(yè)的司法社工隊伍顯得尤為重要。

（二）以社區(qū)矯正中司法社工專業(yè)化建設(shè)中存在的問題為例

1.缺少司法社工崗位

隨著社區(qū)矯正工作的推行，司法領(lǐng)域急需大量專業(yè)的司法社會工作者，就我國目前司法社工人才存在著學歷和專業(yè)能力比較低，專業(yè)不對口現(xiàn)象嚴重，產(chǎn)生這種現(xiàn)象關(guān)鍵是缺少專業(yè)工作崗位的設(shè)置。我國現(xiàn)在很多地方在人事編制崗位設(shè)置中，沒有司法社會工作職位，客觀上限制了專業(yè)人才從事本專業(yè)的職業(yè)發(fā)展，同時也使司法社工在實際工作部門中的社會福利不能得到保障，從而影響整個行業(yè)的就業(yè)發(fā)展。因此，設(shè)置司法社工崗位，建立職業(yè)化司法社工隊伍是促進司法社工專業(yè)化建設(shè)的基本保障。

2.司法社工制度不健全

司法社工專業(yè)化建設(shè)的保障依賴健全的法律、法規(guī)和相關(guān)制度。一方面，在人事制度方面，我國司法社工沒有納編和職稱，也沒有專業(yè)技術(shù)職務(wù)晉升制度，使其收入及社會福利待遇難以保證，社會地位認可度不高。其次，在司法社工的監(jiān)督評估方面，缺乏有效的監(jiān)督考核機制，如上海模式制定了以“臺長建立率、案主見面率、重點案主談話率、各案設(shè)計率”為主要內(nèi)容的目標管理考核制度， 從訪談的數(shù)量和臺賬來看，可能有考核監(jiān)督的作用，但不能真正起到考核的作用，促進其自身專業(yè)水平的提高，影響司法社會工作的嚴肅性。

3.欠缺系統(tǒng)性、針對性的培訓

目前，在司法領(lǐng)域從事司法社會工作的大多是沒有相關(guān)社會專業(yè)背景，且司法社工隊伍缺乏整體系統(tǒng)的培訓機制，如沒有形成針對性的崗前培訓和在職輪訓，在面對相關(guān)矯治工作時由于缺乏專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗很難解決相關(guān)問題；其次，針對專業(yè)背景的司法社工存在人員不足，服務(wù)手段單一，缺乏長期業(yè)務(wù)培訓和指導，限制其專業(yè)能力的發(fā)揮。除此之外，一些地區(qū)存在專業(yè)培訓太過于行政化，與實務(wù)工作相距甚遠，整個業(yè)務(wù)培訓缺乏針對性的實務(wù)經(jīng)驗傳授機制，重理論實踐操作差，造成整個社工隊伍專業(yè)性難以提高。

4.司法社工人才流失嚴重、領(lǐng)袖不足

據(jù)統(tǒng)計，全國高校每年培養(yǎng)約8000名社工專業(yè)人才，這是一大批具備系統(tǒng)的專業(yè)理論知識、方法、價值理念的社會工作專業(yè)畢業(yè)生。 然而， 受當前司法社會工作機制限制、專業(yè)認同度和存在感、工資福利待遇的影響等因素的制約，司法社工往往不從事本行業(yè)，轉(zhuǎn)行流向政府、企業(yè)或其他行業(yè)；同時，作為新興的社會服務(wù)行業(yè)，司法社工組織領(lǐng)袖的影響力是關(guān)鍵，尤其在組織運行初期，領(lǐng)袖的培養(yǎng)在行業(yè)的整體運作和行業(yè)風貌扮演重要角色。

（三）新公共管理理論的理念與司法社工專業(yè)化建設(shè)現(xiàn)狀的契合性分析

新公共管理（newpub1icmanagement，NPM）是20世紀80年代興盛于英、美等西方國家的一種新的政府政策的主導思路、公共行政理論和管理模式，旨在“解決公共問題， 實現(xiàn)公共利益， 運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動”。結(jié)合專家學者的觀點和運行機制原理將其內(nèi)涵理解為：首先，在政府職能的轉(zhuǎn)變定位上，主張把政府管理和具體事務(wù)操作分開，以此來削減政府規(guī)模，減少規(guī)制，促使社會組織及公眾不自覺地提升自治能力；其次，在公共管理中采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理，減少行政管理體制的層級化，使行政組織向扁平化轉(zhuǎn)變，并且注重公共政策服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)化和規(guī)范化管理；在行政服務(wù)領(lǐng)域，引入市場機制，倡導滿足顧客需求為出發(fā)點的管理理念，并運用市場管理的服務(wù)技術(shù)和手段，建立“企業(yè)家式”的政府，從而提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。可見，新公共管理內(nèi)涵在于提高管理公共事務(wù)的能力，加強對公共決策體系的統(tǒng)籌，公眾參與度占比大，充分尊重公民的基本權(quán)利，發(fā)揮社會服務(wù)組織在協(xié)同治理和體系管理中的作用，從而實現(xiàn)公共管理主客體之間的可持續(xù)互動。

根據(jù)不斷完善社會治理的要求，司法行政工作也符合統(tǒng)籌社會力量的要求，即管理制度和結(jié)構(gòu)再造的過程。黨的十九大報告指出，完善公共服務(wù)體系，政府以“委托代理”的方式與社會承購方在社會公共服務(wù)購買方面所締結(jié)的契約關(guān)系，能夠有效地盤活社會富余資源，不斷地促進政府公共服務(wù)管理能力的提升。將新公共管理理念運用到司法行政工作中，推動司法社工專業(yè)化建設(shè)，一是轉(zhuǎn)變政府治理主體的單一性，構(gòu)建多方參與、多形式的參與體制；二是引用市場機制改造政府管理體制，提高司法行政工作的效率；三是增強司法社工的管理和服務(wù)意識，提升專業(yè)水平，構(gòu)建“政府-市場-社會”的三角關(guān)系，真正的形成“小政府，大市場”的治理格局，實現(xiàn)司法行政工作的科學化和專業(yè)化。

三、新公共管理視角下司法社工專業(yè)化建設(shè)的路徑分析

（一）推進政府購買司法社工服務(wù)制度化建設(shè)

完善招投標競爭機制。通過公開、公平、公正的招投標程序，營造充分競爭的氛圍。政府通過完善購買服務(wù)方式，制定激勵的競爭機制，有利于司法社會組織之間的良性運行，也客觀上促進司法社工組織通過內(nèi)部機制和管理的不斷完善，促進整體人才隊伍專業(yè)化水平的提高，從而爭取政府的項目支持。同時，在招投標過程中也要避免“馬太效應(yīng)”，政府應(yīng)該推動司法社會組織的自主性成長，主動營造競爭的市場環(huán)境，為可持續(xù)購買司法矯治服務(wù)提供更廣泛空間。

完善合同管理機制。一方面，政府通過購買項目或崗位，在合同約定中，對司法社工專業(yè)背景、個人從事工作經(jīng)歷以及綜合素質(zhì)能力等方面設(shè)定標準要求，引導從業(yè)者向合同約定目標方向作調(diào)整；其次，政府設(shè)定司法社工職業(yè)標準，建立專業(yè)的技術(shù)職稱晉升體系，促進司法社工隊伍穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。同時，司法社工的職業(yè)化、專業(yè)化有賴于政治體制、社會管理體制、社會福利體制和人事制度的改革與完善，除政府在資金及政策方面的扶持外，還需形成一套完整的社會籌資制度，保證司法社會工作健康穩(wěn)定發(fā)展。

完善監(jiān)督評估機制。加強第三方監(jiān)督和考核工作，約束司法社會組織行為規(guī)范，促使其完善組織內(nèi)部管理制度，創(chuàng)新工作體系，提高服務(wù)的專業(yè)化水平；同時，引導司法社工不斷加強業(yè)務(wù)知識和技能的學習，提高其專業(yè)水平，客觀上推動司法社會組織整體的健康成長，構(gòu)建一個長期互動良性管理機制，從而提高司法社會工作質(zhì)量和效率。

（二）探索“培育型平臺”建設(shè)

促進司法社工組織良性發(fā)展，最關(guān)鍵的是司法社會工作平臺建設(shè)，如司法社會工作站或者司法社會工作事務(wù)所，有平臺專業(yè)化建設(shè)才有可能。推行政府適度放權(quán)的培育方式，給予司法社工組織更多自主發(fā)揮作用的空間，出臺對社會組織財政扶持政策、如稅收優(yōu)惠、建立孵化基地和信息平臺、培育社工組織人才等，將現(xiàn)有的政府與社工組織行政命令式的上下級關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s合作伙伴關(guān)系。 如美國的政府和非營利組織之間是一種全面的伙伴關(guān)系，政府對非營利組織的直接支持表現(xiàn)為提供基金資金支持和非營利組織簽署服務(wù)項目合同，以及政府直接為那些參與低收入階層服務(wù)的非營利組織付費等，間接支持包括免稅、減稅等。 同時，通過政府購買社會服務(wù)的形式，加強對司法社工組織的整合和培育，建構(gòu)多層次崗位設(shè)置滿足人才職業(yè)需求，促進司法社工的健康穩(wěn)定性發(fā)展；其次，不斷更新政府購買社區(qū)矯正服務(wù)過程中對司法社工專業(yè)化建設(shè)影響的手段和技術(shù)，為司法行政管理部門與司法社工組織的合作提供交流平臺，彌補司法領(lǐng)域?qū)I(yè)矯正人才資源的不足。

正規(guī)化的人事標準管理。從長遠看，穩(wěn)定司法專職社工人才隊伍，吸引高素質(zhì)人才從事司法社會工作，選擇政府購買服務(wù)具有可行性，比如像“上海模式”的實踐，但該經(jīng)驗有較強的地方特點，很難在全國比照復(fù)制推廣。對于全國的大部分地方而言，建議政府可以出臺政策，組織符合相關(guān)要求和工作條件的司法社工，通過過渡考試或考核的方式納入事業(yè)編制管理范圍，將這支隊伍正規(guī)化。當然，這條路徑需要加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌司法領(lǐng)域相關(guān)制度的設(shè)計和完善，以及全國事業(yè)單位改革的大局中來通盤考慮。