行政執法過程中的代履行費用征收

摘 要 作為行政強制執行的一種重要方式，代履行在行政執法實踐中應用廣泛。然而，目前《中華人民共和國行政強制法》（以下簡稱《行政強制法》）等有關法律對代履行費用收取方面的規定高度概括，使得行政執法機關在實施代履行過程中對代履行費用缺乏統一規范的認識。本文主要從行政執法部門的角度出發，分析闡述代履行費用征收遵循的原則、難有效落實各方原因以及落實強制手段。

關鍵詞 行政強制執行 代履行 費用

作者簡介：徐毅，寧波市北侖區綜合行政執法局。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.060

《行政強制法》以“代履行的費用按照成本合理確定，由當事人承擔。但是，法律另有規定的除外”對代履行費用方面“一款帶過”，相關單行法律法規又缺乏有關代履行費用的明細規定，使得代履行費用在執法實踐中往往難以得到落實。因此，有必要建立合理規范的代履行費用征收原則，強化代履行費用強制落實的法制保障，助推代履行的執法效能在我國的執法情境中得到充分展現。

一、代履行費用征收原則

現行《行政強制法》第五十一條明確規定，代履行決定書應當載明代履行的費用預算。筆者認為，如此規定一來可以充分保障當事人對違法后果的知情權，類似在行政處罰程序中，履行行政機關對當事人作出行政處罰的事先（聽證）告知義務，二來通過明確大致的代履行費用，給違法行為人以具體的經濟壓力，更好地督促其自行履行，從而提高行政效率，降低行政成本。然而，在一些地方行政部門執法實踐中，缺乏對當事人代履行預算費用的告知，甚至很少使用代履行決定書這一類型執法文書。

在代履行費用的征收層面，主要包括事前征收和事后征收兩種方式。關于兩者利弊，應松年教授認為，“事前征收，會給義務人造成心理壓力，促其履行義務，這就起到了類似于執行罰的作用；事后征收，便于結算，避免因事先預收而多退少補”。 也有學者指出事前征收的“功能”，包括：（1）在心理上形成間接強制，以促使違法行為人自行履行義務；（2）探測違法行為人的代履行費用負擔能力，從而為是否繼續實施代履行程序提供參考；（3）逾期仍不繳納，可直接依照金錢給付義務強制執行，收取代履行的預估費用，且不嚴重影響代履行的進程；（4）若違法行為人確實無經濟能力負擔費用，行政機關有機會更換其他強制手段，以避免難以結案。

筆者認為，長久來看，我國應當建立事后征收為主、事前征收為輔的代履行費用征收制度。理由如下：

其一，隨著在科學立法、嚴格執法、公正司法等層面的不斷深入，代履行的費用落實得到制度的足夠保障情形下，事前征收的必要性大大削弱，而且事后征收可以避免因費用結算與預算之間的差異導致多退少補，甚至把握不好，行政機關在收取代履行預算費用后將強制執行方式由代履行轉變為不收費的直接強制執行、或者在預算多余結算情形下惡意提高代履行的結算金額，既存在廉政風險，也不利于當事人的權利保障，即便在現行我國代履行費用落實方面所面臨的困境來看，代履行預算費用事前征收到位也多是行政機關一廂情愿罷了，事前征收不能解決本質問題。

其二，考慮到《行政強制法》第五十條作出的普遍授權將代履行針對的事項局限于交通安全保障、環境污染防治和自然資源保護等領域，存在緊急性，執法機關不及時處置或處置不到位時都可能會造成較大的安全隱患、環境污染或生態資源損失。這正是行政法比例原則的體現，出于對公共利益的維護，行政機關不宜以違法行為人金錢負擔能力不足、確實無法負擔費用為由隨意改換其他強制方法，至于因當事人無法支付代履行費用而導致無法結案更是“多慮”了，單《行政強制法》第三十九條、第四十條就對行政強制執法中止執行、終止執行的情形作出明確規定。

其三，若當事人逾期拒不繳納費用，直接按金錢給付義務強制執行，收取代履行的預估費用做法欠妥，因在一些代履行事項中結算與預算可能出現較大缺口，強制執行的費用應以結算數額為準，以體現執法的嚴肅性、威懾性。

二、代履行費用難有效落實的原因及后果

從目前執法實務層面來看，當事人切實承擔代履行費用的比例嚴重不足。代履行費用由當事人承擔更多停留在法律條款中，使得代履行逐步演變成一種“不得收費”的行政強制執行方式。在符合代履行構成要件的強制拆除違建領域，有學者就指出，“據調查，在北京西城區的拆違執法實踐中，代履行的費用一般由行政執法機關承擔”。 其實這在全國城管執法領域也是普遍現象。

代履行費用難以有效落實的原因，在筆者看來，可分為三個層面。

其一，在立法層面，雖然相關法律、行政法規、地方性法規都提及“所需費用由違法行為人承擔”、“所需費用由違法者支付”之類的論述，但在當事人拒不繳納代履行費用時，卻缺乏進一步的強制性規定。從而使《行政強制法》第五十一條的規定與執法實踐存在巨大落差。

其二，在行政層面，行政機關的行政目標導向以完成上級安排的行政任務為核心，相對忽視在費用層面上的執法成本，再者，諸多強制拆除違建等代履行的執法事項會重創違法行為人的“利益”，使得在行政強制執行層面行政機關就會遭遇重重阻礙，執法機關或地方政府也會顧慮當事人過多地上訪、信訪等現象出現，導致最后結果便是當事人支付代履行費用心不甘情不愿，行政部門對代履行費用收取也缺乏足夠期待。

其三，在司法層面，由于在法律上對代履行適用情形的規制、行政機關缺乏對代履行程序的正確理解把握，導致行政機關在很多代履行、即時代履行相關行政案件中敗訴，敗訴率明顯高于一般行政訴訟案件。需要看到的是，在執法實務中，諸多執法事項完全嚴格按照代履行的法定程序執行存在較大難度，另一方面，在筆者看來，人民法院對行政機關代履行、即時代履行適用的具體情形等方面的司法指導也有待加強，導致行政機關因忌憚被違法行為人起訴而對代履行費用落實“心有余而力不足”。如此，便形成了代履行費用難以落實的惡性循環。

代履行費用難以有效落實，一方面降低了當事人的違法成本，削弱了法律法規對違法行為的震懾遏制作用，另一方面，若通過適格第三方代履行，行政機關因需要向其支付代履行相關費用而增加部門預算，相關經費難以持久保障使得行政機關自身承擔很多代履行事項，難以將相對有限的執法資源運用到更為必要有效的執法領域 。

三、代履行費用落實強制手段

在當事人拒不支付代履行費用情形下，強制征收代履行費用顯得十分必要。遺憾的是，《行政強制法》并未吸收有關學者增加“義務人逾期未繳納代履行費用的，按照本法關于金錢給付義務執行的規定執行”這一“轉致”規定的建議 ，難以對代履行費用的強制落實作出法律保障，這也使得明確代履行費用比照《行政強制法》第四十五條、第四十六條規定執行的立法呼聲高漲。其實，很多國家均立法明確代履行費用的強制征收手段。例如，奧地利1925年制定頒布的《行政強制執行法通則》第十一條規定，代履行費用可以按照金錢給付義務的規定予以征收；日本1948年公布施行的《行政代執行法》第六條規定，代履行費用可比照拖延繳納國稅處分的規定執行。然而，目前我國單行法律法規對代履行費用落實方面的規定多限于“逾期不繳納代履行費用的，由有關行政部門申請人民法院強制執行”此類表述，至于是否可以適用加處滯納金、另處罰款，并未說明。

在代履行費用強制征收方面，總體而言，筆者建議比照《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十三、六十四、六十五、六十七條對違法行為人追繳滯納金、另處罰款等規定執行。首先，當事人逾期不繳納代履行費用這一行為本身就構成違法，那么行政機關可對該違法行為依法作出行政處罰。例如，《湖北省環境保護條例》第三十六條就有規定，違反本條例第二十五條規定，拒不繳納代履行費用的，責令在規定時間內繳納，并處以代履行費用30%的罰款。如此一來，若當事人逾期仍不繳納，依據《行政強制法》第四十五條規定，可對其至多處以30%代履行費用的罰款以及同等數額的加處罰款，共計代履行費用的60%。其次，通過相關立法，行政機關可對違法行為人加處滯納金，甚至將另處罰款與加處滯納金在一定情形下同時適用。仍以《湖北省環境保護條例》為例，當事人若一直拒不繳納代履行費用和后續可能出現的罰款，最后其可能要額外繳納與代履行費用同等額度的滯納金、代履行費用30%的罰款以及代履行費用30%的加處罰款，連帶上代履行費用本身，當事人共計或須繳納代履行費用的260%。此外，在部分代履行發生后，行政機關或適格第三人可能會占有違法行為人的財物。通過立法明確賦予行政機關相關權限，例如可以留置違法行為人的財物，促使其自行繳納費用，抑或當違法行為人在法定期限內不申請行政救濟，經催告仍拒絕履行的，在代履行實施過程后可將保管占有的財物依法拍賣抵繳代履行費用、滯納金以及后續可能的罰款、加處罰款。類似舉措將提高當事人拒不繳納代履行費用的違法成本，極大增強代履行和執法機關的威懾力。

綜上所述，長久來看，在我國，代履行費用以事后征收為主、事前征收為輔的原則，更有利于確保執法的嚴肅性、規范性。建議人大、政府等立法機關加強關注在代履行方面的立法配套，通過制定更為具體、操作性強的規定，為行政執法部門實施代履行程序提供明確指引，切實為代履行費用落實提供法制保障。同時，呼吁地方人民法院加強對行政部門有關代履行方面的司法指導，以便執法機關切實轉變行政目標導向，采取合法有效的手段確保代履行費用得以落實，更好地督促當事人自行履行，積極發揮代履行這一間接強制執行手段的威懾力，提高行政效率，降低行政成本。

注釋：

應松年.論行政強制執行.中國法學.1998（3）.18.

城仲模.行政法之基礎理論.臺灣：三民書局.1999.393-394.

熊文釗.城管論衡：綜合行政執法體制研究.北京：法律出版社.2012.194.

劉磊.撥開代履行的迷霧：判斷標準、適用范圍及費用落實——以城管執法為焦點的考察.現代法治研究.2017（1）.147.

吳恩玉.行政法上代履行費用的若干問題研究——兼及《行政強制法（草案）》的完善建議.政治與法律.2010（1）.56.