公共法律服務體系建設的研究和探索

摘 要 根據其他省市的具體實踐，結合四川省的實際情況，在公共法律服務體系建設過程中可能面臨下列困境：三大平臺建設及人員的配備對地方財政形成的壓力；保護公民隱私權與監控網絡輿情之間的平衡；設立國資律師事務所以解決欠發達地區律師資源短缺的可行性；地區間、民族間文化差異對于公共法律服務體系建設的挑戰。面對上述困境，可采取如下對策：加強財政預算管理，合理配備工作人員；加強對工作人員的監督，強化網絡安全意識；采用“免費法學生”培養模式，為律師資源短缺地區輸送人才；注重對工作人員關于民族風俗和宗教習慣的培訓。

關鍵詞 四川省 公共法律服務體系 公共法律服務平臺

作者簡介：曹帥，四川坤弘律師事務所管理委員會主任，研究方向：民商法。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.057

公共法律服務體系建設率先由江蘇省太倉市發起，后經中共中央和國務院有關部門的部署，逐步在全國推開。此舉旨在貫徹公共服務城鄉均等化，提高全民的法治意識，助力中國特色社會主義法治建設。鑒于全國各地經濟社會發展水平的不平衡，各地政府在積極推進公共法律服務體系建設的過程中，應當在領會中央有關文件精神的前提下，將本地實際和其它地區的經驗相結合，提高本地的公共法律服務水平。

一、公共法律服務體系建設的主要內容和特點

（一）公共法律服務體系建設的主要內容

到目前為止，我國公共法律服務體系建設包括兩大部分，一是具體內容的建設，二是形式的建設。前者是指司法部在2014年1月印發的《關于推進公共法律服務體系建設的意見》中提出的關于公共法律服務的具體內容，后者是指司法部在2017年8月印發的《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》中提出的關于“平臺建設”的內容。根據《關于推進公共法律服務體系建設的意見》可知，我國公共法律服務的具體內容包括四個方面：一是為全民提供法律知識普及教育和法治文化活動；二是為經濟困難和特殊案件當事人提供法律援助；三是開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護、代理、公證、司法鑒定等法律服務；四是預防和化解民間糾紛的人民調解活動等。這四個方面的內容共同構成了我國的公共法律服務體系。為了能夠給廣大民眾提供更加便捷的“接入口”，司法部在《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》中強調要加強“實體、熱線、網絡”三大平臺的建設。

（二）公共法律服務體系建設的特點

第一，均等性。我國的公共法律服務體系建設是在黨中央提出要“推進基本公共服務均等化”這一大背景下提出的?；竟卜站然荚诰S護社會公平正義，讓全體社會成員都能享有最為基本的公共服務。因此，政府在公共法律服務體系建設過程中著重將公共法律服務延伸到城市社區和農村基層，著重解決經濟欠發達地區法律資源短缺問題，著重加強公共法律服務體系城鄉一體化建設。

第二，便捷性。司法部在《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》中要求加強“實體、熱線、網絡”三大平臺的建設，讓民眾無論采取何種方式都能便捷地享受到優質高效的公共法律服務。缺乏便捷性會讓公共法律服務的質量大打折扣，會影響公共法律服務均等性的實現?；ヂ摼W技術的高度成熟為實現公共法律服務的便捷性創造了條件和提供了支持，讓公共法律服務的均等化成為了可能。

二、公共法律服務體系建設面臨的困境

（一）三大平臺建設及人員的配備對地方財政形成的壓力

以三大平臺中的實體平臺為例說明此問題。司法部的文件對于實體平臺的建設要求是這樣的：地（市）一級不作統一要求，但縣（市、區）級和鄉鎮（街道）都需要設置實體平臺，在村（居）一級推進“一村（居）一法律顧問”工作，同時鼓勵有條件的地方在村（居）委會或當地社區服務中心建立工作室。就成都市而言，全市共有11個市轄區，4個縣，5個縣級市，206個鎮，52個鄉，117個街道。這就意味著在成都市不設置實體平臺的情況下，需要設置11個區公共法律服務中心，4個縣公共法律服務中心，5個縣級市公共法律服務中心，206個鎮公共法律服務站，52個鄉公共法律服務站，117個街道公共法律服務站。在無法統計成都市下轄村委會和居委會數量的情況下，無法對所需法律顧問的數量進行估算。就上述可以統計的數據而言，成都市政府需要從財政預算中拿出相當一部分經費，來保障各地能夠按照司法部文件對于實體平臺硬件實施的硬性要求完成對基礎設施的建設。這無疑對地方財政是一種壓力。

在人員配備方面，根據司法部文件的要求，每個公共法律服務中心需要設置綜合接待崗、法律咨詢崗、法律援助崗等基本崗位。這些基本崗位可以根據具體情況增減。鑒于實體平臺建設的功能職責定位采取“3+X”模式，上述基本崗位的數量可能因“3+X”模式中“X”的不同而發生變化。公共法律服務工作站對人員配備的要求是在充分利用司法所現有人員的基礎上，讓鄉鎮（街道）和村（居）法律顧問、基層法律服務工作者、鄉鎮（街道）專職人民調解員等人員參與到工作站的窗口接待當中。在工作站的人員構成中，新增人員只有法律顧問。在村（居）一級，應當每個村（居）配備一名律師擔任法律顧問。雖然文件中建議一名律師擔任多個村（居）的法律顧問，但是為了保證充分發揮法律顧問的實際作用，一名律師不宜擔任超過3個村（居）的法律顧問。在公共法律服務中心基本崗位任職的人員，宜從社會上招錄具有專業法律知識的人員擔任工作。而各個村（居）的法律顧問是需要采用政府購買的方式予以聘用的。這都會對成都市的財政支出形成壓力。

基礎設施的建設只需要一次性的財政支出即可，但是所配備人員的薪資支出是一個持續的不間斷的過程。如何滿足上述基礎設施建設和人員配備對于當地財政的要求，以及如何在高效利用財政資金的前提下切實保證公共法律服務質量，是一個必須直面的問題。

（二）保護公民隱私權與監控網絡輿情之間的平衡

隱私權是我國公民的基本權利之一。只有在特殊情況下，國家才能夠迫使公民放棄隱私權或被迫讓渡一部分隱私權。比如公民從事危害國家安全犯罪行為、恐怖活動犯罪行為、重大危害公共安全犯罪行為、黑社會組織犯罪行為等情形。但是，公民在通過三大平臺享受公共法律服務的過程中，必定會將一部分與個人隱私相關的信息與司法行政機關進行交換，以保證公共法律服務的正常進行。如此以來，大量的公民個人隱私信息就被錄入到國家的數據庫中。各地政府部門可以在這些數據的基礎上實現對網絡輿情的監測，為政府部門的決策部署提供大數據的支持。如2018年，江蘇省太倉市司法行政機關通過對三大平臺錄入數據的監控，發現以P2P平臺的“暴雷”為代表的網絡融資問題時，給江蘇省警方提供了預警。此外，該地司法行政機關在監測到因無錫經濟適用房不可上市交易的時間發生變動而致使手續問題、交易問題成為咨詢熱點后，及時將相關情況反映給有關部門，為其制定配套措施提供了依據。但是，需要注意的是，在無監督制度或監督不利的情況下，這些海量的公民個人信息有可能被泄露。因此，如何實現保護公民隱私權和監控網絡輿情之間的平衡，是一個需要司法行政部門予以重視的問題。

（三）設立國資律師事務所以解決欠發達地區律師資源短缺的可行性

司法部在《關于推進公共法律服務體系建設的意見》中提出應通過組建國資律師事務所的形式解決欠發達地區律師資源短缺問題。這一建議是否具有可行性值得思考。其一，現有國資律師事務所已經有所存量。“目前，國資所主要保留地區主要是少數老、少、邊、群地區，國資所的律師組織形式也轉變為適應我國現狀的一種過渡性的形式?！比珖蓞f在2013年發布的《中國律師行業社會責任報告》顯示，截至2012年底，國資所數量為1504家，占全國律師執業機構總數的7.8%。隨著經濟社會的發展，國資所在市場競爭中逐漸被淘汰是大勢所趨。若再次興起組建國資律所的行動，與市場經濟對律所發展的要求是不一致的。其二，律師資源的分布受市場的調節。一個人在成為一名律師之前需要付出極大的心血，既需要資金的投入，又需要智力和體力的投入。要想成為一名優秀律師，更是難上加難。在投入了如此巨大的精力和資金后，一名律師理所當然地要去選擇能夠給自己帶來高回報的地區從業。這既符合人趨利避害的本性，也符合市場經濟的規律。因此，我國這種律師資源分布不均的現狀是市場調節的結果。其三，我國部分地區的律師資源嚴重短缺。全國律協在2013年發布的《中國律師行業社會責任報告》顯示，截至2012年底，全國每1萬人口中擁有不足1名律師的省份上尚有安徽、青海、甘肅、貴州、江西、西藏6個省、自治區?！斗ㄖ迫請蟆返膱蟮里@示，截至2013年7月，我國仍有174個縣沒有律師，其中既無律師事務所又無律師的縣有132個。由此可見，我國律師資源在全國呈現不均衡的分布態勢。這一分布態勢與全國的經濟發展不平衡是緊密相關的。上述國資所的發展趨勢和地區間律師資源分布的嚴重不平衡，對公共法律服務體系建設是一個挑戰。如何應對此挑戰，是司法行政部分必須考慮的問題。

（四）地區間、民族間文化差異對于公共法律服務體系建設的挑戰

“百里不同風，千里不通俗。”我國幅員遼闊，不同地區的人們的語言和生活習慣存在很大差異。在公共法律服務體系建設過程中，必須考慮這些客觀情況。就四川省而言，全國56個民族在四川省都存在。四川省是我國唯一的羌族聚居區、最大的彝族聚居區和全國第二大藏區。這就要求各地區在構建三大平臺時，要尊重當地的語言習慣。如在建立實體平臺時，要配備會使用特定民族語言的工作人員；在建立熱線平臺時，應當開辟專門使用方言或民族語言進行服務的專線；在構建網絡平臺時，要建立用民族語言顯示的頁面等。我國目前還是一個非常講人情的社會，特別是在鄉村地區。在這些地區，人們世代繁衍生息，民眾間有著千絲萬縷的人情關系。因此，只是講法律是無法有效地化解矛盾的。這就要求工作人員在進行法治宣傳時要強化民眾的法律意識，逐漸適應現代法治對于人的行為和思維的要求。人民調解員要積極發揮自身作用，在民族習慣、人情和法理間尋求平衡點，化解尚處于萌芽期的矛盾，維護地方安定和諧。再者，在公共法律服務體系建設過程中，必須考慮四川省的宗教狀況。宗教是歷史產物，現階段還有其存在的現實基礎。因此，在構建公共法律服務體系的過程中，要尊重各地區民眾的宗教信仰，正確處理法律規定和宗教戒律之間的關系。

三、面對上述困境的對策

（一）加強財政預算管理，合理配備工作人員

面對構建公共法律服務三大平臺給地方財政帶來的壓力，成都市政府應當加強財政預算，合理配備工作人員。在實體平臺建設過程中，需要采購辦公設施、建設用于辦公的專用場地；在熱點平臺的建設過程中，需要開辟專線；在網絡平臺的建設過程中，需要將網站平臺和手機終端應用的構建工程外包給市場上的專業的網絡公司。在上述過程中，要嚴格招投標程序，嚴查吃回扣和中飽私囊現象，提高財政資金的利用率。在編制各個公共法律服務平臺人員名額時，要實事求是，明晰和合理分配各個崗位的工作職責，杜絕人浮于事的現象。

（二）加強對工作人員的監督，強化網絡安全意識