行政公益訴訟的起訴條件

摘 要 大安市人民檢察院與大安市林業(yè)局不履行不履行法定職責(zé)一案中，一審法院和終審法院均對行政公益訴訟的起訴條件進行了闡述，體現(xiàn)了行政公益訴訟起訴條件的特殊性，須履行訴前程序為其最特殊的起訴條件。關(guān)于行政行為未經(jīng)過爭議期，檢察機關(guān)能否提起公益訴訟問題，兩級法院具有不同觀點。一審法院認(rèn)為此時應(yīng)駁回起訴，終審法院則持相反觀點。

關(guān)鍵詞 起訴條件 爭議期 訴訟目的 權(quán)利保護

作者簡介：張雨柔，上海交通大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D925 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.049

一、案情事實概要和裁定主要內(nèi)容

（一）事實概要

為修建某國道，劉曉波等人在占地手續(xù)和采伐許可證沒有辦理情況下開始伐木、取土。2017年3月16日大安市林業(yè)局將該案移送到白城市林業(yè)局，白城市林業(yè)局于2017年3月30日對劉曉波等人作出行政處罰決定。大安市人民檢察院于2017年4月20日向大安市林業(yè)局發(fā)出檢察建議函。大安市林業(yè)局于2017年5月17日對檢察建議進行答復(fù)。大安市人民檢察院于8月21日向一審法院提起公益訴訟。一審法院以不符合起訴條件為由駁回起訴，終審法院認(rèn)為檢察機關(guān)提起公益訴訟符合起訴條件，一審法院適用法律錯誤，裁定撤銷原裁定，指令一審法院繼續(xù)審理。

（二）裁定要旨

一審法院認(rèn)為：在檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議前，行政機關(guān)已作出行政處罰行為，行政行為未過爭議期，沒有發(fā)生法律效力，即使現(xiàn)在發(fā)生法律效力，仍存在三個月申請執(zhí)行期限，所以行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)通過行政行為實現(xiàn)訴訟目的，檢察機關(guān)起訴不符合起訴條件。

終審法院認(rèn)為：檢察機關(guān)對被告提起行政公益訴訟，符合《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條的規(guī)定：有明確的被告，有具體的訴訟請求和事實依據(jù)，屬于法院受案范圍和管轄。并且，檢察機關(guān)提供了國家利益和社會公共利益受到侵害的初步證明材料、履行了訴前建議程序，其提起行政公益訴訟符合起訴條件。

二、特殊的起訴條件

從判決要旨可知，行政公益訴訟的起訴條件為：第一，由檢察機關(guān)提起；第二，滿足《行政訴訟法》第四十九條關(guān)于起訴條件的規(guī)定；第三，提供被告行為造成國家和社會公共利益受到侵害的初步證明材料；第四，檢察機關(guān)履行了訴前建議程序。行政公益訴訟并未脫離傳統(tǒng)行政訴訟的框架，其起訴條件與《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件具有一致性，但也有特殊性。這些特殊的起訴條件，顯示了行政公益訴訟的客觀訴訟屬性。

（一）檢察機關(guān)為起訴主體

行政公益訴訟只能由檢察機關(guān)提起，公民、法人及其他社會組織并非適格主體。公民、法人及其他社會組織提起行政訴訟以維護公益，法院一般不予立案，或在立案后以公民、法人及其他社會組織與行政行為不存在利害關(guān)系而駁回起訴。其他國家機關(guān)亦無權(quán)提起行政公益訴訟，我國法律規(guī)定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟唯一主體，依據(jù)公法領(lǐng)域“法無授權(quán)皆禁止”的法理，其他國家機關(guān)無權(quán)提起行政公益訴訟。

（二）提交被告行為造成國家利益和社會公共利益受到侵害的證明材料

此起訴條件可分解為以下內(nèi)容：存在國家和社會公共利益受到侵害的事實；前述侵害事實是由被告行為造成的，即國家利益和社會公共利益受到侵害與被告行為存在因果關(guān)系；檢察機關(guān)需提供初步證明材料。提交國家利益和社會公共利益受侵害的材料，一方面將公益與私益相區(qū)別，在起訴階段過濾只保護私益的訴訟。同時，僅提供初步證明材料，說明起訴時提交的證據(jù)材料只需要起識別功能，明確是公共利益受損便可，不需要是達到實體裁判要件程度的材料，否則會使實體審查前置，使庭審質(zhì)證失去意義。

（三）已履行訴前程序

行政公益訴訟訴前程序，是指檢察機關(guān)辦理行政公益訴訟案件時必須履行的一種法定程序，其法定方式是提出檢察建議，內(nèi)容是依法督促行政機關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)。

訴前程序是檢察機關(guān)提起公益訴訟的必經(jīng)前置程序，檢察機關(guān)已履行訴前程序，行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機關(guān)才可提起訴訟。傳統(tǒng)的行政訴訟中，除少量案件涉及行政復(fù)議或復(fù)審前置于訴訟，其他案件無必經(jīng)的前置程序。所以除少數(shù)案件以復(fù)議或復(fù)審前置為起訴條件，大部分案件并不以此為起訴條件。①起訴條件的差異在于兩個訴訟的目的不同。傳統(tǒng)行政訴訟作為主觀訴訟，其訴訟目的為保護行政相對人私益。相較于法院審判的中立性、客觀性、公開性、公正性，行政復(fù)議或復(fù)審作為行政性濃厚的救濟手段，在中立性、公開公正性上較為欠缺。若將復(fù)議或復(fù)審前置作為所有普通行政訴訟案件的起訴條件，會使起訴門檻過高，整個救濟流程過長，不利于行政相對人權(quán)益的救濟。行政公益訴訟作為客觀訴訟，其目的為維護國家利益和社會公共利益，監(jiān)督行政權(quán)行使。行政機關(guān)作為國家利益和社會公共利益的主要維護者，與司法機關(guān)相比，其在保護公共利益上具有政策性、專業(yè)性、主動性和及時性等特點。若通過檢察機關(guān)的訴前督促程序，可以促使行政機關(guān)糾正違法行為或依法履職，維護國家利益和社會公共利益，便無開啟訴訟程序的必要性。將已履行訴前程序作為起訴條件之一，體現(xiàn)了對行政權(quán)的尊重，也表達了對效率的追求。

三、行政行為未過爭議期，檢察機關(guān)可否提起公益訴訟

本案中，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時，被訴行政機關(guān)對行政相對人作出的行政處罰尚未過爭議期。一審法院認(rèn)為在此時，檢察機關(guān)不可提起公益訴訟。終審法院的觀點與一審法院相反，終審法院認(rèn)為無論行政行為的爭議期是否經(jīng)過，只要符合起訴條件，檢察機關(guān)便可提起行政公益訴訟。

（一）一審法院：行政行為未過爭議期，檢察機關(guān)不可提起公益訴訟

從一審裁定可知，法院認(rèn)為行政行為未過爭議期，行政機關(guān)通過行政行為可以實現(xiàn)訴訟目的，檢察機關(guān)請求法院進行實體裁判不具有權(quán)利保護的必要性。

在行政訴訟中，權(quán)利保護必要性，又被稱作狹義訴的利益，是指原告請求法院以裁判的方式保護其權(quán)利的必要性或?qū)嵭浴?quán)利保護必要性是訴權(quán)的構(gòu)成要件，其取決于原告、被告以及法院三方利益的平衡關(guān)系。有用性、適時性和效率性、正當(dāng)性為權(quán)利保護必要性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。欠缺權(quán)利保護必要（利益）主要有以下幾種類型：（1）無用的權(quán)利保護；（2）不適時的權(quán)利保護；（3）無效率的權(quán)利保護。

本案中，被告大安市林業(yè)局已將此案移交給白城市林業(yè)局，白城市林業(yè)局已對行政違法行為作出行政處罰，行政行為經(jīng)過爭議期便具有確定力，不得再爭議改變。此時，若行政處罰行為相對人按照處罰決定的要求恢復(fù)了生態(tài)資源，繳納了罰款，公共利益便可恢復(fù)。如果相對人未依照處罰決定的要求履行義務(wù)，行政機關(guān)可申請法院強制執(zhí)行，維護公共利益。本案中行政行為爭議期未屆滿，公共利益的行政救濟尚未完成，請求權(quán)利保護的時機并過早，屬于不適時的權(quán)利保護。同時，檢察機關(guān)請求保護公益的目的可以通過行政機關(guān)的依法履職行為實現(xiàn)，故本案中檢察機關(guān)請求法院保護公共利益屬于無效率的權(quán)利保護。綜上，本案中檢察機關(guān)提起行政公益訴訟欠缺權(quán)利保護必要性。一審法院認(rèn)為權(quán)利保護必要性為行政公益訴訟的起訴條件之一，以裁定方式駁回起訴。

（二）終審法院：行政行為未過爭議期，檢察機關(guān)可以提起公益訴訟

終審法院認(rèn)為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，符合前文已述的起訴條件，一審法院駁回起訴，屬于適用法律錯誤。終審法院認(rèn)為在案件受理階段，不應(yīng)對行政機關(guān)的履職行為爭議期是否經(jīng)過進行審查。行政行為未過爭議期，檢察機關(guān)可提起訴訟。

終審法院的裁定表明：在收到訴前建議后，行政機關(guān)是否履職，履職效果這些實體問題，應(yīng)在庭審中進行實質(zhì)審查。行政機關(guān)是否履職包含如下內(nèi)容：行政機關(guān)是否作出行政行為，行政行為是否生效，在有相對人的情況下，行政行為是否經(jīng)過了爭議期，相對人是否履行了行政行為設(shè)定的義務(wù)；相對人未履行義務(wù)，行政機關(guān)是否自行強制執(zhí)行或在無強制執(zhí)行權(quán)時申請法院強制執(zhí)行。履職效果是指行政機關(guān)的履職行為對受損公益的恢復(fù)程度。本案中，一審裁定涉及的行政行為未過爭議期，行政行為實現(xiàn)訴訟目的問題均為實體問題。行政行為是否作出，是否經(jīng)過了爭議期屬于“行政機關(guān)是否履職”的范疇。同時，訴訟目的能否實現(xiàn)涉及“行政機關(guān)是否履職”及“履職效果”的問題。依照終審法院的觀點，以上問題屬于實體問題，不應(yīng)在起訴階段進行審查。

同時，行政公益訴訟目的是否實現(xiàn)是一個復(fù)雜的問題，一審法院認(rèn)為行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)通過行政行為實現(xiàn)訴訟目的的觀點存在瑕疵。行政公益訴訟的目的為督促行政機關(guān)依法履職，恢復(fù)受損的公共利益。本案中行政機關(guān)雖將案件移送給其他機關(guān)處理，接收機關(guān)對違法行為人作出行政處罰，但行政機關(guān)是否窮盡了行政手段恢復(fù)公共利益，需要法院通過庭審階段查明。即使行政處罰的爭議期已過，行政相對人自行履行或行政機關(guān)申請法院強制執(zhí)行，但履行或執(zhí)行行為能否恢復(fù)受損的公益，需要法院經(jīng)過審理明確。不能因行政行為爭議期經(jīng)過，公益可能恢復(fù)而認(rèn)定訴訟目的實現(xiàn)。訴訟目的是否實現(xiàn)，需要法院在庭審階段審理查明，而不能在未開庭審理的情況下簡單認(rèn)定。

四、結(jié)語

大安市人民檢察院與大安市林業(yè)局不履行法定職責(zé)一案，作為檢察機關(guān)提起公益訴訟被駁回起訴的第一案，受到了較多關(guān)注。一審法院認(rèn)為行政行為未過爭議期，行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)通過行政行為訴訟目的而駁回起訴。終審法院認(rèn)為檢察機關(guān)起訴符合起訴條件，一審法院適用法律錯誤。雖然兩級法院關(guān)于行政公益訴訟起訴條件的觀點不同，但也給我們帶來了一些啟發(fā)。法院的裁定理由展現(xiàn)了行政公益訴訟起訴條件具有一定特殊性，也表達了關(guān)于行政行為未過爭議期檢察機關(guān)可否提起訴訟這一問題的不同觀點。行政公益訴訟制度作新興制度，其如何實施有賴于各地檢察機關(guān)、法院的探索。相信隨著各地司法實踐的豐富，行政公益訴訟的起訴條件會逐步明確、統(tǒng)一。

注釋：

①自然資源權(quán)屬糾紛裁決案件，納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機關(guān)爭議案件，審計單位對審計決定不服案件，經(jīng)營者集中案件，專利復(fù)審案件，價格違法行為行政處罰等案件涉及行政復(fù)議或復(fù)審前置。

參考文獻：

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[2]王貴松.論行政訴訟的權(quán)利保護必要性.法制與社會發(fā)展.2018，24（1）.

[3]陳清秀.行政訴訟法.北京：法律出版社.2016.