司法體制改革背景下檢察工作中應(yīng)解決的幾個(gè)問題

摘 要 隨著司法體制改革的不斷深入，為突出主責(zé)主業(yè)，加強(qiáng)規(guī)范化辦案，各級(jí)院相繼出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，并進(jìn)一步加強(qiáng)了上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的條線考核。如何將考核與實(shí)際工作相契合，如何使考核機(jī)制的建設(shè)促進(jìn)檢察事業(yè)的發(fā)展，如何在提高工作效能的情況下加強(qiáng)職業(yè)保障建設(shè)，是我們亟需探討的問題。

關(guān)鍵詞 辦案 考核 職業(yè)保障 減負(fù)

作者簡(jiǎn)介：祝魁叔，天津市靜海區(qū)人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.046

黨的十八大報(bào)告中提出“進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。”黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確了深化司法體制改革的具體要求，中央深改組第十九次會(huì)議作出重要決定，2016年在北京、天津等13個(gè)省市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)適時(shí)推開司法體制改革試點(diǎn)，隨著司法體制改革的不斷深入，為突出主責(zé)主業(yè)，加強(qiáng)規(guī)范化辦案，各級(jí)院相繼出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，并進(jìn)一步加強(qiáng)了上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的條線考核。這些規(guī)范性文件和考核雖有指導(dǎo)意義，但也是宏觀的大方向，具體到實(shí)際辦案還是出現(xiàn)了定義模糊，考核與實(shí)際不符等問題需加快解決。

一、 明確辦案定義

檢察業(yè)務(wù)工作中，辦理案件通常理解為辦理訴訟類案件，即刑事案件和民事行政案件，這是狹義的理解，還有一種廣義的理解為，與檢察業(yè)務(wù)相關(guān)的輔助行為也是辦案，如組織業(yè)務(wù)考核、案件評(píng)查、接訪、數(shù)據(jù)分析研判、檢委會(huì)工作、審查接收案件，流程監(jiān)控等等。2017年6月《天津市檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部直接辦理案件規(guī)定（試行）》中規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部主要包括各級(jí)院進(jìn)入檢察官員額的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)專職委員，以及業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人。辦理案件是指領(lǐng)導(dǎo)干部依據(jù)法定職權(quán)，以承辦人身份，通過親自閱卷、訊問（詢問）訴訟參與人、審查案件事實(shí)證據(jù)、制作審查報(bào)告、對(duì)案件作出決定、出席法庭、制作和簽發(fā)法律文書等親歷性方式直接辦理偵查監(jiān)督、公訴、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防、刑事執(zhí)行檢察、民事行政檢察、控告申訴檢察、未成年人刑事檢察案件或監(jiān)督事項(xiàng)。

同時(shí)規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)干部組織、領(lǐng)導(dǎo)辦案，研究、審核案件，或者主持、參加檢察委員會(huì)討論決定重大、疑難案件的，不屬于直接辦理案件。

此規(guī)定中雖然是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部辦案提出的要求，但就何為辦案也做了限定。在實(shí)際工作中一些員額檢察官在不同的崗位中，均需按照本市《檢察官權(quán)利清單》開展各自工作，《清單》中各條線員額檢察官因崗位不同，所做的工作不同，所以權(quán)限不同，其中“案件管理業(yè)務(wù)類權(quán)力清單”對(duì)基層院檢察官?zèng)Q定（行使）權(quán)力作出如下規(guī)定：

1.審核受理、分流由本院管轄的案件。

2.提出不予受理案件或者在系統(tǒng)內(nèi)刪除案件的建議。

3.對(duì)本院辦理的案件，根據(jù)相關(guān)規(guī)定開展流程監(jiān)控，主要包括以下內(nèi)容：強(qiáng)制措施適用、文書制作使用、辦案期限、訴訟權(quán)利保障、司法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、案件信息公開等；并對(duì)本院辦案部門擬向外移送、退回的案件，進(jìn)行送案審核。

對(duì)違規(guī)辦案情節(jié)輕微的情況，向辦案人員進(jìn)行口頭提示，或者通過統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)提示；對(duì)違規(guī)辦案情節(jié)較重以上的情況，提出發(fā)送《案件流程監(jiān)控通知書》的建議。

4.對(duì)刑事訴訟涉案財(cái)物查封、扣押、凍結(jié)、處理工作進(jìn)行監(jiān)督，并統(tǒng)一保管涉案物品。

5.將辯護(hù)人、訴訟代理人等向本院提出的申請(qǐng)、要求或者提交的書面材料，移交相關(guān)辦案部門。

6.開展本院統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)管理及數(shù)據(jù)分析研判。

7.對(duì)本院統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)及各相關(guān)子系統(tǒng)應(yīng)用情況，進(jìn)行日常管理和監(jiān)督檢查。

8.對(duì)本院辦理的案件，開展日常評(píng)查；提出開展專項(xiàng)評(píng)查的建議。

9.其他應(yīng)當(dāng)由獨(dú)任檢察官、主任檢察官或經(jīng)檢察長(zhǎng)授權(quán)決定（行使）的事項(xiàng)。

這些工作是否能夠認(rèn)定為辦案，如為辦案，有些工作是組織、協(xié)調(diào)才能完成的，有些工作是分析研判、數(shù)據(jù)對(duì)照分析，還有一些工作是常規(guī)性的。按照工作留痕的要求，這些工作無(wú)法計(jì)算工作效率及工作量。在“全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)”中檢察官績(jī)效中也沒有記錄和痕跡。實(shí)際工作中某些上級(jí)院要求下級(jí)院所有檢察官都要辦理訴訟類案件。

筆者認(rèn)為，司改后檢察機(jī)關(guān)在各條線設(shè)定檢察官，就是為了體現(xiàn)各條線辦案工作的專一性，各司其職，各負(fù)其責(zé)。就案件管理業(yè)務(wù)而言，業(yè)務(wù)輻射龐雜。高檢院明確了案管部門檢察官權(quán)力清單，其中三項(xiàng)為工作重點(diǎn)。分別是案件受理審查、流程監(jiān)控、案件評(píng)查。高檢院也多次強(qiáng)調(diào)檢察工作要聚焦主責(zé)主業(yè)，那么各條線也要做好自己。大部制后多數(shù)檢察院的案管業(yè)務(wù)與研究室合并為檢察業(yè)務(wù)管理部，就是要突出業(yè)務(wù)管理，案管的辦案應(yīng)理解為廣義辦案，如非要辦理訴訟類案件，必將導(dǎo)致案管人員職能定位不明，沒有職業(yè)榮譽(yù)感，從而不能有效發(fā)揮案管職能，造成案管弱化，甚至人員流失。

二、上級(jí)院對(duì)下級(jí)院各條線考核必須重新調(diào)整

改革后，最高檢對(duì)省市級(jí)院并沒有條線考核要求，而一些上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的條線考核卻考的風(fēng)風(fēng)火火，考核內(nèi)容各具特色，豐富多樣，大多為幾個(gè)板塊，即總則部分，明確考核主體和考核原則；基礎(chǔ)業(yè)務(wù)部分，條線基礎(chǔ)工作中基礎(chǔ)分值及加減分項(xiàng)；綜合業(yè)務(wù)部分，日常管理與特色工作中加減分項(xiàng)。其項(xiàng)目動(dòng)輒幾十，甚至百余款，分值設(shè)置更是細(xì)微到0.01。不可否認(rèn)這些考核在下級(jí)院各條線工作中起到的指導(dǎo)意義，明確了工作方向，但大部分都是站在本條線利益，甚至是上級(jí)院利益的基礎(chǔ)上設(shè)置的，有些條款沒有可操作性，為上級(jí)院靈活掌握的彈性或兜底條款。基層院實(shí)際工作中除了檢察基本業(yè)務(wù)外，還有很多事務(wù)工作，如服務(wù)配合本地區(qū)某些綜合事務(wù)管理，本區(qū)相關(guān)各部委臨時(shí)交辦的事項(xiàng)等均需要人力物力。這些工作無(wú)法以考核體現(xiàn)。因統(tǒng)一應(yīng)用系統(tǒng)的權(quán)限設(shè)置。各基層院條線不能相互摸清各自工作細(xì)節(jié)和加減分情況，加之考核結(jié)果不公開，不透明，基層院工作中努力瞄準(zhǔn)考核目標(biāo)尤其是不封頂?shù)募臃猪?xiàng)，產(chǎn)生了不少弄虛作假，花錢立項(xiàng)，跑關(guān)系要分的怪現(xiàn)象，脫離了改革的本意，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的聲譽(yù)。

現(xiàn)實(shí)中如某基層院檢察長(zhǎng)到上級(jí)院任職后，這個(gè)基層院的考核就會(huì)提升檔次，基層院換屆后在下一年度考核中大起大落的現(xiàn)象比比皆是，工作還是照舊，但結(jié)果大不相同，其中奧妙只可意會(huì)。再如上級(jí)院各部門之間在沒有充分協(xié)商的情況下就獨(dú)自由某部門出臺(tái)文件部署工作，指定基層院其他部門配合完成，而這些部門沒有接到上級(jí)院條線相關(guān)文件，且在考核中沒有涉及，導(dǎo)致此項(xiàng)工作無(wú)法推動(dòng)。筆者認(rèn)為，司改的初衷就是去司法行政化，強(qiáng)化辦案責(zé)任制，考核有存在的必要性，但是必須要符合實(shí)際。上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的考核首先要突出公平，不能搞主觀傾向或看人給分。其次要搞好配合，在部署工作中上級(jí)院也要做好協(xié)調(diào)溝通。不能只站在自己的位置思考，拿著自己的文件要其他部門去執(zhí)行，也不要?jiǎng)硬粍?dòng)就因其他部門不配合就扣下級(jí)院本條線分值，這是典型的他人生病我吃藥，長(zhǎng)此以往，形成各自為戰(zhàn)，棋子散布只顧考核而忽視整體。

三、加強(qiáng)職業(yè)保障，為檢察官減負(fù)

據(jù)統(tǒng)計(jì)70%的案件是由基層院辦理的，司改前除了由地方人大任命的檢察員以外，本院任命的助理檢察員也可以承擔(dān)案件的辦理，同時(shí)各部門人員定期輪崗，以解決案多人少的狀況。司改后基層院入額檢察官不得超過39%，一般情況下各級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)大部分為入額檢察官，占去大約20%，還要留出一定比例的空缺。雖為每名員額配置一致兩人的辦案單元，但由于各部門案件類型不同，檢察輔助人員水平參差不齊，導(dǎo)致同為檢察官，各有忙與閑，加之領(lǐng)導(dǎo)辦案微乎其微，一些主要部門的檢察官的工作壓力較司改前增加數(shù)倍。待遇上雖有提高，但仍不成正比。工資待遇、績(jī)效考核、職級(jí)對(duì)應(yīng)等諸多方面沒有文件精神，只是口頭傳達(dá)，一些省市院或基層院還在搞待遇平均，任意操作，使檢察官在繁忙的工作中身心疲憊，缺乏職業(yè)榮譽(yù)感。

筆者認(rèn)為，解決這些問題首先依靠頂層設(shè)計(jì)，要盡快出臺(tái)具體實(shí)施文件，不能等、拖、看。讓所有檢察人員都心明眼亮，知道自己的工作付出與所得，知道自己的工作量與他人的工作量比較，知道自己的前途和希望。其次，各級(jí)省市院都已經(jīng)出臺(tái)了司法責(zé)任制實(shí)施意見，大多明確了辦案組織運(yùn)行機(jī)制、人員職責(zé)權(quán)限、管理與監(jiān)督、責(zé)任認(rèn)定和追究、檢察官履職保障幾個(gè)部分，在加強(qiáng)職業(yè)保障方面沒有做出相關(guān)規(guī)定。建議定期輪崗、定期強(qiáng)制休假、學(xué)習(xí)療養(yǎng)及退出員額后的保障一并做出規(guī)定，檢察官這個(gè)稱號(hào)是一段時(shí)期內(nèi)的工作職業(yè)，是工作中的經(jīng)歷和認(rèn)可，是案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)的崗位，只有大力加強(qiáng)檢察官的職業(yè)保障，提高各種待遇，保證身心健康，才能使他們?cè)诎讣霓k理中踏實(shí)任干，也激勵(lì)其他同志向往入額檢察官，并在實(shí)現(xiàn)入額檢察官的道路上積極工作。

上述幾個(gè)問題有些是普遍存在的，有些是工作中偶然出現(xiàn)的，對(duì)此筆者或多或少的提出了一些拙見，但真正解決，還望高層重視。