“一帶一路”背景下邊境地區司法協作問題研究

摘 要 隨著新型次區域合作項目的深入構建和發展，對司法協作提出了迫切的需求和更高的要求。本文立足于云南普洱在次區域合作中的獨特區位，介紹云南邊境地區開展司法協作的基本情況及存在的困難和問題，并對深化邊境區域司法協作提出了相關見解。

關鍵詞 區域 普洱 司法協作

作者簡介：周蜀為，云南省普洱市中級人民法院。

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.168

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“要以‘一帶一路建設為重點，堅持引進來和走出去并重，遵循共商共建共享原則，加強創新能力開放合作，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局?！痹凇耙粠б宦贰苯ㄔO的引領下，我國的發展倡議同沿線國家發展訴求對接，催生了一系列跨境次區域合作項目。例如，中巴經濟走廊、孟中印緬經濟走廊、新亞歐大陸橋、新亞歐陸海聯運通道、瀾湄合作機制等。

一、普洱特殊地理位置帶來的獨有區位優勢

云南擁有面向“三亞”、肩挑“兩洋”的獨特區位優勢，是“一帶一路”建設中的重要省份。普洱位于云南省西南部，是云南區位優勢和對外開放的縮影。隨著中國-東盟自由貿易區打造、大湄公河次區域合作深化、孟中印緬經濟走廊、中國-中南半島國際經濟合作走廊建設的加速推進，云南省沿邊開發開放的地位日趨重要。《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》中，強調云南要發揮區位優勢，推進與周邊國家的國際運輸通道建設，打造大湄公河次區域經濟合作新高地，建設成為面向南亞、東南亞的輻射中心。普洱，作為云南對外開放格局中的前沿窗口，是孟中印緬經濟走廊和中國-中南半島經濟走廊、瀾湄合作的重要節點，地處中國-東盟自由貿易區、大湄公河次區域合作的中心，具有“一市連三國、一江通五鄰”的獨特區位，陸路與老撾、越南、緬甸山水相連，國境線長486公里，水路可通往緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南。被譽為“東方多瑙河”、國際航運“黃金水道”的瀾滄江-湄公河縱貫全境，目前有勐康、思茅港2個國家一類口岸和孟連1個國家二類口岸，17條陸路通道與老撾、越南、緬甸三國北部地區相通，內河航道通航里程達951公里，擁有規模以上港口及碼頭3個，渡口52道。另外，普洱還是“古南方絲綢之路”——茶馬古道的重要驛站，是茶馬古道上獨具優勢的貨物產地和中轉集散地，具有悠久的歷史。被譽為“世界茶源、中國茶城”，同時享有“中國咖啡之都”的美譽，是中國種植面積最大、產量最高、品質最優的咖啡核心生產區和咖啡貿易集散地。依托自然生態和資源環境優勢，普洱市初步形成以茶葉、咖啡、生物藥等為主的特色生物產業，以及現代林業、水電業、旅游度假業、礦產五大產業集群。

2016年10月，第七屆西南論壇暨瀾湄智庫論壇在云南省普洱市召開，中共普洱市委書記衛星在論壇開幕式上表示，加強“一帶一路”框架下的瀾湄合作，普洱市倡議共同構建綠色發展的經濟帶、互聯互通的交通帶和山水秀麗的生態帶三個“帶”。在新的發展形勢與機遇下，普洱市將進一步統籌國內開發與對外開放，主動融入和服務“一帶一路”發展倡議，將沿邊區位優勢有效轉化為開放優勢。

二、司法協作在“一帶一路”區域合作中的重要意義

加強司法協作，是“一帶一路”對外開放的戰略要求。隨著一帶一路建設的深入，跨國、跨領域的爭議糾紛也隨之接踵而來，數量日益增長。作為爭議解決機制最后一道防線的訴訟，陡然成為沖鋒陷陣的“排頭兵”。小到邊民之間的婚姻家庭糾紛，大到巨額經濟項目投資、打擊跨國犯罪等案件都有可能牽動全市、全省乃至國家大局。中國共產黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求深化司法領域國際合作，完善我國司法協助體制，擴大國際司法協助覆蓋面。最高法院發布的《關于人民法院為“一帶一路”建設提供司法服務和保障的若干意見》，強調要加強與“一帶一路”沿線國家的國際司法協助，切實保障中外當事人的合法權益。在中央的政策指引和最高法院安排部署下，法院應大力加強司法協作研究工作，維護地區間公平競爭、誠實信用、和諧共贏的區域合作大環境，為地區發展和走出去戰略提供法律保障和智力支持，充分發揮法院在維護地區和平穩定、實現共同繁榮方面的積極作用。

當前，加強與周邊國家的司法協作也是云南省及普洱市地緣政治經濟特點的現實需求。隨著社會經濟的發展，涉邊案件不僅有走私、販毒等傳統刑事案件，還涌現了融資、物流、航運等新型民商事案件。如何與周邊國家在打擊暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、洗錢、電信詐騙等跨國刑事犯罪以及基礎設施建設、跨國金融糾紛等民商事案件審理中進行溝通協調；在減少涉外司法管轄的國際沖突，妥善解決國際間平行訴訟矛盾上加強合作；在證人出庭、證據核實、案件送達、相互判決的承認和執行等方面相互合作等，一直是審判實務中面臨的重要問題。

三、普洱法院與周邊國家的司法協作情況

基于邊境地區的特點，普洱法院審理的涉邊民事案件有很大一部分是與緬甸、老撾、越南邊民之間的婚姻、家庭和侵權糾紛，同時也包含了少數買賣、建設工程等經濟合同糾紛。在刑事案件方面，由于山水相連的環境因素，導致我國西南邊境與“金三角”地區沒有天然屏障，“金三角”地區生產加工制作毒品因避開我國海關和邊防檢查站，利用人背馬馱從中緬邊境上崎嶇的山路和便道進入我國境內，導致“金三角”毒品問題對我國國家安全造成極大的影響和危害。普洱法院審理的大多數涉邊案件也與毒品犯罪緊密聯系。普洱境內的瀾滄江可航水域的海事、海商案件屬于北海海事法院管轄范圍，北海海事法院在西雙版納州景洪市設有景洪法庭，專門處理受理相關案件。因此，普洱法院與周邊國家的司法協作主要圍繞共同打擊涉毒品犯罪，促進邊境經濟貿易往來，維護邊境和平穩定等方面展開。

自20世紀80年代末90年代初開始，隨著改革開放的持續深入，國內經濟社會的發展，邊境地區逐漸積累了一批涉外司法協作需求，逐步生成了以民間為媒介，以情感為載體，以利益交換為核心的司法協作模式，并在當時取得了卓有成效的成果。總結其原因，首先是由于邊境地區彼此地理上山川同源，歷史上同種同源，文化習俗趨同，甚至許多直接是華人華裔。如目前普洱市有14個跨境民族，不僅過去在境外政權領導層中有是原中國公民的現象，現在境外仍出現年輕一代中國公民，到境外去取得他國國籍并謀得公職后依然保有中國國籍，其在中國境內的原居住地仍享受承包地并建有房屋的現象。通過這些人為媒介，設立專門聯絡熱線，固定聯絡人員，有效提高了案件送達、調查取證和翻譯的效率。其次，在邊境地區，司法協作關系的建立，往往是通過雙邊日常交流互動，在情感積累中建立起來的。沒有民間情感基礎，即便是有正式國際司法協助依據、雙邊合作協議規范甚至中央政權指令，執行的效果往往也不可靠、不穩定。如在普洱邊境地區，開展涉外司法協作的第一件事，往往不是談工作，而是先喝酒，談感情，合作才有進一步談判的可能。像上個世紀八九十年代，普洱法院受理了大量涉及緬甸的建設工程等案件，這些案件大多可以直接送達、調查、調解、執行。在長久良好的情感基礎上，雙邊還建立起定期會晤和合作交流機制，開展了大量友好會晤協商，簽訂了會晤紀要，進行了人員交流培訓等。同時，雙邊積極整合有關執法力量，共同探索矛盾糾紛聯合化解。如江城縣與越南、老撾接壤，縣委政府專門建立涉及老撾邊民糾紛處置領導小組，還與老撾邊境的約烏縣聯合建立兩縣“中老邊境地區民間糾紛聯合調解室”，聯合外事、司法、邊防等部門綜合調處兩國邊民之間因生產、生活及邊民互市產生的矛盾糾紛，并建立邊境一線矛盾糾紛排查調處協作機制，定期會晤制度，互相通報矛盾糾紛排查調處情況及法制宣傳情況，磋商相關合作事宜。除此，邊境地區涉外司法協作關系，幾十年來，之所以能夠代代傳承，不因人因事因情感消退而廢，關鍵還有著深厚的利益羈絆。這種利益交換，在地區政府層面則表現為政權安全和地區發展等需求。在個人層面，最初往往表現為直接錢物交換，后來開始逐步升級為投資、就醫、就學等生活需求。如在普洱邊境地區，與緬老越三國的司法協作關系和雙邊經貿往來程度成正比。如在合作關系最為深入的孟連口岸，每年雙邊正式口岸貿易額已達4億美元，口岸人來人往，交往密切，提供司法協作相對便利，司法合作關系得到了進一步深化。而在臨老撾一側的勐康口岸、臨越南一側的龍富口岸，雖然已經建立起國家級口岸，但是相互之間經貿往來仍然相對較少，司法協作程度和關系深入度也較淺，拓展相對乏力，協作效果也存在較大的差異。

二十一世紀以來，隨著人民法院工作的進一步規范，以及邊境地區國家主權意識的覺醒，中央政權對邊境的控制管理逐步加強，往往在國際司法協助中設置了復雜繁瑣的程序，相關司法協助需要經過中央機關的審查，通過層層上報，工作環節多、效率低、成本高，導致一般矛盾糾紛多以行政方式化解，法院訴訟中的司法協作工作少有推進。

四、普洱法院司法協作面臨的困難及問題

由于毗鄰三國的經濟相對不發達，法制不健全，普洱法院在處理涉老越緬三國案件時對外開展司法協作并未形成良好的運行機制，對外交流渠道也不暢通，主要有以下幾點困難和問題：

一是國家層面的司法協作機制不健全。目前，我國和緬甸還沒有締結司法協助協定或條約，也沒有共同參加的國際條約，不能按條約規定的途徑進行司法協助，而且普洱市與緬甸相鄰的是緬甸撣邦特區，緬甸政府沒有實現完全意義上的有效管轄，即使國家有司法協助協定或條約，可能也難以達及特區。而我國同越南、老撾簽訂的中越、中老《關于民事、刑事的司法協助條約》僅是一個框架式條約，具體執行起來取決于雙方司法機關的理解和執行程度，難以起到規范操作作用。普洱市的公安、檢察院、司法等相關部門雖然與緬甸、老撾、越南一方建立了司法會晤制度，簽署了一系列會議紀要，但地方司法機關之間的協助有較大的局限性，首先由于會議紀要并非規范性的法律文件，不具有法律約束力，其執行取決于具體的司法人員，協作結果的不確定性和隨意性較大，其次是協作的層面也僅局限于個案或者部分問題，沒有形成規范的司法協作機制。同時，因為涉及國家司法主權，地方法院自行與鄰國國家司法機構提出司法協助也存在合法性問題。

二是案件材料送達難以落實。以緬甸為例，緬甸經濟環境較差，社會管理水平有限，邊境地區社會管理尤其混亂。普洱法院在受理案件后通過正式途徑與緬甸方面聯系送達基本沒有回復，法院除了有外事部門簽章的送達回證以外得不到任何送達結果的反饋，無法確認被送達人是否收到送達文書和法院告知的內容。因而，法院會通過華人商會聯系被送達人，或是請被送達人來到國內簽署法律文書。這種送達方式帶有臨時性和民間性的特點，其合法性有待進一步探討。另外，即便是其他相對穩定的國家，法律文書的送達周期也比較漫長。

三是身份、證據認證工作難以開展。首先是國籍和身份的確認問題，如緬甸存在很多特區，不受中央政府統管，涉及這些特區的當事人身份查詢基本沒有回復，特別是緬甸的果敢地區，很多人沒有身份證。當事人的身份情況無法通過當地官方途徑予以確定，核實這些人的國籍和身份問題給法院造成不少困擾。因此法院對被告人的國籍問題難以查實的，往往將被告人作為國籍不明來處理。其次，存在年齡難以核實的問題。被告人的年齡影響到其刑事責任能力的確認?，F有骨齡鑒定方式已經受到很多質疑，認為部分國家的人種和中國人種不同，以中國人骨齡的標準進行鑒定的準確性難以認定。還有，涉外刑事案件中的證據轉換和認定問題也是實踐中的難題，目前還沒有通過司法協助渠道進行查實、認證的先例，基本上都交由偵查機關補充查證，然后相對寬松地予以認定。

四是翻譯人員介入審理效果有限。根據相關法律規定，在刑事訴訟中為被告人提供翻譯是被告人的權利，人民法院的義務。法院在審理涉外刑事案件時，應當為外籍當事人提供翻譯。而目前法院審理涉外案件中聘請的翻譯人員一般是教師、群眾或其他機關公務人員，很多沒有專業資質，翻譯人水平不一，基本上也沒有法律功底，翻譯的效果普遍一般。加之，毗鄰的國家經濟水平一般較低，地域之間方言較多，即便是同一國家的被告人方言差異也比較明顯，更加大了翻譯難度。

五、深化邊境區域司法協作的思考

邊境既是關口，也是司法服務保障的輻射中心。隨著我國企業和公民在境外經商辦企業，投資、務工，參與地方經濟發展等深入度、融合度的逐步提升。我國對司法協作的需求，也逐步從原有的犯罪打擊，逐步升級轉向法律服務、援助和咨詢，以及糾紛矛盾的調解和化解，境外法律資料的翻譯與提供，判決裁定的送達和執行等。對于這些問題需求，呼喚著更加規范、常態的司法協作機制的出現。對此，我們可以從以下幾方面探索：

一是積極開拓司法協作的新渠道?；谄斩ㄔ阂酝埱竺耖g組織或個人幫助送達法律文書給在外國居住的當事人的經驗，雖然這種方式的合法性有待進一步探討，也可能會引起不必要的外交糾紛，但其實際也取得了一定的效果，有效提高了案件審理的效率，未嘗不是開辟涉外司法協助新局面的可行之路，可以通過固定一個或少數民間組織，固定聯絡人等方式使之得以規范。除了對外擴展渠道，法院也可利用自身資源提高司法協助的工作效率。加強對最高人民法院國際司法協助管理平臺的運用，嚴格按照操作指引規范報送、轉遞、審查程序。依托法院內部的信息化建設，打造云南省的國際司法協助信息化平臺，通過該平臺對司法文書送達、調查取證和外國法院判決承認執行進行在線轉遞、在線審查和在線辦理，并通過該平臺與最高法院的國際司法協助信息化管理平臺相連接。

二是建立司法翻譯人才庫。為能保障涉外案件的公正審理，翻譯人員的介入是不可或缺的。針對案件審理過程中翻譯人員水平不一的情況，法院可以聯合檢察院、司法、公安、外事等部門以及律師協會、地方大專院校等社會機構，合力共建司法翻譯人才庫，打造全市司法翻譯工作的專業團體，并依托信息化建設成果搭建一個翻譯人才大數據平臺，為涉外案件提供穩定可靠的翻譯人才，提高涉外案件翻譯工作的整體水平。

三是搭建多元化糾紛解決平臺。搭建調解、仲裁與訴訟的對接平臺。以法院訴訟服務中心為連接點，一方面對涉外民商事案件進行分流，引導當事人通過調解、仲裁方式解決糾紛，另一方面基于當事人的意思自治，對調解、仲裁內容予以確認，賦予強制執行力。同時，重視律師、公證員、調解員在解決涉“一帶一路”建設相關糾紛中的積極作用，充分發揮各種糾紛解決方式的優勢。嘗試“互聯網+審判”創新模式，將移動互聯思維和技術融入民商事審判中，建立電子法院、空中調解室等在線糾紛解決平臺，或者開發手機APP在線平臺。

四是建立長期穩定的對外合作交流機制?？梢耘c鄰國邊境地區法院建立定期交流機制，互相借鑒有益司法經驗，增進合作互信。還可以加強與國內其他地區法院的合作，開展跨區域間法院合作模式，加強對涉外審判的經驗分享、調研合作。除此，還應加強與高校、科研機構的合作交流，共建涉外法律及案例數據庫，為法院審理涉外案件提供法律適用及案例信息。組織開展專題講座或培訓，在審理涉“一帶一路”建設相關案件時聘請相關領域專家作為人民陪審員，提供專業咨詢。

從維護國家主權的角度上來說，國際司法協作一般應當從國家層面協調開展，但地方法院直接面對案件當事人，處置各種具體糾紛，在實際的司法協助操作中也應當有自己獨特的思考。隨著“一帶一路”建設和各項區域合作項目的持續推進，邊境城市、沿海城市及交通要道沿線城市躍然成為具有發展潛力的“核心區”，均處于“一帶一路”沿線的重要城市和區域次區域合作的中心城市，面臨著同樣的機遇與挑戰。本文期望通過總結普洱法院在邊境司法協作實踐中積累的一定經驗，和發現的一些長期存在的問題，能對“一帶一路”背景下邊境地區司法協作問題研究產生有益啟發。