職務(wù)犯罪不立案，流失國資照樣追

陳侃

公益訴訟，作為檢察機關(guān)的一項全新職能，在全國范圍內(nèi)開展的一年多時間里，已經(jīng)成為社會各界所關(guān)注和熱議的焦點之一。而全國各級檢察機關(guān)也針對公益訴訟工作進行了各種嘗試，目前都取得了不錯的進展，在有力打擊不法行為的同時，也維護了公眾的利益，維護了國家的利益。近日，本刊記者走訪了上海市黃浦區(qū)人民檢察院（以下簡稱“黃浦區(qū)檢察院”），了解了該院辦理的一起保護國有資產(chǎn)的公益訴訟案件。同時，通過該案的辦理，也折射出該院在公益訴訟工作中的一些新的亮點。

塵封舊案

邵怡是黃浦區(qū)檢察院民事行政檢察科（內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革之后為檢察五部）的一名檢察官。她告訴記者，該院在進行公益訴訟案件線索排查的過程中，主要先從內(nèi)部線索著手，即對歷年來受理的職務(wù)犯罪案件線索進行梳理。“盡管反貪已經(jīng)轉(zhuǎn)隸，但是大量的案卷材料都留在檢察機關(guān)，所以我們也對留存下來的案件進行了充分梳理，從中發(fā)現(xiàn)了包括本案在內(nèi)的存在國資流失的，尤其是還沒有追回的一系列案件。”

“2004年的時候，上海市黃浦區(qū)人民檢察院接到了一封舉報信，稱某國有企業(yè)（以下簡稱A公司）的總經(jīng)理和董事長在公司改制期間，存在非法侵占國有資產(chǎn)的情況，即在公司轉(zhuǎn)制整體資產(chǎn)評估過程中，未將其已經(jīng)取得房產(chǎn)憑證的位于上海市龍陽路某處的一套五千多平米的房產(chǎn)納入資產(chǎn)評估范圍。”作為本案的另一名承辦人，檢察官助理舒俊灝曾經(jīng)是一名反貪干警，作為彼時初查此案的承辦人，說起當(dāng)初的辦案經(jīng)過自然是記憶猶新。“反貪部門在收到舉報線索之后也非常重視。由于案值較大，便立刻展開了詳細的初查工作，調(diào)取了包括財務(wù)憑證在內(nèi)的許多資料。”

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，國有企業(yè)改制必須對企業(yè)進行清產(chǎn)核資和評估，按“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，認真核實和界定國有產(chǎn)權(quán)，嚴禁隱匿國有資產(chǎn)。企業(yè)法定代表人和財務(wù)負責(zé)人對提交的清產(chǎn)核資的范圍，資產(chǎn)及其財務(wù)會計報表的完整性、真實性、準確性出具承諾書，并對其結(jié)果負責(zé)。而調(diào)查結(jié)果的確證實了客觀上存在國有資產(chǎn)流失的情況，但沒有足夠的證據(jù)證實被舉報人在主觀上有非法侵占的故意性。基于以上情況，當(dāng)時反貪部門進行了初查終結(jié)。但是，涉案的國有資產(chǎn)仍然處于受侵害的狀態(tài)。

并非坦途

由于反貪辦案的特殊性，在正式立案之前會受到諸多條件的限制，比如不允許直接接觸當(dāng)事人等，而在案件初查終結(jié)時，也不會將有關(guān)情況告知涉事單位或其上級機關(guān)。因此，在檢察機關(guān)沒有對案件做刑事處理的情況下，當(dāng)事人自始至終都不知道自己曾被暗中調(diào)查過，這也從一定程度上造成這部分國有資產(chǎn)一直處于被侵害的狀態(tài)。

不過，邵怡檢察官告訴記者，想要啟動公益訴訟程序就必須取得相關(guān)的證據(jù)，證明這部分國有資產(chǎn)還處于被侵害狀態(tài)。“即便有當(dāng)時反貪初查的證據(jù)基礎(chǔ)，但是當(dāng)時涉案的國有資產(chǎn)目前到底處于何種狀態(tài)仍然是未知數(shù)。畢竟時隔十多年，其中一些事實情況、證據(jù)材料肯定會有變化。因而重啟調(diào)查也就意味著重新取證。”于是，辦案人員走訪了房產(chǎn)交易中心，調(diào)取了該房產(chǎn)的相關(guān)情況。不出所料，如今的情形已經(jīng)與當(dāng)初有所不同。“第一，該房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)情況已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)移。其次，該房產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)發(fā)生變化之后，還被用作抵押擔(dān)保。第三，該房產(chǎn)在被用作抵押擔(dān)保之后出現(xiàn)了涉訴的情況，并且該房產(chǎn)已經(jīng)被法院做了司法查封。”

原來，該房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)在2015年的時候被A公司轉(zhuǎn)移到了其下一家新設(shè)立的子公司（以下簡稱B公司）。而在2017年3月，又被作為一家第三方公司向其股東黃某借款的抵押擔(dān)保，并辦理了抵押權(quán)登記，期限從2017年3月14日至2018年3月13日止，而涉及的借款金額則高達2億元。不過，就在今年3月，作為債權(quán)人的黃某卻將該第三方公司以及B公司起訴至上海市第二中級人民法院（以下簡稱“二中院”）。同月28日，二中院對上述房產(chǎn)采取司法查封措施。

一般來說，檢察機關(guān)制發(fā)公益訴訟訴前檢察建議必須做到有可操作性，要有具體的指導(dǎo)性內(nèi)容能夠幫助被監(jiān)督對象梳理清楚整個案件事實。同時還要包括維權(quán)的途徑，其中是否存在法律障礙等方面。不過，由于本案發(fā)生的變化特別多，情況也因此變得極其復(fù)雜和緊急。

邵怡檢察官告訴記者，剛剛重啟調(diào)查的時候，自己也一度擔(dān)心無法進行下去。因為如果該房產(chǎn)再度發(fā)生產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，再想追回這筆國資恐怕會很難。不過，盡管該房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷過轉(zhuǎn)移，但是整個過程都是在其母公司操作下完成的，也就是說，母公司對所有情況都是明知的，而且是全程參與的。因此，不管該房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)如何轉(zhuǎn)移，都是在其管控之下，這也為檢察機關(guān)的工作爭取到了機會。畢竟通過反貪的初查，對這套房產(chǎn)的國有屬性是確定無疑的。

因此，盡管在檢察機關(guān)介入調(diào)查之時，法院對本案的審理還在進行的過程中，承辦檢察官還是向法院申請了解相關(guān)案情，并第一時間與二中院審理此案的法官取得了聯(lián)系。“在整個過程中，我們都是以履行公益訴訟職權(quán)的形式與法院方面進行溝通的。該案的主審法官在了解到相關(guān)情況之后，也對我們的工作表示非常理解，并為我們介紹了其辦理本案的思路。”

據(jù)了解，該案合議庭經(jīng)審查認為，證明本案借貸合同糾紛主要事實的證據(jù)不足，擬判決駁回黃某的訴訟請求。這樣一來，債權(quán)人黃某不能立即通過生效的判決來實現(xiàn)該房產(chǎn)的抵押權(quán)，檢察機關(guān)也獲得了更多寶貴的時間。更重要的是，這部分國有資產(chǎn)也暫時處于安全的狀態(tài)之中。

再起波瀾

然而，正當(dāng)本案經(jīng)辦人員認為工作可以有條不紊地展開時，情況卻再次出現(xiàn)了變化。“幾周后，當(dāng)我們再次與二中院取得聯(lián)系，想了解一下案件的最新走向時，卻得到了當(dāng)事人準備撤訴的消息。”原來，黃某通過庭審了解可能敗訴后，于今年7月3日以“雙方庭外達成和解”為由向二中院書面撤回起訴。而二中院于當(dāng)日作出準許撤訴的裁定，并同時裁定解除對被抵押房產(chǎn)的查封。

面對這一突如其來的變化，辦案人員顯得有些措手不及，如果黃某與B公司在無法通過法院生效判決實現(xiàn)該房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更的情況下，通過“雙方達成庭外和解”最終可能會以抵債協(xié)議的形式轉(zhuǎn)移產(chǎn)權(quán)，造成該房產(chǎn)無法追回的緊急狀況。對此，檢察機關(guān)立即召開緊急會議，并且著手制作公益訴訟訴前檢察建議，同時還電話聯(lián)系黃浦區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“黃浦區(qū)國資委”），希望雙方務(wù)必能夠在當(dāng)天晚些時候針對本案召開一次當(dāng)面溝通會。

說到這里，邵怡檢察官向記者解釋了為什么在本案中，黃浦區(qū)國資委是檢察機關(guān)監(jiān)督的對象。“由于黃浦區(qū)國資委對其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)國有財產(chǎn)負有監(jiān)督和保障職責(zé)，對于A公司違法占有國有財產(chǎn)的行為應(yīng)當(dāng)采取積極措施，敦促相關(guān)集團企業(yè)予以追回。”鑒于情況非常緊急，在當(dāng)天的溝通會議上，檢察機關(guān)建議黃浦區(qū)國資委以及相關(guān)集團企業(yè)向上海市第一中級人民法院（以下簡稱“一中院”）申請訴前財產(chǎn)保全。

所謂訴前財產(chǎn)保全，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零一條規(guī)定，利害關(guān)系人因情況緊急，不立即申請保全將會使其合法權(quán)益受到難以彌補的損害的，可以在提起訴訟或者申請仲裁前向被保全財產(chǎn)所在地、被申請人住所地或者對案件有管轄權(quán)的人民法院申請采取保全措施。因此可以說，申請訴前財產(chǎn)保全對于之后相關(guān)集團企業(yè)通過民事訴訟的方式來追回流失國有財產(chǎn)有著很大的幫助。

辦案人員還邀請國資委方面的律師團隊來到黃浦區(qū)檢察院。因為檢察機關(guān)保存了當(dāng)初反貪初查時的證據(jù)材料，及目前公益訴訟調(diào)查階段所獲取的證據(jù)材料。在獲取了這些專業(yè)性非常強的證據(jù)之后，才能保證之后提起的民事訴訟能夠順利進行。

柳暗花明

檢察機關(guān)隨即還與一中院方面進行了協(xié)調(diào)，并且出示了二中院的裁定書以及檢察建議書，表明了本案已經(jīng)達到法律所規(guī)定“情況緊急，不立即申請保全將會使其合法權(quán)益受到難以彌補的損害”的地步，即國有財產(chǎn)流失而無法追回的情況。同時，根據(jù)法律規(guī)定，提出訴前財產(chǎn)保全的申請人應(yīng)當(dāng)提供擔(dān)保，不提供擔(dān)保的，法院可以裁定駁回申請。本案中，由于涉案房產(chǎn)的市場估值高達3-4億元人民幣，對于任何一家企業(yè)來說，一時間想要拿出這么多現(xiàn)金幾乎都是不可能的。對此，檢察機關(guān)與一中院立案庭充分溝通，終于使后者同意以等值的資產(chǎn)來作為訴前財產(chǎn)保全的擔(dān)保。

據(jù)了解，國資委及相關(guān)集團企業(yè)已于8月中旬向一中院正式提起確權(quán)訴訟，而在此之前的8月1日，黃浦區(qū)國資委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)前往檢察機關(guān)針對先前的檢察建議進行了口頭回復(fù)，書面回復(fù)則會在提起訴訟之后送達。

邵怡檢察官還補充道，檢察機關(guān)于7月12日聯(lián)系了一中院。次日，該院正式受理了訴前財產(chǎn)保全申請，并于7月20日作出了訴前保全裁定并采取了司法查封措施。在短短一周時間內(nèi)就作出了裁定并辦理了司法查封，這與之前二中院對該房產(chǎn)的解封形成了無縫銜接，沒有給任何人留下可供操作產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的時間，讓這部分國有財產(chǎn)再度處于安全狀態(tài)，為整個公益訴訟的工作打下了堅實的基礎(chǔ)。

幾點思考

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

談及辦理本案的體會，邵怡檢察官感慨萬千。“如果涉及職務(wù)犯罪，那么罪名一旦成立，涉案的國有財產(chǎn)可能就會被追繳或發(fā)還被害單位，這樣一來，可能就不需要檢察機關(guān)另外去啟動公益訴訟訴前程序。”

但是也有一部分案件，如果最終做不立案處理或者到了公訴階段存疑不訴，那么其中涉案的流失國有資產(chǎn)是不是一定可以追回到位？如果沒有最終的刑事認定，首先，涉案國有財產(chǎn)的屬性及金額可能就會存在一定的爭議；其次，一些證據(jù)往往會發(fā)生變化，而當(dāng)事人可能也會有自己的辯解；第三，涉案單位在公益訴訟調(diào)查過程中也可能會存在畏難情緒，“很多人會認為，既然已經(jīng)不追究刑事責(zé)任，為什么還要擔(dān)負起追回流失國有財產(chǎn)的責(zé)任呢？”最后，如同本案一樣，如果不做刑事立案調(diào)查的話，時過境遷之后，涉案的國有財產(chǎn)很可能會發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的情況，從而導(dǎo)致無法追回。

針對這些情況，邵怡檢察官表示，在接下來繼續(xù)辦理有關(guān)國有財產(chǎn)保護的案件的工作中，如何更好的把握戰(zhàn)機，更好的把握工作的節(jié)點是檢察機關(guān)面臨的又一挑戰(zhàn)。同時，也應(yīng)當(dāng)與國資委、監(jiān)察委等對國資監(jiān)管有著處置職能的部門建立聯(lián)絡(luò)員制度，通過有效的制度實現(xiàn)多方互通案件走向，并對證據(jù)固定情況進行跟進，從而更全面地判斷究竟是要做刑事處罰還是違紀處理，更重要的是對于其中的涉案國資是否會有其他的處置意見。同時，刑事查處和公益訴訟工作需要進行有效銜接，對于不做刑事查處的案件，也要審慎考量是否有轉(zhuǎn)化成公益訴訟案件的必要，從而有效避免國有資產(chǎn)出現(xiàn)意外的流失和無法追回的情況發(fā)生。

等外突破

如前文所述，公益訴訟作為檢察機關(guān)的一項全新職能，已經(jīng)受到了多方的關(guān)注。就目前而言，公益訴訟主要包括生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護以及國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。而如何結(jié)合本地區(qū)特色，尋求更新的突破也是每個公益訴訟檢察官所需要考慮的內(nèi)容。邵怡檢察官告訴記者，目前黃浦區(qū)檢察院也積極地在公益訴訟領(lǐng)域?qū)で笮碌摹暗韧馔黄啤薄?/p>

記者了解到，該院目前正與區(qū)消防單位積極溝通，力爭將消防工作與公益訴訟聯(lián)系起來。畢竟消防工作保護的也是不特定公眾的安全和利益，從這一點上講，與公益訴訟的目標是完全一致的。“一直以來，消防工作都是有關(guān)部門再三強調(diào)的問題，尤其逢年過節(jié)更是重中之重。因為一旦某處發(fā)生火災(zāi)，那么其影響范圍可能是非常大的。因此，有關(guān)部門及領(lǐng)導(dǎo)一直希望檢察機關(guān)能以公益訴訟的方式在消防領(lǐng)域做一些專項，制發(fā)一些類案或典型個案的檢察建議。”

對此，黃浦區(qū)檢察院也在著手準備派專人針對消防領(lǐng)域做一些調(diào)研，尋找一些典型的案件線索和問題，并通過公益訴訟檢察建議的方式從外部推動某些機制的建立。同時，以公益訴訟為抓手，來推動相關(guān)部門共同解決許多制度性的問題，會簽一些文件，從而實現(xiàn)合作共贏。

編輯：姚志剛 winter-yao@163.com