法定職責外行政協議的適法性

張祺煒　金保陽

摘 要：新《行政訴訟法》將行政協議納入到行政訴訟受案范圍，使行政協議的理論研究和審判實踐上升到一個新的高度，但司法解釋將行政協議的范疇限定在“法定職責范圍內”，未將行政機關超越法定職權簽訂的協議納入行政協議的范圍。本文認為，協議的依據不應限于正式法源，應包括公共政策等非正式法源，協議應為實現行政管理目的而簽訂。因此，有必要通過立法及最高人民法院判例的方式，逐步實現法定職責外行政協議的類型化和法定化，從而在實現政府行政管理協商共治的同時，提高相對人對行政行為的合理預期。

關 鍵 詞：法定職責；行政協議；行政管理

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）09-0100-08

收稿日期：2018-04-04

作者簡介：張祺煒（1985—），男，四川康定人，江蘇省南通市中級人民法院行政庭員額法官，法學碩士，研究方向為行政法與行政訴訟法學；金保陽（1988—），男，山東嘉祥人，江蘇省南通市中級人民法院行政庭法官助理，法學碩士，研究方向為行政法與行政訴訟法學。

有學者稱行政協議為行政合同或行政契約。理論界關于行政協議概念的主流觀點存在合同目的論、合同標的論等幾種認識。合同目的論的核心在于行政協議為實現行政管理目的，而合同標的論的核心在于行政協議為形成行政法律關系?！靶姓贤切姓黧w與相對一方當事人基于行政管理的需要，依法設立、變更、消滅行政法律關系的協議。”[1]此定義即兼具目的論和標的論?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《適用行政訴訟法解釋》）第11條第1款規定，行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于《行政訴訟法》第12條第1款第11項規定的行政協議。因此，是否將行政協議的范疇界定在“法定職責范圍內”，是司法解釋與理論觀點之間的區別。然而，實踐中的行政主體與相對人簽署的協議存在協議類型或協議內容無法律依據的情形。所以，此類協議是民事協議還是行政協議，倘若認定為行政協議，該如何看待可能存在的“合法性危機”。鑒于此，有必要對此類協議所涉理論基礎及應用實踐作進一步探索。

一、法定職責外行政協議的實踐與司法解釋之間的矛盾

行政機關在法定職責范圍內所簽訂的行政協議主要有兩種：一是作為行政行為補充或者替代方式的協議。如房屋征收補償安置協議，《國有土地上房屋征收與補償條例》第25條第1款規定，房屋征收部門與被征收人之間，在補償方式、補償金額等方面可以訂立房屋征收補償安置協議。又如行政強制執行和解協議，《行政強制法》第42條第1款規定，實施行政強制執行，實施機關可以與當事人達成執行協議，但是不能損害社會公益或者第三人的權益。上述協議的特點在于根據相關規定，行政機關在行使行政管理職責的過程中既可以直接作出處理決定，也可以采取行政協議的形式替代，行政機關具有選擇權。二是行政協議本身即系行政機關的一種法定處理方式。如國有土地使用權出讓合同，《協議出讓國有土地使用權規定》中明確規定了國土資源行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地使用權出讓合同的相關程序，土地使用者按照合同約定付清土地使用權出讓金、依法辦理土地登記手續后，即可取得國有土地使用權。此類協議的特點是行政協議與行政處理行為是合一的，行政機關必須通過協議的方式才可實現行政管理目的。上述兩種協議的共同特點在于法律對協議的主體、類型、內容、簽訂程序等均有明確規定，即行政機關簽訂此類協議系“在法定職責范圍內”。在行政管理活動中，即便法律沒有賦予行政機關具有與相對人簽訂行政協議的職權，但存在大量行政機關通過簽訂協議的方式達到行政管理目標的事項。如基層政府在征地拆遷中簽訂的搬遷協議，搬遷協議與國有土地上房屋的征收補償協議之間的區別在于搬遷協議沒有明確的法律依據，協議所涉地塊一般未經法定程序征收為國有土地，政府也未發布征收補償決定，協議一方可能是行政機關，也可能是村集體經濟組織，甚至可能是拆遷公司。又如息訴罷訪協議，即最高人民法院審理的韓甲文訴黑龍江省肇源縣人民政府行政協議案[2]所涉的協議。韓甲文與肇源縣政府簽訂的協議條款包括韓甲文收到158.4萬元補償款后，對處理“馬場地”引發的糾紛過程中，行政機關、公安、法院等機關所作的一切行為之目的為息訴罷訪。此外，我國有些地方政府還實施了政府服務外包制度，如《寧波市政府服務外包暫行辦法》《大興安嶺地區服務外包試行辦法》等。[3]對于上述協議類型，筆者結合《適用行政訴訟法解釋》第11條“法定職責范圍內”的規定將其定義為“法定職責外行政協議”，主要指行政機關在法律未授權或未對協議類型及內容作出規定的情形下與相對人簽訂的協議。對于此類協議，如果將其一概視為民事協議，可能有“公法遁入私法”之虞，但如果將其納入行政協議范疇，又該如何看待此類協議的合法性，均需進一步思考。

二、法定職責外行政協議納入行政協議范圍的可行性與必要性

行政協議的合法性問題，本質上是協議中蘊含的契約自由原則和行政行為所遵循的依法行政原則之間如何平衡的問題，此沖突在法定職責外協議中表現尤為明顯。司法解釋就行政協議有關“在法定職責范圍內”的定義，不僅與行政協議的基本理論相悖，也給行政協議案件的受理與審理帶來了一定困惑。但從法治政府的發展方向、最高人民法院案例以及地方政府立法等視角均可發現，法定職責外行政協議已廣泛應用于行政管理實踐中，并為司法裁判所確認，因此，行政協議的范圍不應僅限于法定職責范圍之內。

（一）執法之維：行政協議是服務政府實現管理的有效模式

現代法治政府治理國家的模式逐漸從管理模式轉變為治理模式，公共治理亦朝多元化、協商化方向發展。行政管理開始強調服務、指導與合作，國家和個人之間不再是對抗關系。社會發展證明，合意理念所蘊涵的優越性、開發性和包容性使人們無法再對非強制性行政行為的魅力無動于衷。[4]國內倡導多元化解矛盾糾紛以及國外替代性糾紛解決方法，均體現了政府管理模式的重要轉變。這種在盡可能協商的基礎上化解矛盾糾紛的模型，沒有理由不應用于行政行為實施過程中，行政協議即為這一模型的主要表現形式。

行政協議的基礎是行政自由裁量權。英國學者邁克·希爾等人通過對公共政策執行的長期觀察認為，“在某些條件下，增強基層的自行裁量權對于政策執行可能會比對其進行約束更為有效”，“公共政策發展所具有的特征是其前所未有的復雜性程度。在那些政策執行不足的地方，實際上就允許低水平的行動，中央政府樂意授權地方執行者讓他們在大部分時間里按自己的方式行事”。[5]行政協議作為具有兩造互動、平等協商、自由選擇等性質的行政手段，有助于充分實現行政管理目標的積極效果，形成行政機關與相對人的和諧關系。但就目前法律規定的行政協議類型而言，遠遠不能滿足紛繁復雜的行政管理事務之需要，協商自治的運行路徑即在于通過法律框架之外實現對社會事務的高效管理，如果苛求行政機關簽訂協議的法定性，不僅不利于行政協議等柔性執法方式在更多領域的適用，也與協議行為所蘊含的意思自治的內在本質背道而馳。

（二）司法之維：最高人民法院為行政協議的范圍和類型提供了裁判樣本

傳統理論認為，我國不施行判例制度。事實上，我國雖然不存在普通法系國家那種以判例制度為主的法律體系，但判例在我國的司法實踐中確確實實發揮著“先例”的作用。2010年11月26日，最高人民法院發布《關于案例指導工作的規定》明確要求：最高人民法院發布的指導性案例，各級人民法院審判類似案例時應當參照。2015年6月2日，最高人民法院又發布了前述文件的實施細則，進一步明確了各級人民法院參照指導性案例裁判要點的前提條件是其審理的各類糾紛與指導性案例所涉及的案件事實和適用的法律存在相似之處。2017年8月1日起施行的《最高人民法院司法責任制實施意見（試行）》規定了類案與關聯案件檢索機制，明確要求法官在辦理案件時應對最高人民法院審結或者審理過程中的類案與關聯案件進行全面檢索。根據最高人民法院先后發布的司法政策性文件來看，法院審理案件參照的案例已逐步由指導性案例擴大到了最高人民法院審結的其他案例，這說明我國司法判例制度的深度及廣度得到進一步拓展。在最高人民法院公開發布的裁判文書中，不乏法定職責外行政協議的案例，這些案例都是司法審查的重要指引。

在前述韓甲文案中，最高人民法院肯定了息訴罷訪協議屬可訴的行政協議，其裁判理由是行政機關與上訪人簽訂的息訴罷訪協議，實質上是行政機關為了維護社會和諧穩定、公共利益和實現行政管理職能的需要，根據屬地主義原則在其職責權限范圍內，與上訪人達成的有關政府出錢或者是給予其他好處、上訪人息訴罷訪等具有行政法上權利義務內容的協議，屬于可訴的行政協議范疇。筆者認為，《信訪條例》未許可行政機關通過協議的方式處理信訪事項。換言之，行政機關并無與相對方簽訂息訴罷訪協議的法定職權，最高人民法院對息訴罷訪協議主要從協議目的角度加以識別，從而認為該協議屬于行政協議，對“法定職責范圍內”作了相對從寬的解釋，為司法實踐中進一步拓展法定職責外行政協議的范圍起到了一定的指引作用。最高人民法院郭修江法官亦認為，《適用行政訴訟法解釋》第11條將行政協議事項限定于行政機關“在法定職責范圍內”所簽協議，似有將越權協議排除在行政協議范圍外之嫌，若刪除“在法定職責范圍內”一句，司法解釋對行政協議的定義更為準確。[6]

（三）立法之維：地方政府文件對行政協議的認定較為寬泛

雖然行政協議納入行政訴訟受案范圍始于《行政訴訟法》的修改，但在近年來地方政府的規范性文件中，行政協議已經得到了廣泛體現。如《江蘇省行政程序規定》第五章對行政合同進行了專門規定，其中，第77條規定了行政合同的概念是指行政機關為了維護公共利益，實現行政管理目的，與公民、法人和其他組織之間，經雙方意思表示一致達成的協議。該條還規定了可以適用行政合同的若干情形。第78條至第82條規定了行政合同訂立的條件、方式、程序等?！逗鲜⌒姓绦蛞幎ā返?3條規定，行政合同是指行政機關為了實現行政管理目的，與公民、法人或者其他組織之間，經雙方意思表示一致所達成的協議。其他如汕頭、蘭州、西安等地區的行政程序規定亦有相類似的表述。總體上觀察，各地方政府的規范性文件中規定的行政協議范圍較為寬泛，認定行政協議的核心要素在于實現行政管理目的，而不以“法定職責”為充分條件，這與理論界的通說觀點基本吻合，反映了長期以來行政協議在政府社會治理過程中的實際運行狀況。

從立法技術的角度而言，對于行政行為的概念一般應當在行政實體法或程序法中加以規定，而不是在訴訟法中予以界定，如行政強制、行政處罰等行為均規定在了相應的部門法中。又如《中華人民共和國政府信息公開條例》對政府信息的概念作了明確界定，《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》則對哪些政府信息公開行為屬于行政訴訟受案范圍，哪些行為應當排除在外作了進一步規定，而不涉及政府信息本身的概念。大陸法系國家，如法國、德國等均將行政協議規定在其公共合同法典、行政程序法中。我國尚未出臺行政程序法之前，最高人民法院通過司法解釋的形式對行政協議作出界定，確實起到了定紛止爭和指導司法裁判的作用，但對于地方政府行政程序規范性文件中關于行政協議的概念范圍亦應當給予一定的認可和尊重。

（四）權利之維：法定職責要素導致協議無效不利于法律關系穩定

從訴訟的角度來看，職權依據屬于法院對行政行為實體審查的內容，如果把“法定職責內”作為判斷是否屬于行政協議的標準，則職權依據成為了法院對協議是否屬于行政訴訟受案范圍的程序審查內容，不僅導致大量此類協議游離于行政訴訟受案范圍之外，也導致行政協議“超越職權”的可能將不復存在，有悖于行政訴訟基本理論。根據《適用行政訴訟法解釋》第11條第1款的權威釋義來看，首先，行政機關在法定權限之外簽訂的協議是無效的。其次，行政協議是否在法定權限內簽訂，還是需要在訴訟過程中進行判斷。[7]也就是說，在司法實踐中，法定職責要素一般不作為受案范圍的條件，仍屬于實體審查的內容。

行政協議與民事協議的區別在于行政協議除可能根據《合同法》的相關規定導致無效外，還可能根據《行政訴訟法》“實施主體沒有依據”的規定而無效。行政協議作為行政行為的一種，不僅涉及行政機關和相對人之間的二元關系，還涉及社會公共利益和他人合法權益等諸多利益，因此，行政行為的安定性在行政協議中亦應得到體現。在行政訴訟中，確認無效判決的適用本就存在很嚴苛的條件，即必須存在“重大且明顯違法”之情形，而一般的沒有依據不足以導致行政行為無效。尤其是雖然行政機關沒有職權依據，但簽訂的協議能實現行政管理目的且對相對人有利的情況下，如果動輒以超越職權為由認定協議無效，無論是相對人合法權益還是行政法律關系的穩定性，均存在隨時被侵害之隱憂。我國臺灣地區“行政程序法”第141條第1項規定，行政契約準用“民法”規定之結果為無效者，無效。翁岳生對該條規定提出了深刻的洞見，“因為如果行政契約準用民法無效規定亦歸于無效時，將使得所有違反任何法令之行政契約盡屬無效”，“寧可刪除第141條第1項之規定，以避免無效（其法效果猶如炸彈，具摧毀效果）之法律效果肆虐已經締結的所有行政契約，蓋只要違反任何法令規定之契約，為強調依法行政要求，而皆以無效后果繩之，恐非利益衡量，保護契約當事人之信賴所應采取之僵化決定?！盵8]

三、法定職責外行政協議的制度化路徑

作為一項行政行為，行政協議應有自身的特質，否則與民事行為無異，可能導致被濫用的風險而有損公益，因此，針對法定職責外行政協議，應當探索并建立一條既有別于法定職責內行政協議，又有別于民事協議的制度化發展路徑。

（一）法定職責外行政協議的主體

行政機關作為協議主體一方自不待言，行政法著述亦多將行政協議的特征歸結為行政機關地位恒定。筆者以為，行政機關作為行政協議的一方更應該指涉的是實質意義上的而非形式意義上的所謂形式意義即協議的簽約方必為行政機關，而實質意義則指協議的簽約方可能是行政機關，也可能非行政機關，但體現行政機關的意志。根據《行政訴訟法》第26條第5款“行政機關委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關是被告”的規定，即可得出這一論斷。

以搬遷協議為例，有觀點認為，搬遷協議系行政機關與被搬遷人在平等協商的基礎上簽訂，或者有的簽訂主體是拆遷公司與被搬遷人，故應準用民事法律規范。而筆者認為，搬遷協議不同于一般民事協議，其雖無實定法依據，但我國土地征收征用、房屋拆遷補償的公益性、行政性相當明顯。從目的上看，該類協議主要涉及土地利用、城市建設等行政管理目標，這些領域必須通過行政手段才能得以推進，充分體現了公權力的作用。拆遷公司在沒有行政機關允許或授權的情形下不具有簽訂搬遷協議的資格，此時，即使行政機關未直接出面簽訂協議，仍不影響其屬于行政協議的認定，當相對人就某協議提起訴訟時，法院應當解開對方當事人的“面紗”，直接以相應的行政機關為被告并承擔后果。如季洪忠、季曉波訴江蘇省啟東市人民政府行政復議案中，[9]原告以啟東市匯龍鎮人民政府為被申請人要求撤銷《房屋拆除搬遷補償協議》。啟東市政府認為，協議簽約方為季曉波與村經濟合作社、征收服務公司而非匯龍鎮政府，不符合行政復議的受理條件，故駁回原告的復議申請。法院認為，基于匯龍鎮政府與征收服務公司簽訂的委托拆遷合同以及匯龍鎮政府發放拆遷補償款、協調處理原告拆遷事宜等行為，足以認定協議系征收服務公司受匯龍鎮政府委托所簽，匯龍鎮政府是協議的簽約方，案涉協議屬于行政協議，原告的申請屬于行政復議范圍，遂撤銷啟東市政府所作復議決定，責令啟東市政府受理原告的復議申請。

（二）法定職責外行政協議的法源

雖然行政機關簽訂行政協議可以突破法律法規等正式法源的限制，但作為一項行政行為決不可完全依賴意思自治，而應當符合作為公共政策等非正式法源的要求，這既是法定職責外行政協議與民事協議的區別之一，也是行政管理的應然之義?！缎姓V訟法》第63條規定了只有規章以上的法律規范才可以作為法院審理行政案件的依據。但行政行為所依據的法源與行政訴訟所適用的法源并非同一概念，行政行為所依據的法源往往不限于規章以上的法律規范。我國作為一個政策大國，在行政管理和司法審查過程中不可能無視政策的作用。最高人民法院江必新副院長亦指出，在行政實踐中，法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件等構成行政機關依法行政的指引規范，因此不得因為效力層級不高，就否認其對行政機關自身的約束作用。只要是合法有效的規范，且具有實質拘束力，從行政法的角度就不能簡單地置之不理。從國外立法看，無論是大陸法系還是英美法系，只要在位階上優于行政協議，都可以作為協議合法性判斷的依據。機械地限定于法律、行政法規，是形式主義法治觀念的產物。[10]

在行政機關簽訂的大量法定職責外行政協議背后，時常蟄伏著公共政策的影子，如搬遷協議可能涉及一個地區的舊城改造、基礎設施建設甚至商業開發，協議條款亦非完全取決于雙方合意，往往需要參照政府發布的有關協議搬遷的政策或文件，如南通市通州區人民政府發布的《通州區規范房屋搬遷補償安置指導意見的通知》、崇川區人民政府發布的《關于對鐘秀路北側城閘大橋西南側地塊項目范圍內非住宅房屋實施協議搬遷的決議》等。又如息訴罷訪協議，行政機關簽訂該類協議往往不是基于法定的行政執法事項，更多是與化解信訪、維護地區穩定等公共政策緊密相關。當然，行政協議所依據的規范性文件也可能違法或存在瑕疵，如符合《行政訴訟法》第53條規定的條件，法院可根據當事人的申請，在審理協議類案件時，對依據的規范性文件予以一并審查。

（三）法定職責外行政協議的目的

行政協議與民事協議的主要區別在于行政協議具有公益性，體現了行政機關行政管理職能。實踐中，行政機關在無法律依據情況下簽訂的協議較為多見，但并不意味著都屬于行政協議，只有滿足行政協議目的要素的協議，方可認定為行政協議。正如有學者所言，簡單地把行政契約一概歸之于公法契約或私法契約是不妥當的，而應該對契約的內容逐條逐款進行分析，那些只有具備行政權能的行政主體才能實現的條款是公法性質的，而私人也能實現的條款則是私法性質的。[11]有學者認為，公共利益的范疇遠比行政管理目標寬泛，如果以公共利益為目的作為標準，恐怕會涵蓋所有行政主體作為一方當事人的合同。[12]筆者以為，無論公共利益還是行政管理目標均屬不確定概念，之間并無明確的界限。事實上，實現公共利益本身也是行政管理的必然要求，因此，二者均是法定職責外行政協議的識別標準。

不可否認，無論行政管理目的還是公共利益，認定標準均較為抽象，基于立場、觀點、社會經濟發展水平等不同，會出現不同的認識，其識別更多的依賴于司法實踐中個案的判斷。德國著名的利益法學派代表人物菲利普·黑克指出，法官也要像立法者一樣界定利益，并對利益沖突進行判決……法官不僅要適用具體的法律命令，也要保護制定法認為值得保護的利益的整體。[13]如崔恒龍訴江蘇省海安縣人民政府息訴罷訪協議案中，[14]雙方約定“同意對崔恒龍給予兩套安置房安置，安置房價格按海安縣人民政府海政辦發[2008]41號、86號文件執行，并依據拆遷評估報告確定的補償數額相互結算差價。對崔恒龍反映的財產損失及人身傷害，按法院生效的判決執行。補償安置問題解決后，崔恒龍承諾此后不再信訪和上訪。”該協議條款有明確的文件依據和生效裁判依據，符合公共利益要求，法院遂判決海安縣政府履行協議內容。而有的地方政府在“零上訪”的壓力下，可能滿足上訪人一些不正當的經濟需求簽訂協議，而這種經濟需求勢必由公共財政承擔，但顯然其不符合公共利益。

（四）法定職責外行政協議的發展進路

雖然行政協議等柔性執法方式是行政管理的發展方向，但任由行政機關創設協議的類型及內容斷不可取。因此，應然的發展路徑是逐步實現行政協議的法定化。對此，胡寶嶺認為，嚴格意義上的法定化（或稱全部法定化）并非僅指制定有關行政合同的法律，而是指由法律明文規定的行政合同的種類、形式及部分內容，法律明文規定之外的合同則不能認定為行政合同。但由于各國行政合同立法均未達到《物權法》《刑法》那樣詳盡的程度，這種嚴格意義上的法定化短期內難以貫徹。因此，歐洲國家實行的是部分法定化，即由法律明文規定某幾類合同為行政合同，在法律明文規定之外，既不排斥行政機關依照法定標準創設行政合同，也不反對司法機關通過法定標準確認其他類型的行政合同。[15]

筆者認為，實現行政協議法定化包括立法和司法判例兩條進路。一方面，需要通過立法的方式，循序漸進地擴大行政協議的類型和范圍，先將公益性較強、適用范圍較廣、頻率較高的一些協議納入；另一方面，囿于法律的穩定性及滯后性，有必要通過法院對不斷涌現的法定職責外行政協議糾紛進行司法審查從而實現規則引領。尤其是針對部分新類型、新變化的公共政策或行政改革事項，最高人民法院通過司法裁判的形式予以肯定或否定，實際上起到了“創制”某種新的公共政策或行政管理規則的作用。正如韓甲文案中對于息訴罷訪協議這一頗具敏感性同時又大量存在于實踐中的協議類型，最高人民法院實際上通過司法裁判的形式“創制”了息訴罷訪這一行政協議類型?？梢灶A見的是，隨著行政協議糾紛的不斷增多，最高人民法院也將會通過案例的形式“創制”更多的協議類型。

總之，行政契約何時使用才具有正當性，的確是一個很重要又很棘手的問題，但是這個問題不解決，實踐中對泛行政契約化的指責，甚至對行政契約正當性的質疑也始終揮之不去。[16]過于強調行政協議的職權法定，結果只會是行政機關采用協議方式實施行政管理的空間越來越小，行政協議淪為執行法定職權的方式之一。然而，基于行政機關恪尊依法行政的原則，并提高相對人對行政行為預測的可能性，理應用法律規范對行政協議進行較為細致界定。行政協議和服務政府、多元化解矛盾糾紛的理念是一脈相承的，在我國行政權長期高度發達，重管理、輕服務的治理模式尚有遺存的情形下，更要在行政管理中發揮行政協議的作用，不能因噎廢食。因此，適當找準行政協議在職權法定原則與締約自由原則之間的平衡點，在理論及實踐不斷探索和發展的基礎上逐步拓展行政協議的適用范圍，最大程度實現行政管理的協商共治，是行政協議發展的應然之道。

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（責任編輯：苗政軍）

Abtract：The new Administrative Procedure Law brings the administrative agreement into the scope of accepting cases in administrative litigation，which makes the theoretical research and trial practice of the administrative agreement rise to a new height.However，the judicial interpretation limits the scope of the administrative agreement within the scope of “statutory responsibilities”，and does not include the agreement signed by the administrative organ beyond the statutory authority into the administrative agreement range.This paper holds that the basis of the agreement should not be limited to formal sources of law，but should include informal sources of law such as public policy.The agreement should be signed for the purpose of administrative management.Therefore，it is necessary to gradually realize the typification and legalization of administrative agreements beyond statutory responsibilities through legislation and the Supreme People's Court precedents，so as to improve the reasonable expectations of the counterparts for administrative acts while realizing the Co-governance of government administration through consultation.

Key words：statutory duties；administrative agreements；administrative management