淺談海外網約車監管路徑

陳艷

網約車，全稱網絡預約出租車，起源于美國，其本質上屬于一種新類型的共享經濟。相較于傳統的出租車行業，網約車服務模式將收集到的閑散私家車信息加以整合利用，在降低服務成本的同時，也提高了服務效率。由于經濟發展形勢、運輸市場的發展狀況、網約車發展程度以及對新業態的包容性等因素千差萬別，各國對網約車的監管路徑也呈現出多元化的局面。通過考察各國對網約車監管的法律制度，可將其大致分為三大類：以美國為代表的創新型監管法律制度、以英國為代表的吸收型監管法律制度和以法國為代表的禁止型法律監管制度。

美國

美國是最早出現網約車的國家，其很早便意識到網約車與傳統出租車的運營模式存在諸多區別。芝加哥市2014年出臺了一部網約車法規，設定了比傳統出租車和汽車租賃行業更為寬松的法規，出租車和汽車租賃行業不服該法規，認為這一立法未經補償就剝奪了其財產權，且有違平等對待原則，于是產生了著名的伊利諾伊州運輸貿易協會訴芝加哥市案。波斯納法官撰寫的判決意見指出：只要未沒收出租車或租賃汽車的特許經營執照，就不構成應予補償的公益征收行為；對兩類車輛制定不同的管理規則，是考慮到二者在監控機制、運行特點等方面有所不同，這是為法律所容許的合理差別，并不違背平等保護原則；財產權并不是一項免于競爭的權利，允許網約車進入運輸市場有助于推動該市場的競爭。

可見，對于新出現的網約車，芝加哥市政府并沒有將其劃分到傳統出租車行業監管的范圍下，其不受傳統出租車行業法律的約束，而是自有一套全新的規制體系。其他州在此問題上也各有奇招。以加州為例，政府在宏觀政策上作出具體規定，運輸業網絡公司則按照規定進行自我監管。運輸業網絡公司在投入市場運營之前，需要向公共事業委員會申請許可，而網約車司機在向運輸業網絡公司申請獲得運營執照時，則要求其接受背景調查和評估，如司機自申請日起的近七年內有恐怖暴力、酒后駕駛等犯罪記錄，均無法獲得網約車運營牌照。網約車的車輛也需要進行多種項目的檢查，如車輛不符合運輸業網絡公司的標準，同樣不能進入網約車市場。在商業保險方面，則強制要求網約車司機購買商業保險，并向運輸業網絡公司備案，便于公司準確掌握車輛的保險狀況。此外，網約車的數量依據市場供需關系而定，不受政府的管控。在價格方面，政府沒有進行統一定價，完全依照市場自由定價，隨著市場供需條件的波動而變化，但也要有穩定的收費標準，并向主管部門備案登記。

雖然相對于傳統出租車而言，網約車的準入門檻降低，但監管部門卻對交通網絡公司進行了嚴格的過程監管，如司機的培訓情況、車輛的運行時長、里程數、服務的收費標準、接到的約車數量、服務乘客的數量以及有多少殘障乘客等方面都需進行相應的監管。由于網約車數量繁多，進入網約車市場的私家車主信息也不易掌握，為實現監管目的、提高監管效率，加州創新實施了監管機構和網約車平臺的合作監管，由政府制定對司機和車輛的準入標準、運營要求和購買責任保險等規則，由網約車平臺負責具體的管理事項，承擔監督義務。總體而言，加州政府將傳統的出租車行業與網約車行業進行分開監管，提出運輸業網絡公司的新概念，是一種監管制度上的創新，給予了網約車最大限度的發展空間。

英國

英國的出租車行業分為兩類：一類是黑色出租車，即傳統的巡游型出租車，即通過巡游方式發現乘客并使用計價器確定價格的出租車；另一類是約租車，即通過電話預約的方式接受乘客預定，價格由乘客和經營者協商決定。這樣的雙軌制模式由1998年的《約租車法案》所確定，對于約租車的市場準入實行許可制，但是與黑色出租車相比更為寬松，并且允許符合條件的私家車進入市場提供運輸服務。由于英國約租車準予私家車進入客運市場的傳統與新興網約車的發展模式有相似之處，通過將網約車納入約租車范圍進行監管既能降低監管難度也能保證監管的連續性和完整性。于是，英國法律委員會于2014年5月向議會遞交了《出租車與私雇車服務法》草案，提出了轉變數量規制、合理監管網約車平臺、完善雙軌制監管制度等建議。由于英國是通過地方政府對出租車行業進行治理，所以當前英國多地正按照上述建議對相應的立法予以修改。

與美國創建新的監管模式不同，英國則是直接將網約車納入到原本的監管體系之中，在統一框架下進行監管。網約車同樣需要遵循《約租車法案》的規定，只是在某些可控的范圍內與原本的監管內容有所不同。以倫敦的監管模式為例，倫敦交通局對平臺公司、車輛和司機都設置了較高的準入門檻，如平臺公司需有約租車經營者執照（有效期5年），具體要求包括預訂平臺性質、嚴禁巡游運營、注冊地實體化、信譽良好、強制購買公共責任險；車輛需有特殊牌照（有效期12個月），具體要求包括盈利性質、9座以下、強制購買車輛保險等；司機需有網約司機執照（終身制），具體要求包括年齡21歲以上、已有駕照且駕齡三年以上、通過相關體檢及道路熟知考試、10年內無犯罪記錄、強制購買有償租車保險等。網約車司機的申請若符合上述條件，將被授予執照準許運營，但鑒于網約車數量眾多且分散，一對一監管會導致成本甚高而效率過低，故倫敦交通局的監管重點主要在于平臺的審核和執照發放上，公共運輸辦公室則負責車輛和網約車司機的執照申領以及后續運營狀況的檢查。

為了能夠促進傳統出租車與網約車的共同發展，政府在推動新業態發展的同時也兼顧舊利益的穩定。例如網約車運營限制在通過平臺電召的范圍內，不允許巡游或者停靠出租車站點拉客，也不能使用傳統出租車特享的公交車道，使得網約車作為傳統出租車的補充而合理發展。

法國

法國的出租車行業屬于壟斷行業，出租車經營牌照非常昂貴，且限量供應。其準入標準也相當嚴格，對于出租車的數量、價格以及司機培訓等方面都有嚴格的監管。然而，嚴格的管控對出租車行業的發展并不顯著，對出租車數量的限制也未隨著經濟環境和消費需求的變化而作出相應調整。在出租車服務供給量無法滿足居民和游客需求的情況下，最早的網約車公司Uber遂將法國作為第一個海外市場予以開拓，網約車進入法國客運服務市場后確實得到了迅猛發展。2013年法國政府為規制這一新事物通過了一項法律規定：乘客使用打車軟件時須有15分鐘的間隔，不能隨叫隨走，私人雇傭車的司機也不允許對車輛安裝具有實時定位的手機軟件。政府希望借此維護傳統巡游出租車的車站候招和街頭巡游業務，但網約車的發展還是影響著傳統出租車的發展。法國出租車公會組織稱，在網約車加入客運服務的兩年時間內，法國持有合法運營執照的出租車司機的收入減少了30%至40%，這使得傳統出租車行業與網約車行業產生了劇烈的矛盾沖突，最終引發了2015年6月法國二千余名出租車司機罷工并游行示威，甚至出現損毀網約車車輛、攻擊網約車司機的惡性暴力事件。

為了維護傳統出租車行業利益，保護本國的出租車行業的發展，維護社會安全穩定，法國政府對網約車頒布禁令，不允許其從事客運服務。針對此禁令，Uber公司向法院提起訴訟，認為網約車屬于合法運營，要求取消禁令，但是法院并未支持Uber公司的請求。后Uber公司又向法國憲法法院，即法國最高法院上訴，但其請求仍沒有獲得支持，法院認為政府禁令合法合規，維持原判。

除法國之外，還有不少國家也都將網約車視為違法客運服務，明確禁止使用，如意大利、西班牙、韓國、日本等。否認網約車的合法地位，其出發點是為了保護本國出租車行業的發展。但我們也應該認識到，網約車服務作為一種新型的商業模式，之所以能夠在短時間內遍布全球，有其存在的必然性。其快捷、便利的特點滿足了市民的出行需求，緩解了交通壓力，彌補了傳統出租車行業在某些方面的缺位，整合了社會資源，降低了出行成本，是共享經濟的典型代表，不能因為其沖擊了傳統的出租車行業而全盤否定。相反，鼓勵網約車的發展，在一定程度上可以促使傳統出租車行業進行改革升級與創新，更好地服務社會。

編輯：薛華 icexue0321@163.com