農村基層治理中村規民約的完善路徑

摘 要：在農村基層治理過程中，村規民約依據其不同的屬性，發揮著特有的功能。隨著城鎮化進程的不斷加快，傳統村莊的生產生活方式都發生了很大的變化，村規民約在調整范圍、制定程序、約束手段及表現形式上也都呈現出了新的特點，但仍存在內容不規范不全面、缺乏針對性、缺乏有效的合法性審查機制等問題。本文通過調查分析成都市下屬區縣十個鄉鎮村規民約的制定程序、文本內容及執行情況，提出以下完善村規民約的路徑：堅持黨的領導，注重規范引導；堅持于法有據，健全監督機制；堅持問題導向，突出約定實效；堅持宣傳先行，著力觀念更新。

關 鍵 詞：農村基層治理；村規民約；合法性審查機制

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）09-0057-08

收稿日期：2018-06-22

作者簡介：白楊（1980—），女，貴州安順人，中共成都市委黨校法學教研部副教授，研究方向為憲法學、行政法學。

基金項目：本文系2016年國家社科基金西部項目“中國共產黨推進基層治理法治化研究”的階段性成果，項目編號：16XDJ030；成都市哲學社會科學重點基地“城鄉治理現代化研究中心”課題“提升基層治理法治化水平的成都實踐及完善路徑”的階段性成果。

黨的十九大報告提出，實施鄉村振興戰略，應“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”即形成政府治理、社會調節和村（居）民自治的縱橫交錯的多元互動網絡。2017年6月，中共中央、國務院出臺《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，該《意見》把“充分發揮自治章程、村規民約、居民公約在城鄉社區治理中的積極作用，弘揚公序良俗”作為加強和完善農村基層治理的重要內容。因此，在農村基層治理進程中，應重新審視村規民約的屬性和功能，探索完善其發揮積極作用的路徑。

目前，成都正在開展國家中心城市建設，城市發展進程已進入了一個新的階段。從總體來看，農村基層治理基本與城鎮化進程同步，但也出現了一些新的問題。據《2017年成都市國民經濟和社會發展統計公報》顯示：2017年末，全市常住人口1604.5萬，比上年增長0.8%；全市城鎮化率達71.9%。 在產業調整和城鎮化推動下，成都市形成了一些區別于建制村和城市社區的“涉農社區”，這就加劇了基層治理的難度，村規民約的功能與角色定位和運行的有效性等方面也面臨著新的挑戰。因此，如何充分調動多元主體的參與熱情，如何發揮村規民約的規范作用，形成基層治理合力，就成為農村基層治理中必須關注的問題。

基于此，筆者選取了成都市下屬區縣十個鄉鎮①作為調研對象（在調研的十個鄉鎮中，有部分“涉農社區”，這部分社區主要以農民集中居住為基本特征，大多處于過渡狀態，雖然名稱上是社區，但尚未按照相關法律規定成立居民委員會，因而仍以村規民約來規范村民的行為），共計63個行政村，45個社區。通過訪問成都市基層公開綜合服務監管平臺，查閱、分析了98個村（社）從2011—2018年村規民約的樣本，并開展了相應的實地調研、走訪，分析當前村規民約的基本特點、存在的問題，探索完善村規民約的途徑，以期為促進農村基層治理提供參考。

一、村規民約在農村基層治理中的屬性和功能

村規民約作為村莊內生的一種有效的治理規則，同時也是一種法律認可的行為規范，在農村基層治理中發揮著獨特的作用。

（一）就法律屬性而言，村規民約在農村基層治理中發揮著穩定秩序和分配利益的功能

我國《憲法》第二十四條第一款規定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀律和法制教育，通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明的建設。”該條中的守則、公約就包括村規民約。而《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）進一步細化了上述條款，明確了制定村規民約的相關程序要求。正是因為國家法律法規賦予了村規民約正式的法源地位，從而為其在農村基層治理中發揮穩定秩序和調配利益的積極作用提供了法律依據。成都市萬興鄉的9村1社在其村規民約中規定要“遵守國家法律法規，學法、知法、守法，孝敬父母，贍養老人”，并且約定了違反村規民約的處理辦法：“⒈違反法律法規的送交司法機關處理；⒉情節嚴重，但尚未觸犯刑律和治安管理處罰法，由村委會、調解委員會研究處罰；⒊情節較輕的，給予批評、教育、檢討，并限期改正；⒋凡違反上述規定者不能享受村上當年的各種優待和福利。”這也是大多數村規民約的“法律屬性”在穩定秩序方面的體現。勝利鎮《云華社區村規民約（2018）》第十一章專門就土地補償費、安置補償費及集體經濟組織收益款的分配原則作出了規定，體現了村規民約調配利益的功能。

（二）就民主屬性而言，村規民約在農村基層治理中發揮著保障基層民主的功能

依據相關法律法規，村民自治是村民直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務的基本制度，其核心就是要遵循“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的原則。根據這一原則，要切實把協商民主落實到村規民約制定與執行的全過程，并通過對村規民約內容的修訂、完善來健全基層選舉、決策、問責等機制。目前，部分村規民約對村民委員會選舉、村務管理、村務公開等內容作出了規定，豐富了民主形式，拓寬了民主渠道。如壽安鎮三源村就村規民約的制定明確了以下程序：工作準備階段、宣傳動員階段、意見收集階段、修訂完善形成草案及表決通過階段、公示階段，同時還明確了對各階段的時間要求。壽安鎮《新林村村規民約（2015）》第十四條針對村務管理的重大事項作出了規定：“討論各小組涉及村民利益的重大事項（如涉及小組的集體經濟組織利益或收益分配，因戶籍遷移或變更引起的小組集體經濟組織利益分配，因歷史原因造成的小組集體經濟組織利益分配爭議等）必須召開該組參會戶代表會議討論決定，參會戶代表必須達到該組三分之二以上會議方可召開，所作決定應當經參會戶代表的過半數同意為準。”勝利鎮《桂花村公共服務和社會管理項目實施村組干部回避制度（2018）》明確規定了在實施外包公共服務和社會管理項目招標時的回避范圍、程序及紀律。從調研情況看，并非所有被調查村（社）的村規民約中都有關于基層民主的相關規定，雖然在成都市基層公開綜合服務監管平臺上都可查詢到“三務”（黨務、村務、財務）公開等內容，特別是有關民主決策、民主選舉、民主監督的情況，但也存在少部分村（社）“三務”內容更新不及時的情況。因此，村規民約的民主屬性還需要制定具體條款來體現。

（三）就社會屬性而言，村規民約在農村基層治理中發揮著協調關系和強化關聯的功能

隨著現代傳媒和市場經濟對農村的滲透以及人口流動的加快，村莊社會關聯（村莊社會關聯是指村莊內村民與村民之間具體關系的總和，指的是處于事件中的任何一個具體的村民在應對事件時可以調用關系的能力）[1]開始降低，一些村莊的村民開始出現“原子化”現象，不但個人對村莊事務的關注度降低，而且村民間的個人聯系也比較少。村規民約通過對鄰里關系、民間糾紛等作出規定，可以強化村民之間及其與村莊之間的聯系。在調研的98個村（社）中，絕大多數村規民約中都有關于家庭和睦、鄰里團結的規定，只是表述方式不同。有些是從面上要求，而有些則細化到鄰里糾紛的解決與補償，如壽安鎮《天星村村規民約（2015）》第十一條規定：“發生民間糾紛時，應互諒互讓，調解解決。鄰里之間發生糾紛，對他人造成傷害的，應承擔醫藥費、誤工費等費用，不能采取要挾或威脅的辦法。”

（四）就文化屬性而言，村規民約在農村基層治理中發揮著傳承和載體的功能

自治傳統和自治習慣在我國傳統社會中有著久遠的歷史，而村規民約作為傳承的載體，在農村基層治理中發揮著重要的作用。公元11世紀中葉，宋朝嘉佑年間進士呂大鈞帶領村民制定了《呂氏鄉約》，明太祖朱元璋頒布的《圣訓六諭》，不僅與《呂氏鄉約》內容基本一致，還成為以后村規民約的基本原則。[2]比如“禮俗相交、德業相勸、過失相規、患難相恤”等價值理念，對當下的農村基層治理即有著極為重要的參考價值。如萬興鄉《公平村村規民約（2017）》第十一條就是對良善文化的傳承：“孝敬父母，贍養老人，弘揚中華民族的傳統美德。”有些村規民約還強調村民間要和諧共處，樹立依法維權意識，如大同鎮《同福村村規民約（2018）》在鄰里關系第三條中規定：鄰里糾紛的解決，要按照互助友愛的精神平等協商，如果協商不成，可以向村調解委員會提出申請，也可以依法向人民法院起訴。村規民約不僅可以傳承固化良好的家風習俗，同時還可以成為宣傳社會主義核心價值觀的重要載體。如郫都區友愛街道《龍溪村村規民約（2017）》第一條明確提出：要遵守公民道德規范，倡導社會主義核心價值觀。由此可見，村規民約作為軟法治理的一種方式，是農村基層治理的重要組成部分，不僅有利于推動形成多層次、多樣化的社會治理規則體系，而且有利于推進農村基層治理法治化。

二、農村基層治理中村規民約的基本特征

村規民約是村民根據有關法律法規及政策，結合本村實際制定的涉及社會治安、村風民俗、鄰里關系、婚姻家庭及環境衛生等方面的綜合性規定，是基層民主法治建設的形式之一，同時也是基層治理、規范村民行為的一種有效方法，具有主體多元、宗旨明確、內容靈活等基本特征。由于各地的發展水平和自然環境不同，使得村規民約呈現出了新的時代特征。

（一）調整范圍有所變化

隨著經濟社會的發展和人口流動性的增強，各種利益訴求差異明顯，村規民約的調整范圍也開始發生變化，已從綜合性領域轉向法律法規和政策沒有明確規定的事項或是當前村（社）矛盾利益聚焦的領域，體現出新的時代特征。2011年，絕大多數村（社）制定的村規民約幾乎都涵蓋了社會治安、消防安全、村風民俗、計劃生育、鄰里關系、婚姻家庭等多項內容，而從2013年開始特別是到了2017年，除極個別村（社）外，都相繼修訂了村規民約并且結構及內容也發生了很大變化。比如森林覆蓋率高達83%的萬興鄉，其9村1社所修訂的村規民約針對森林防火作出了專門規定。具體而言，《觀斗村村規民約（2015）》第十三條規定：“自覺做好森林防火隔離帶砍伐工作、積極配合村委會做好森林防火工作。”再比如流動人口有3.8萬人的新都區龍橋鎮，其5村4社的村規民約針對外地非農村戶口來本地落戶的情況也作出專門規定。《青橋村村規民約（2017）》第九條即規定了外地非農村戶口遷入的條件，需要所在小組80%以上的戶主簽字同意。就目前來看，村規民約的調整范圍更具有針對性，更能夠體現村（社）所在地的地域特色及發展實際，而且主要體現了社會福利分配、集體經濟利益分配等內容。

（二）程序意識有所增強

從縱向角度看，成都市下屬區縣十個鄉鎮各村（社）在制定和修訂村規民約的過程中，對制定程序的重視程度均有所增強。目前，絕大部分村（社）都明確村規民約須經本村村民會議討論通過，還有一些村（社）同時明確了村規民約的通過及生效時間。如壽安鎮的百花社區在修訂村規民約的過程中，將修訂的日程表、實施方案及起草小組成員名單、草案等都逐一公示，確保村民意見得到充分體現與吸納。除此之外，村規民約在具體內容上也開始體現程序意識，如壽安鎮《吳家場社區村規民約（2015）》第四條規定了對違反村規民約處理辦法的程序要求，除了口頭批評教育的，其他處理必須要集體討論并以書面形式作出，處理決定及相關材料要全部存檔。

（三）約束手段有所調整

各村（社）在2011年制定的村規民約中，對于違反相關規定的行為（如破壞公共設施、公共衛生、林間吸煙等），大都以經濟處罰為主。從2014年開始，大多數修訂后的村規民約對于違反規定的行為都是采取以教育批評為主、以取消或暫緩各種福利為輔的方法，僅有極少數村（社）還保留了罰款的規定。如壽安鎮《清水村村規民約（2014）》第十五條規定：“違反本村規民約，由村民委員會通過公示欄等進行公開譴責，記入村民信譽檔案；觸犯法律的，由村民委員會報告有關部門依法追究法律責任。”目前，在村規民約的執行力有待加強而又缺乏相應約束手段的情況下，將違反村規民約的行為記入村民信譽檔案的做法是一種新的探索。

（四）表現形式多樣

村規民約其實是一種共信共行的自我約束規范，如果過于書面化、復雜化，反而不利于村民對它的理解與內化。近年來，一些村（社）不斷總結經驗，使村規民約的通俗性得到了增強，村民們可以很容易地記住和理解村規民約的內容。如勝利鎮的白塔村，除了制定自治章程外，還以村內小區為主體，分別從住房、房屋裝修、公共秩序、環境衛生、居住管理、物品搬遷等方面作出約定。再如郫都區友愛街道清河村和青岡村以“三字經”的形式宣傳廉政文化：“村干部，村民選；承諾書，須踐言；村兩委，團結緊；分工明，職責清。”而壽安鎮的岷江村以院落文明新風歌的形式傳唱村規民約，倡導鄉村文明新風：“污水排放處理好，垃圾裝袋定點放；講究衛生靠自覺，環境優美大家要。”壽安鎮天源村在2018年將村規民約演繹為“三字經”：“天源村，是我家，共同來，建設它；愛國家，愛集體，保初心，記使命；講和諧，創業績，謀發展，同受益。”這些形式多樣的村規民約，既能針對實際問題，又能充分發揮村規民約的約束規范作用。

三、當前農村基層治理中村規民約存在的主要問題

（一）村規民約中的部分內容存在合法性問題

目前，雖然大部分村民的整體素質有所提高，但由于其對黨的路線、方針、政策及相關的法律法規理解不到位，導致其制定的村規民約的內容有失偏頗，或者內容與法律法規相違背，或者與現行政策規定相脫節。如仍然有極少村（社）保留了罰款的條款，但依據相關法律規定，①村規民約中的行政處罰條款是沒有法律依據的。當然，有些村（社）認為村規民約是一種契約，罰款是以違約金或公益金的形式，并不違反相關法律。但要注意的是，村規民約作為契約，在內容上主要涉及公共利益，從程序上來看，是大多數契約主體同意的結果，而民事契約的成立要以參與的所有主體同意為前提。因此，一旦罰款這種形式被認可和推廣，就有可能導致部分村民的合法權益受到侵害。

（二）村規民約中缺乏針對實際情況的約定

在調研的98個村（社）中，有些村（社）的村規民約內容大同小異，有些村（社）制定的村規民約只是變更了村（社）名，其具體內容并不符合本村實際，難以操作；有些村（社）制定的村規民約看似很全面但內容空洞，存在對現行法律法規簡單重復規定的問題。如關于社會治安，一些村規民約就簡單規定：“嚴禁盜竊、敲詐、搶劫財物，嚴禁賭博、嚴禁藏匿贓物。”這種模式化的規定在實踐中缺乏可操作性，村民對其也不易理解。值得肯定的是壽安鎮《苦竹村村規民約（2014）》，其把大多數“嚴禁”表述為“我們自覺愛護環境衛生，垃圾倒入指定地點，保持房前屋后衛生干凈。積極參加治安巡邏，防止偷盜事件發生，對壞人壞事要及時阻止，堅決抵制。”這種倡導性條款不僅體現了“規”（村民必須遵守的剛性制度）的重要性，更體現了“約”（人們約定共同遵守的契約）的意義。

（三）村規民約在價值取向上仍然以強調義務為主

在深入推進新型城鎮化建設的過程中，部分傳統村莊已經或正在發生深刻變革，但村規民約卻沒有通過及時修訂來反映這種變化，原有的義務性條款、禁止性條款較多，并且有些條款也不符合相關法律規定。如有些村規民約仍規定：“自覺遵守計劃生育政策，提倡晚婚晚育，對非法同居、非法懷孕和計劃外生育者按有關法律法規和政策嚴肅處理，并不能享受助學、扶貧和其它民政優惠政策。”首先，“非法同居”“非法懷孕”等詞屬于非法學術語，與法律中所禁止的行為不能簡單等同；其次，受教育權是憲法賦予每個公民的基本權利，助學等優惠政策不能隨意取消。此外，大多數村規民約中還頻繁出現如“嚴禁”“不得”“應當”“必需”等用語，說明村規民約在制定時所體現的是義務本位，授權性規范仍然較少，特別是在村民自身權利受到侵害時，還沒有相應的救濟途徑予以救濟。

（四）村規民約缺乏有效的合法性審查機制

我國《村民委員會組織法》第二十七條規定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。”依據此規定，鄉鎮政府應當對村規民約程序及內容的合法性進行審查并提出處理意見，但并未明確未經備案的村規民約是否有效，也未明確鄉鎮政府未認真履行備案職權時所應承擔的責任。在現實中，由于一些村（社）對村規民約主動備案的積極性還有待提高，特別是一些新的規定雖然沒有冠以村規民約的名稱，但實際上卻發揮著村規民約的作用，因此，這些規定還游離在備案及合法性審查機制之外。

四、農村基層治理中完善村規民約的建議

（一）堅持黨的領導，注重規范引導

從治理理論的視角出發，黨政主導下的多元共治，是指在基層黨組織領導和基層政府主導下，社區居委會、社區居民、市場組織、社會組織等社區主體基于社區發展的公共利益，通過強化彼此認同、開展協商合作等集體行動，在有效提供社區公共物品、滿足社區發展需求、提高社區居民生活質量的基礎上，實現社區優良公共秩序的過程。[3]因此，在村規民約的制定、執行及修訂過程中，要充分發揮基層黨組織在農村基層治理中的領導核心作用，特別是要發揮好社區黨組織的戰斗堡壘作用以及駐區單位黨組織的參與作用，從而實現多元主體之間的彼此認同和協商合作。具體到實踐中，一是要讓“村兩委”干部、駐村干部全程參與到村規民約的制定、宣傳之中，確保村規民約符合國家有關法律法規和黨的方針、政策，在合理界定村民自治范圍的同時，通過黨員和村民代表入戶收集問題，了解村民所思所想，讓制定或修訂的村規民約能夠反映村民意愿，做到家喻戶曉；二是要充分發揮黨員的模范帶頭作用，要求廣大黨員主動亮身份，在遵守村規民約上起表率作用并接受村民的廣泛監督，同時，要把遵守、執行村規民約的情況作為培養考察入黨積極分子及后備干部的重要參考依據。

（二）堅持于法有據，健全監督機制

在村規民約制定過程中，要以合法性為底線，確保程序和內容的合法性，不得與憲法、法律、法規和國家政策相沖突，切實做到“于法有據”。具體而言，一是通過制定相關的地方性法規對村規民約予以規范。目前，《村民委員會組織法》對于村規民約的規定較為簡單，無論是制定、修訂、備案程序，還是制定時應遵循的原則和要求，都沒有作出詳細規定。在全國性相關法規沒有出臺的情況下，就需要地方性法規進一步細化村規民約的制定、修訂等程序。二是充分利用“一村一律師”的機制平臺，讓駐村律師全程參與村規民約的制定與修訂，同時要加強鄉鎮一級政府對村規民約制定工作的指導，審查其是否由村民會議制定，及時反饋其中不合法不合理的內容，并請政府法律顧問或相關法律專家列席村民會議，進行現場指導，如果在備案過程中發現有程序或內容不合法的，不予備案，并責令改正。三是完善村規民約監督審查機制，建議建立全市層面的村規民約合法性審查機制，定期審查村規民約的合法性，充分發揮政府相關部門、法律顧問及專家智庫的作用，增強村規民約的規范性與科學性。

（三）堅持問題導向，突出約定實效

近年來，部分村民的權利意識不斷增強，開始關注村規民約制定的程序、修訂的內容以及執行情況。要讓廣大村民對村規民約形成普遍的心理認同，在村規民約起草制定和修訂過程中就要建立相關機制。一是始終堅持問題導向。嚴格遵循“三上、三下”①的步驟，要敢于面對困難與挑戰，通過村黨員干部主動入戶談話、召開村民代表大會、黨員大會等形式，找出帶有普遍性的問題。如在村規民約中增加環保內容，要避免出現簡單照抄照搬法律法規政策和相互效仿的現象，要根據本村（社）實際，查找出當地存在的環保問題并有針對性地作出約定。二是突出約定實效。在村規民約制定和修訂過程中，要確保村民的知情權、參與權，以文本的形式外化村民內心的需求，做到村民滿意的，合法合理的，就約定到位；村民不認可的，不切實際的，就不納入討論范圍。同時組織村民簽訂遵守村規民約承諾書，②以增強其自我約束意識，做到“我制定、我簽字，我承諾、我執行”。三是加強績效考核。通過對村規民約的制定、執行等效果的評估，進一步完善其形式和內容，并將其作為村委會績效考評的內容之一。

（四）堅持宣傳先行，著力觀念更新

村民對村規民約的理解與認可，是村規民約發揮應有作用的前提條件。因此，要加大宣傳力度，提高村民的法律素養，如通過舉辦故事會、文藝表演、國旗下的“微宣講”①等活動將村規民約融入每一位村民的日常生活之中，并借助村務公開欄、網絡信息平臺、微信、微電影等形式擴大宣傳范圍，不斷重復信息，讓村規民約的內容家喻戶曉，讓村民形成對村規民約的文化認同，從而營造出有利于執行村規民約的良好氛圍。同時，可以在全市范圍內定期舉辦優秀村規民約評選活動，通過對村規民約的挖掘、記錄、規范、展示，遴選出優秀的村規民約編集成冊出版。區縣政府還可以通過整合資源，評選踐行村規民約的優秀農戶并進行表彰和獎勵。如通過勞動部門為其提供免費的技能培訓，信貸部門為其免除小額貸款擔保和抵押等方式，讓村民切實感受到主動踐行村規民約帶來的實惠，以此發揮村規民約的規范和引導功能。

隨著我國城鎮化進程的加快，農村基層治理面臨著更大的挑戰，這就對村規民約提出了更高的要求，一方面要積極應對城鎮化進程中出現的新問題，另一方面要配合法律法規及各項政策在基層的落實，把社會主義核心價值觀與中華優秀傳統文化融入其中，惟有如此，才能有效拓展農村基層治理創新的實踐路徑，促進自治與法治的有機融合，助力鄉村振興戰略目標的實現。

【參考文獻】

[1]賀雪峰.新鄉土中國[M].北京大學出版社，2017.13.

[2]陳寒非，高其才.鄉規民約在鄉村治理中的積極作用實證研究[J].清華法學，2018，（01）：78.

[3]孫萍.中國社區治理的發展路徑：黨政主導下的多元共治[J].政治學研究，2018，（01）：108.

（責任編輯：高 靜）

Abstract：In the process of urban and rural community governance，village rules and regulations play a unique function according to their different attributes.With the development of urbanization，the traditional way of life in rural areas has changed，and new features have emerged in the scope of regulation，procedures， means of restraint and forms of expression.However，there are also problems such as non-standardized content，lack of pertinence，and lack of effective legitimacy review mechanisms.Through the investigation and analysis of the formulation，text content and implementation of the rules and regulations of some towns and villages in Chengdu，the author puts forward the path of improving the rules and regulations of the village is：first，to adhere to the leadership of the party and pay attention to normative guidance；The second is to adhere to the legal basis and improve the supervision mechanism；Third，adhere to the problem orientation，highlight the effectiveness of the agreement；Fourth，we must continue to promote propaganda and focus on updating ideas.

Key words：rural grassroots governance；village rules and regulations；legality review mechanism