增強黨內法規執行力路徑探析

谷鑫賀 王國柱

摘 要：黨內法規執行力問題既聚焦了理論關注，也有豐富的實踐探索。目前，黨內法規在執行力上尚存不足之處，其主要原因在于黨內法規轉化能力不足、運行機制不健全、執行系統環境缺漏等。對此，應注重對執行環境的建構，完善黨內法規體系，加強黨內法規與國家法律的銜接，健全黨內法規運行機制，以進一步增強黨內法規執行力。

關 鍵 詞：黨內法規；黨內法規執行力；執行資源；執行環境

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）09-0026-08

收稿日期：2018-05-02

作者簡介：谷鑫賀（1982—），女，吉林扶余人，吉林大學法學院助理研究員，研究方向為法理學；王國柱（1981—），男，吉林榆樹人 ，吉林大學法學院副教授，研究方向為民法學、知識產權法學。

基金項目：本文系吉林大學黨風廉政建設和反腐工作研究一般課題“增強黨內法規制度執行力研究”的階段性成果，項目編號：2017LZXZY021。

2013年5月27日發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）對于黨內法規作出了明確的界定。學界對于黨內法規的使用包括廣義和狹義兩個層面，狹義的黨內法規即《制定條例》第二條①所指的黨內法規，廣義的黨內法規是包括狹義黨內法規在內的黨內法規制度體系的簡稱。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出“提高黨內法規執行力”，習近平總書記在《加快建設社會主義法治國家》一文中也指出“提高黨內法規執行力”，這里所提到的“黨內法規執行力”均是廣義上的使用，因為《決定》和《加快建設社會主義法治國家》在使用“黨內法規執行力”之前都提到了黨內法規制度體系建設。本文所述的黨內法規執行力亦是從廣義角度來使用。

執行力包括轉化能力、動態過程、有機系統三個層面的內涵。[1]由此，黨內法規執行力也包含三層含義：一是黨內法規轉化的能力，內含了黨內法規自身的體系性、科學性要求，具有實際可操作性。二是動態過程，黨內法規執行力的動態過程包括黨內法規從制定、監督到實施中的每一個環節。三是黨內法規執行力是一個有機系統，即包括黨內法規在內的執行主體、執行文化、執行環境、執行資源等的綜合有機系統。

一、黨內法規執行力的理論關注與實踐探索

（一）黨內法規執行力的理論關注

筆者以“黨內法規”為關鍵詞在中國知網進行檢索，獲得5140條檢索結果。其中，十八屆四中全會之后發表的研究成果約占總數的78.42%。而與黨內法規執行力直接相關的研究成果比較缺乏，在中國知網搜索共獲得98條檢索結果，僅占黨內法規研究總數的1.91%。關于黨內法規執行力的研究主要集中于以下兩個方面：

⒈黨內法規執行力不足的具體表現。黨內法規執行力不足主要表現在三個方面：一是黨內法規轉化功能不足，即黨內法規因自身缺陷而導致其可操作性差。操申斌認為，黨內法規建設缺乏總體規劃、部分黨內法規質量不高、程序性法規偏少、黨內立法協調性不強；[2]沈孝鵬認為，部分黨內法規缺失或缺乏程序性規定、黨內法規之間銜接和協調不足等自身問題影響了黨內法規的執行力；[3]廖懷高則以潛規則為視角，論證了黨內法規虛置化的問題；[4]邵從清認為，黨內法規制度虛置，部分黨內法規處于“休眠”狀態。[5]二是執行過程中具體環節存在問題。操申斌認為，在執行過程中存在的黨內監督機制弱化、黨內權力結構倒置、黨員主體地位虛置等問題是黨內法規執行力不足的重要原因；[6]龔晨認為，執行過程中剛度不強、力度不大、標準不一、手段不活等問題影響了黨內法規執行力；[7]唐踔認為，制度執行監督的缺位、對違反制度的行為查處不夠也是黨內法規執行不力的原因所在；[8]禇爾康認為，黨內監督制度對于黨內法規的執行力具有積極的影響，監督不足就會導致黨內法規執行力不足。[9]三是其他因素如文化制度、環境、觀念等對于黨內法規執行力的影響。顏紀雄認為，傳統文化及“官本位”觀念損害了黨內法規的權威性和嚴肅性，進而影響到黨內法規執行力；[10]劉先春、葉茂泉認為，執行文化短缺容易弱化黨內法規制度的統一性和權威性。[11]

⒉增強黨內法規執行力的路徑探索。梁瑞英認為，增強黨內法規的科學性、系統性、可行性是提高執行力的重要基礎，增強黨紀黨規意識、樹立權威、加強宣傳教育是提高執行力的基本前提，黨員領導干部的表率作用是提高執行力的關鍵因素，健全監督審查機制、懲處追責機制、審查修正機制是提高執行力的重要保障；[12]胡國喜認為，應當構建黨的制度的科學體系，形成制度運行的合理機制，優化執行的資源環境；[13]邵從清認為，增強黨內法規執行力，應當通過提高單項法規質量、法規體系整合、黨內外法規互動構建科學的黨內法規制度體系，完善黨內法規傳播機制、健全執行機制、強化執行資源的有效供給。[14]

筆者認為，目前學界對于黨內法規執行力的研究大多屬于間接研究，而黨內法規執行力涵蓋范圍極為寬泛，幾乎涉及黨內法規的各個層面，對于黨內法規的類別化、個別問題的研究因與黨內法規執行力間接相關，應當給予適當的學術關注。

（二）增強黨內法規執行力的實踐探索

質量和執行力是黨內法規與國家法律銜接的關節點，[15]黨內法規的重要性已經提到國家戰略高度，《決定》提出了黨內法規體系建設的概念和基本要求，立足于實踐，黨中央就黨內法規建設采取了一系列舉措。2009年—2017年，中共中央辦公廳法規室聯合中央紀委、組織部等有關部門共同編輯并先后出版了五卷不同的黨內法規與規范性文件匯編；2012年起，中央部署了第一次黨內法規清理工作，先后于2013年和2014年完成了兩階段清理工作，第一次清理工作完成；部分黨內法規的廢除和宣布失效有助于增強黨內法規的執行力；[16]十八大以來，黨內法規制度建設成果顯著，出臺或修訂的黨內法規約100部，《制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》（以下簡稱《備案規定》）引起了廣泛關注，由于備案審查機制的設立，使公眾對于黨內法規執行力的增強產生了期待； 中共中央先后于2013年11月27日和2018年2月3日發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》和《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃綱要（2018-2022年）》；2017年5月，中央決定在7個副省級城市和省會城市開展為期1年的黨內法規制定試點工作。

二、黨內法規執行力不足的成因分析

目前，對黨內法規執行力的學術研究已經有了一定的積累，但與黨內法規研究的整體情況相比仍顯薄弱。增強黨內法規執行力是一項長期而系統的工程，不可能一蹴而就。因此，進一步挖掘黨內法規執行力不足的深層次原因，探尋一套既符合我國黨情國情又切實有效的執行黨內法規的法治措施，勢在必行。

（一）黨內法規轉化能力不足

黨內法規轉化能力不足是黨內法規執行力不足的首要原因。黨內法規轉化能力不足在我國的法治語境下體現為黨內法規自身體系不融洽、黨內法規與國家法律銜接不順暢。

⒈黨內法規自身體系不融洽。黨內法規清理旨在解決黨內法規制度中存在的不適應、不協調、不銜接、不一致問題，致力于黨內法規體系的協調統一。[17]在第一次清理中，被廢止、宣布失效的黨內法規約為58.7%，[18]黨內法規清理雖極大緩解了不協調現象，但仍無法完全滿足黨內法規轉化能力的要求。具體而言：一是單項黨內法規的“立法”質量層次不齊，黨內法規政治性語言與規范性語言的交叉使用，促使黨內法規中相關概念含義不清晰、不確定。以“干部”一詞為例，“干部”本身并非嚴格的規范用詞，其語義復雜且詞義彈性空間大，[19]如黨員干部、領導干部、主要領導干部，幾個詞語之間的界限并不明晰、范圍不確定，容易造成黨內法規適用范圍的不確定。二是部分規定過于原則，可操作性不強。如《中國共產黨廉潔自律準則》中“黨員廉潔自律規范”第三條規定：“堅持尚儉戒奢，艱苦樸素，勤儉節約”，雖具有極強的道德性和原則性，但沒有切實的標準和具體措施，其可操作性不強。三是黨內法規程序性規定落后。十六大以來，黨內法規已經轉向實體性和程序性規定并重，但程序性規定依然落后。[20]程序性規定夾雜于實體性規范之中，尚未有專門獨立的程序性黨內法規，[21]程序性規定無法完全落實實體規范，如《農村基層干部廉潔履行職責若干規定（試行）》第十五條規定“村黨組織和村民委員會應當結合貫徹執行本規定建立健全黨務公開、村務公開和財務公開制度”，但并未明確公開的內容、范圍、程序等，導致實體性規范執行力不足。四是黨內法規的體系化尚需進一步完善。單一零散的規定容易使制度遭到破壞，也不足以支撐并維持一項制度。十八大以來，制定修訂了約95部黨內法規，①黨內法規體系建設已經卓有成效，但要實現更加科學的體系化仍需進一步努力，中共中央印發的《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018-2022年）》中明確提出：“到建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系，并隨著實踐發展不斷豐富完善”。

⒉黨內法規與國家法律銜接不順暢。十八屆四中全會將黨內法規體系與國家法律體系共同納入到中國特色社會主義法治體系中，黨內法規對于國家法律而言具有如“先行先試”的實踐意義。國家法律是國家運行的基本規范，黨內法規與國家法律銜接不順暢必然會導致黨內法規執行力不足。一是黨內法規與國家法律調整范圍具有重合性。黨內法規與國家法律調整范圍的重合，其一在于黨員與公民的雙重身份，其二在于管理事務的重合。[22]在重合的范圍內，部分黨內法規通過黨政機關聯合發文的形式以不同的方式和保障措施作用于不同的領域和對象，[23]如中共中央、國務院于2013年印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》。但由于黨政機關聯合發文的特殊性，其“姓黨姓法”的性質之爭將影響黨內法規的備案審查及司法適用，進而影響黨內法規的執行力。二是對黨內法規與國家法律重合的事項，其規定有不同的程序，程序的銜接就尤為重要。以反腐敗案件為例，黨紀責任與法律責任雖屬于不同的問責程序，但二者之間又存在程序性的銜接，如紀委與檢察院之間如何對接，包括證據規則、審理機關、審級之間的銜接。程序銜接不暢，黨內法規就無法得到具體落實或會面臨是否合法的爭議。又如對于職務犯罪的銜接問題，2018年之前由中共中央紀律檢查委員會和原監察部共同出臺幾部規范性文件進行規范，包括1993年11月由中共中央紀律檢查委員會、最高人民檢察院、原監察部共同出臺的《關于紀檢監察機關和檢察機關在反腐敗斗爭中加強協作的通知》，1998年9月由中共中央紀律檢查委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部共同出臺的《關于紀律檢查機關與法院、檢察院、公安機關在查處案件過程中互相提供有關案件材料的通知》等系列文件。2018年3月，《中華人民共和國監察法》出臺，明確了監察委與檢察院各自的職責，規定了監察委的留置權，留置權的法定化終結了多年關于“雙規”“雙指”的爭議。但應看到，《中華人民共和國監察法》的出臺也帶來了新的挑戰，如檢察院對于監察委移送的案件與由公安機關移送審查起訴的案件的程序有何區別，檢察院面對監察委移送的案件如何實現其法律監督機關的職能等。

（二）黨內法規運行機制不健全

黨內法規運行機制包括黨內法規的制定、實施、監督、責任落實等環節。制定是前提，實施是基礎，監督是關鍵，責任落實是保障，任何一個環節不完整都會造成黨內法規執行力不足。

⒈備案審查監督機制尚不完善。一是由于黨內法規備案審查的缺失，黨內法規之間彼此矛盾沖突的現象屢見不鮮。[24]如《備案規定》的實施雖保證了黨內法規內部的統一協調，但該規定第二條所明確的審查范圍為中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規和規范性文件，中央指定的黨內法規不屬于備案審查的范圍。二是由黨政機關聯合發文的文件備案審查報中共中央備案，對此，屠凱教授認為，“在絕大多數情況下無法作為訴訟依據，也不接受司法復核……黨委把本應在正式法律備案程序、司法程序和法律監督程序中接受反復檢驗的一部分規范性文件偷運出來，自行豁免了”，[25]這剝奪了行政機關對于相關文件的監督職能，變相削弱了人大對于行政機關的監督權力，不利于黨內法規規定權力的規范化行使，從而影響黨內法規執行。三是黨內法規注重備案審查卻忽略了對黨內法規執行狀況的監督。事后監督缺少具體的程序，屬于監督的薄弱環節，而制定再完美的制度如果不落實都是一紙空文。目前，黨內法規中尚沒有關于黨內法規執行情況監督的相關規定。如果對黨內法規執行狀況沒有監督，就會導致黨內法規虛置、不執行、選擇性執行等問題的出現。

⒉追責機制難落實。筆者所述的違反黨內法規主要是針對黨內法規執行主體而言，即執行主體在執行過程中不遵循黨內法規應當承擔的責任。追責機制難以落實的一種表現是責任落實不到位。當黨內法規明確執行主體在執行過程中違反黨內法規的責任時，其主體多數情況下為集體組織而非個人，從而導致黨內法規執行難以落到實處。追責機制難以落實的另一種表現在于權利救濟缺失。權利救濟是公民權利因黨內法規執行而遭受損害時的最后一道屏障，但目前，就黨內法規而言，人大無權審查，行政機關無權干涉，并不具有司法適用性，這就導致公民的權利救濟缺乏保障。因此，應對黨內法規執行的責任分配與承擔予以起足夠的重視。

（三）執行系統環境的缺漏

執行系統環境包括執行主體、執行客體、執行資源、執行環境等。執行系統環境是黨內法規執行主客觀環境的集合，對于黨內法規執行具有重大的影響。

⒈文化環境對于黨內法規執行力的影響。一是執行主體觀念淡薄。執行主體對黨內法規執行具有主導性，執行主體的觀念決定執行的基本情況。執行主體的觀念是文化環境的組成部分，執政主體尤其是領導干部責任意識淡薄，黨員文化認同存在偏差，以新的形式主義、官僚主義代替舊的形式主義和官僚主義，[26]導致黨內法規執行存在選擇性執行、不執行等問題，嚴重影響了黨內法規的落實。二是工具主義觀念阻礙黨內法規的有效實施。工具主義觀念視黨內法規為政策方針的工具，[27]很多黨內法規的制定指向性明顯，忽略了黨內法規的規范性、穩定性和可預測性，導致黨內法規淪為“短期工具”。三是黨內法規的“屬人屬性”過分強調義務、制裁，[28]權利保護薄弱，淡化了黨內法規的調整、指引、教育等其他社會功能，在這種情況下，黨內法規缺乏執行的動力，而更多體現為一種“壓迫”“威懾”，這也是黨內法規執行力不足的一個重要原因。

⒉執行資源限制了黨內法規的執行。資源的投入對于黨內法規的執行具有決定性的影響。執行資源既包括人、財、物等硬資源，也包括信息、技術等軟資源。實踐中，一方面，硬資源不足嚴重影響了黨內法規的落實。從人力資源看，黨內法規執行的人力資源復雜，執法水平參差不齊，各地標準不一。從財力資源看，我國一直采用相對單一的財務管理體制，黨組織的預算統一由政府提出，因此財力資源受地方財政預算、財政水平的影響很大。收繳的黨費由于有明確的使用規定，不足以支撐黨內法規的運行實施；另一方面，軟資源難以彌補硬資源的不足。信息、技術資源是軟資源的核心內容，與硬資源相輔相成，其對于黨內法規的執行具有重要的意義。但目前硬資源的不足嚴重影響了軟資源的提升，降低了軟資源的實際效用，進而影響到黨內法規的執行。如信息時代下，反腐工作對于網絡信息的依賴性更強，沒有相應的信息技術或技術偵察手段，反腐工作恐將難以開展。可見，如果沒有與硬資源、信息資源相配套的技術資源做支撐，黨內法規的執行將大打折扣。

三、增強黨內法規執行力的實現路徑

（一）提升黨內法規的轉化能力

⒈完善黨內法規體系。一是提升單獨“立法”的質量。要注重黨內法規制定過程中“立法”技術的使用，規范黨內法規文本的概念，注重黨內法規條文的規范結構，增強黨內法規的可操作性。二是注意黨內法規之間的協調。在十一屆三中全會之前，黨內法規受各種“運動”的影響，缺乏穩定性。十一屆三中全會之后，黨內法規的規范性、體系性逐漸增強，[29]中共中央黨內法規制定規劃已經具有穩定的預期性和指導意義。筆者認為，應在遵循黨內法規制定規劃的指導下，理性地看待現有的黨內法規制度。在具體的黨內法規制定規劃過程中，只有著眼于科學完善的黨內法規體系，同時兼顧現有黨內法規與制定黨內法規之間的融洽性，提高黨內法規的科學性，使黨內法規之間彼此協調，才能夠提供明確的指引，從而進一步推進黨內法規的執行。三是雖然我國在黨內法規構建領域已經取得了引人注目的成就，但現有的成就依然無法滿足黨內法規建設的需求，黨內法規需要進一步實現體系化。

⒉加強黨內法規與國家法律的銜接。一是理順黨內法規與國家法律的規定。雖然二者調整范圍有重合，但彼此的側重點有所不同，應當進行區分。明確由法律予以規定的內容，黨內法規不得“逾越”。不屬于法律調整的事項，應當理順黨內法規如何進行規定，黨內法規在哪些范圍內、什么程度可以嚴于法律等關系，這是黨內法規執行的基礎。二是黨內法規應與國家法律充分銜接。暫時不具備條件制定法律的管理事務，可以由黨內法規“先行先試”，時機成熟時，再適時將黨內法規上升為國家法律。在程序方面，黨內法規應與法律程序進行銜接，特別是在貪腐案件中應注意黨紀責任與法律責任的銜接，包括不同機關之間的案件管轄，對于同一案件的職權范圍以及如何行使權力，權力分工、相互配合以及相互監督的關系等，如此才能保證黨內法規有效的落實。

（二）健全黨內法規的運行機制

⒈黨內監督機制的科學構建。一是備案審查機制是黨內法規監督的一項重要制度，應進一步明確和擴大黨內法規備案審查的范圍，合理構建備案審查的程序、標準，以此保證黨內法規的科學性和系統性。二是在黨和國家機構改革的背景下，黨政機關聯合發文具有特殊的作用和價值。對于黨政機關聯合發文的黨內法規，應通過聯席會議的形式構建聯動審查機制以保證黨內法規與國家法律法規之間的協調統一，這樣，既能保障黨的領導，又能保障人大對于行政權的監督。三是應加強對黨內法規執行狀況的監督，如此才能將黨內法規文本付諸于實踐，并保證其合法有效性。

⒉責任分配的科學性與落實。一是明確責任主體，對于黨內法規執行過程中存在過失的主體，不論是黨組織還是個人都應當進行追責。只有明確責任主體、責任形式以及追責程序，將責任落到實處，才能最終保障黨內法規的有效性。二建立權利救濟機制，保護當事人的合法權益。黨內法規規定大多具有義務性、懲罰性，且黨內法規執行造成的損害很難通過行政或司法途徑予以救濟，對此，筆者建議，應為當事人提供權利救濟途徑，通過完善黨內權利救濟機制來保障黨內法規執行的有效性。

（三）注重執行環境的構建

⒈執行文化環境的構建。一是加強對執行主體觀念的培養。提高執行主體的綜合素質，注重其道德觀念及現代“執法”觀念的培養，尤其是對于黨員干部，應進一步提升其責任意識，以此打造出一支素質過硬、思想積極的現代化的執行主體。二是正確認識黨內法規對于我國法治建設的重要意義，明確黨內法規不僅要有及時性，還要有歷時性、穩定性。只有這樣，才能切實保障黨內法規的有效落實。三是在強調黨內法規制裁功能的同時，正視黨內法規的其他社會功能，積極發揮黨內法規的指引作用、教育作用等，進而推動黨內法規的實施。

⒉執行資源的優化。一是注重硬資源的建設。黨內法規的執行需要人、財、物等各種資源的支持，提高執行隊伍的整體素質、充足的財政支持、充分的物資供應是黨內法規能夠有效執行的前提。二是軟資源的同步建設。硬資源與軟資源相輔相成，在硬資源增強的基礎上，軟資源應同步推進，實現執行資源的升級和優化，以保障黨內法規執行效力的最大化。

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（責任編輯：劉亞峰）

Abstract：The Intra-party Regulation includes three aspects：transformation ability，dynamic process and organic system.The execution of the Intra-party Regulation attracts theoretical attention and also rich practical exploration.The inadequacy of the execution of the Intra-party Regulation is the uncoordinated of the Intra-party Regulation system and the inadequacy of the transformation between the Intra-party Regulation and the national law.In order to strengthen the execution of the Intra-party Regulation，we should improve the Intra-party Regulation system，strengthen the cohesion of the Intra-party Regulation and state laws，improve the operation mechanism of the Intra-party Regulation，and pay attention to the construction of the implementation environment.

Key words：the intra-party regulation；the execution of the intra-party regulation；resources executed；execution environment