從政務微博公器私用看地方政府管理弊病

摘 要：作為網絡時代政民互動的新興媒體平臺，政務微博已經進入政府管理實踐領域與相關學術研究范疇。本文以湖南省永州市文明辦政務微博“文明永州”的公眾評論為文本，以政務微博公器私用風險事件為切入點，探討了網絡時代背景下地方政府在政務微博管理和人力資源管理等方面的弊病癥結所在，并提出了相應的對策建議，以期為地方政府部門優(yōu)化管理提供參考。

關 鍵 詞：政務微博；公器私用；地方政府管理；公眾評論

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）09-0008-08

收稿日期：2018-06-25

作者簡介：劉紅升（1977—），男，河南新鄭人，西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生，講師，研究方向為地方政府管理、弱勢群體保護。

引 言

近些年來，作為政府與公眾之間信息交互的重要媒體——政務微博得以快速發(fā)展，而且數量也穩(wěn)步增加。根據《2017政務指數·微博影響力報告》顯示，截至2017年底，經微博平臺認證的政務微博達173569個。其中，政務機構官方微博達134827個，公務人員微博達38742個；政務微博總粉絲量達24.6億人次，總閱讀量達3303億，總互動數達54.5億。然而，政務微博在信息公開、政民互動和社會治理等方面凸顯功能優(yōu)勢的同時，也可能因為存在公器私用的問題而被社會公眾廣泛關注并產生一定的負面影響，因此，政府部門必須予以高度重視。

概括而言，學界關于地方政府政務微博的研究有兩大側重點：“政府”和“微博”。具體而言，政府管理類研究多側重于“政府”。如有的研究從公眾對政府信任的角度來考察政務微博的影響，[1][2]有的研究從政府績效改進的角度關注網絡公共領域政民互動對公共價值識別和政府績效改進的作用，[3]有的研究則探討了社交網絡中政府部門的內在關系與行動邏輯，[4]以及政務微博輿論與社會公共管理的關系。[5]信息傳播類研究則多側重于“微博”。其中，政務微博的網絡結構特征、[6]運營績效評價、[7]信息傳播模式、[8]信息傳播效果、[9]公眾參與意愿、[10]公眾使用意愿[11]以及影響力與粉絲特征[12]是學者們關注的重點。毋庸置疑，已有研究從政府管理或信息傳播的角度圍繞政務微博進行的考察分析對政府干預措施和學界開展學術研究具有重要的參考價值，但仍存在不足。如：在研究視角上，缺乏對社會公眾的足夠關注，尤其是忽略了“政民互動”中“公眾”的“心聲”；在研究方法上，缺乏文本分析法的靈活運用；在研究內容上，缺乏對政務微博情境下地方政府管理弊病的分析與診斷，等等。

本文以湖南省永州市文明辦政務微博公器私用事件為例，基于政務微博公眾評論的文本數據，分析了政務微博公器私用折射出的地方政府管理弊病并提出對策建議，以期為學界研究和政府管理提供參考。

一、研究基礎

（一）數據

2018年1月4日，湖南省永州市文明辦政務微博“文明永州”就工作人員周某用單位政務微博為其喜歡的娛樂明星“打call”一事發(fā)布通報：已經對其進行批評教育和誡勉談話，并且責成其作出書面檢討，同時要加強官方微博內容的管理。1月6日，政務微博“文明永州”發(fā)布公開信：為該事件造成的不良社會影響向全體網友和社會致歉且批準了周某的辭職申請。并聲稱涉事人精神壓力很大，已由父母接回家看護。上述兩條微博遂即引發(fā)廣大網民的熱烈評議并被網易新聞、新浪新聞等主流媒體報道。

本文所用數據主要來自政務微博“文明永州”公眾評論。政務微博是政府和公眾進行信息交流的平臺，是一種寶貴的資源，蘊含著大量的信息。通過對政務微博公眾評論進行深入研究，可以為政府了解民意提供重要信息。[13]微博的匿名性意味著公眾評論帶有一定的真實性，因而通過對公眾評論文本分析所得出的結論可以作為政府部門科學決策的參考。

（二）方法

本文對政務微博“文明永州”公眾評論的相關內容及點贊數進行了選取、加工、歸類和統(tǒng)計。在內容選取上，僅選取點贊數超過1000的評論內容，因其代表性更強，支持率更高，而點贊數低于1000的評論內容未被選取，盡管其隨著時間推移還會增長。在內容加工上，雖然網絡監(jiān)管在總體上正趨于嚴格，但是部分公眾評論所用言辭存在“情緒化”問題，需要“去情緒化”加工，使其適合于發(fā)表。在“去情緒化”時，本文最大限度地使用網民的原始表達，以盡其意。在內容歸類上，根據公眾評論的核心意蘊和內在邏輯對公共評論內容進行了歸類，與研究目標無關的內容未被納入分析范圍，盡管其點贊數較多。在內容統(tǒng)計上，主要統(tǒng)計了公眾的評論及其點贊數，截止日期為2018年1月25日。點贊數在一定程度上代表了關于某條評論內容持贊同態(tài)度的人數，盡管會有一人點贊多條評論的情形。根據點贊數挖掘微博評論的核心觀點，有助于識別公眾關切的問題和把握民意方向。

二、文本分析

筆者通過文本分析發(fā)現，關于永州市文明辦政務微博“文明永州”公器私用事件，公眾評論的關切點主要集中于三個層面：涉事人在政務微博上的言行、涉事單位在政務微博管理上的弊病、涉事單位在人力資源管理上的弊病。

（一）涉事人政務微博公器私用的言行

表1和表2分別摘錄了網民對于涉事人政務微博公器私用言行的討論與質疑。一方面，對于涉事人在政務微博上發(fā)表的關于所在單位工作狀況的言論，網民評論表達了“這是不可思議的”觀點，并且就涉事單位是否作風渙散、庸政懶政，涉事人是否涉嫌違紀違規(guī)、侮辱網友等提出質疑；另一方面，對于涉事人用政務微博來支持涉嫌傳遞負能量的娛樂明星，網民評論表達了“這是令人震驚的”觀點并表示“政務微博“是不可私用的”，其行為屬于“濫用職權”?？偠灾?，網民認為，涉事人政務微博公器私用的言行暴露出涉事單位可能存在突出的管理問題，值得相關的政府部門反思。

（二）涉事單位政務微博管理方面的弊病

關于政務微博公器私用事件，公眾評論并沒有停止于表面，而是進一步質疑涉事單位政務微博存在的管理缺陷（見表3）。概括而言，網民認為該次事件反映出涉事單位的政務微博管理制度不夠完善，且其點贊數居于同類首位，說明多數網民贊同該觀點。

筆者通過文本分析發(fā)現，網民認為涉事單位的政務微博管理存在三大缺陷：一是執(zhí)行不力，即涉事單位政務微博在日常運行中未能嚴格執(zhí)行相關制度；二是監(jiān)管不力，即主管領導可能未審閱涉事人在政務微博上發(fā)表的文字言論，存在對下屬言行監(jiān)察缺失、督導不力等問題；三是用人不當，涉事人用政務微博來滿足個人利益的行為是“腦殘粉行為”，這說明涉事單位相關領導未能切實做到知人善任。

（三）涉事單位人力資源管理方面的弊病

此次政務微博公器私用事件所引發(fā)的公眾評論中有大量涉及涉事單位在人力資源管理上存在弊病的內容（見表4）。

⒈人力資源招錄方面的弊病。概括而言，大量網民認為涉事單位在人力資源招錄選聘上存在弊病，其核心病癥表現在招錄選聘的標準究竟是什么，是“關系”還是“學歷”？其中，懷疑“關系”是涉事單位人力資源招錄選聘重要標準的評論獲得的點贊數居于首位。同時，引用相關法律條款的評論獲得的點贊數位居前列，說明涉事單位人力資源招錄選聘中可能存在違法、違規(guī)、違紀操作現象。

⒉人力資源素質方面的弊病。一是網民對涉事單位人力資源的素質表示擔憂，其點贊數位居同類首位。二是網民對涉事人的身份產生了疑問：是公務員？是事業(yè)編制還是合同制？顯然，涉事人政務微博公器私用的言行與公職人員應有的言行極不相符，勢必會帶來不良的社會影響。通常情況下，政府機關公職人員的編制不同，其職責權利也不相同，事后問責與處置也不同。相應地，涉事單位針對涉事人公器私用的處罰即成為網民關注的焦點。此外，此次事件反映的情況是否是當地普遍現象的評論也獲得了不少點贊，這說明網民對此類問題的關注帶有一定的普遍性。

⒊人力資源獎懲方面的弊病。總體而言，公眾評論中有相當數量的內容與涉事單位對涉事人的處罰方式和處罰程度有關。網民認為，政務微博公器私用的影響惡劣，不僅抹黑了公職人員的形象，而且損害了政府形象；涉事單位采取的處罰方式卻是批評教育、誡勉談話、責成檢討和批準辭職，顯然處罰程度不夠。繼而網民提出了多種處罰建議：年度考核不予合格，全區(qū)通報，直接辭退等。特別是建議追究分管領導責任和相關人員責任的評論以及建議繼續(xù)調查的評論，所獲點贊數均位居同類前列，說明涉事單位對本次事件的責任劃分不明確，并導致事后處罰不當。

三、研究發(fā)現

本文以永州市文明辦政務微博的公眾評論為數據來源，分析了涉事人政務微博公器私用的言行、涉事單位政務微博管理以及涉事單位人力資源管理的弊病，具體包括以下幾個方面：

（一）網絡時代政務微博公器私用所造成的負面影響會以更快的速度向更大的范圍擴散

政務微博本質上是一種用來代表政府部門向社會公眾傳播政務信息并與公眾進行互動的現代化信息傳播工具，這就意味著決不允許政務微博公器私用，否則，將對公職人員個人、政府部門、社會公眾等造成不良影響；如果不能及時采取有效措施加以管理，這種影響將在網絡的作用下以更快的速度向更大的范圍擴散。

在本案例中，涉事人員政務微博公器私用的行為迅速引起網民的廣泛關注，造成了不良的社會影響。雖然涉事單位在政務微博上發(fā)布通報并致歉，但卻未能給事件畫上句號，反而引發(fā)網民廣泛爭論，使不良社會影響的程度加深；一些主流媒體高度重視并大量轉發(fā)，導致不良影響的范圍進一步擴大。

（二）政務微博公器私用說明地方政府政務微博管理存在著認知不足、用人不善、職責不明、監(jiān)督不嚴、預警不力、處罰不當等問題

已有研究指出，政務微博存在諸多問題，如“官本位”思想嚴重，使用方式傳統(tǒng)，缺乏制度規(guī)范、體制支撐和評估監(jiān)管等。[14]筆者基于公眾評論的文本分析后發(fā)現，地方政府的政務微博管理存在六大問題。

一是認知不足。對微博的認知程度會影響微博角色和功能的發(fā)揮。[15]作為一種新興媒體，政務微博的角色和功能尚未被地方政府所熟悉，一些地方政府尚不曉得或未曾考慮如何利用政務微博傳播信息、做好政民互動，同時，對于政務微博的日常運營也不夠重視。此次政務微博公器私用事件的出現以及“僵尸官微”現象的存在就是地方政府對政務微博認知不足、重視不夠的反映。

二是用人不善。由于政務微博是代表政府部門發(fā)布政務信息的，所以，政務微博管理人員必須具備基本的“新聞發(fā)言人素養(yǎng)”，如過硬的政治素質、正確的價值觀、審慎的工作態(tài)度、強烈的責任意識、良好的情緒控制能力、熟練的工作技能等。在本案例中，涉事人在政務微博上的言行表明其不具備“新聞發(fā)言人素養(yǎng)”，反映出涉事單位部門領導存在選人、用人不當等問題。

三是職責不明。政務微博是政府部門為社會公眾提供服務的綠色通道。與傳統(tǒng)或常規(guī)途徑相比，通過政務微博發(fā)布政務信息更具便捷性、時效性；與普通個人微博相比，政務微博向受眾傳播的信息更具權威性、原則性。如果政務微博未能發(fā)揮應有的作用，那么，上述優(yōu)勢將無從體現。在本案例中，如果涉事單位主管領導能夠明確界定政務微博及管理人員的職責范圍，那么政務微博公器私用事件就可能不會發(fā)生。

四是監(jiān)督不嚴。鑒于政務微博的角色、功能和特點，即使管理人員素養(yǎng)達標，職責權限設置明晰，也必須對政務微博管理人員的工作態(tài)度、方式和績效進行嚴密監(jiān)督。在本案例中，如果涉事人的主管領導有強烈的監(jiān)督意識并對其下屬實施有效監(jiān)督，那么事件或許完全不可能發(fā)生。

五是預警不力。網絡時代政務微博公器私用屬于風險事件，可能形成負面網絡輿情，這就要求地方政府務必建立風險預警機制，以應對風險事件，消減其負面影響。在本案例中，對于政務微博公器私用，涉事部門未能及時采取有效措施，合理應對，這與部門領導風險防范意識淡漠和預警機制缺失有關。繼涉事人員政務微博公器私用事件之后，涉事單位所發(fā)通報內容和致歉內容引發(fā)公眾的進一步質疑，又助推了事態(tài)向不良方向發(fā)展。

六是處罰不當。政務微博公器私用事件的責任主體是多元的，除了涉事人，涉事部門領導和單位領導均難辭其咎、難逃其責。因此涉事單位采取的處罰方式存在不當之處：一是將全部責任推脫給涉事人，領導責任只字未提；二是批評教育、誡勉談話、責成檢討和批準辭職并不能規(guī)避類似事件的發(fā)生。

（三）政務微博公器私用折射出地方政府人力資源管理存在招錄標準不明、人員素質不高、職權責利不清、監(jiān)督管控不力、績效獎懲不公等問題

一是招錄標準不明。長期以來，公共部門人力資源的招錄標準存在“能力”和“關系”的紛爭，理論上倡導的“任人唯賢”和現實中執(zhí)行的“任人唯親”已成為難以破解的問題。實際上，我國《公務員法》相關條款對具有血親關系和姻親關系的公務員在政府機關任職的條件作了明確規(guī)定，為地方政府招錄公職人員提供了標準。在本案例中，如果涉事人及其母親供職于同一單位的情況屬實，則暴露出涉事單位在人力資源招錄方面的確存在違法、違規(guī)、違紀操作等問題。

二是人員素質不高。不可否認，政府公職人員的素質是影響其績效水平的重要因素。盡管地方政府公職人員的整體素質已不斷提升，但仍然有一些公職人員的素質不容樂觀。一些公職人員自身存在的覺悟不高、“三觀”不正、業(yè)務不熟、技能不精、紀律不嚴、作風不端、執(zhí)行不力等問題，既有損黨政機關形象，也在公眾中造成了不良影響。在本案例中，如果涉事人遵紀守法、恪盡職守、公私分明、自律自省，那么政務微博公器私用事件便不會發(fā)生。

三是權責利不清。權責利關系明晰、對等是人力資源管理的重要原則。任何職位都需要輔以職權和職責來保障每個職位的公職人員依法履職，地方政府人力資源管理亦是如此。公職人員均應在其職責范圍內運用被授予的職權來完成工作任務。

四是監(jiān)督管控不力。伴隨著公眾參政意識的增強，政務微博在政府與公眾之間促進信息交流和互動中的角色和地位將更加凸顯。公眾在政務微博上發(fā)表評論，既是在表達他們的心聲或心愿，也是在進行社會輿論監(jiān)督。地方政府應重視并利用政務微博公眾評論這一社會輿論監(jiān)督形式，來完善管理制度，提升工作效能。

五是績效獎懲不公。通常情況下，運用科學完善的績效考核制度對公職人員的實際工作進行績效考核并依據考核結果對其實施獎懲，有利于保護公職人員的合法權益。由于責權利設置和績效考核制度等方面存在問題，一些地方政府在對其公職人員實施獎懲時就可能有失公允。

四、對策與建議

從表面看，政務微博公器私用致使涉事人及涉事單位在社會公眾中形象受損、信用降低；從深層看，政務微博公器私用暴露出涉事單位存在管理問題，在地方政府中可能具有普遍性。因此，針對政務微博公器私用事件及其所暴露出的各類管理問題，地方政府應積極采取相關措施，以防范風險事件發(fā)生并減少不良影響。

在政務微博管理方面，地方政府可以采取以下措施：一是提高認知水平。對于網絡時代政務微博這種新媒體、新技術，政府部門領導及相關公職人員應具有新認知、新態(tài)度，樹立并強化政務微博意識，把握政務微博的特點、功能與價值，使之成為政府與公眾之間平等交往、高效溝通的平臺。二是做到知人善任。政府部門領導在選聘、任用與政務微博相關的公職人員時，應全面深入地了解候選人，以判斷其是否真正具備基本的政治和業(yè)務素養(yǎng)，能否與崗位職責匹配，能否高效完成本職工作。三是明晰職責權限。相關部門應建立并完善崗位職責說明書制度，以確保管理政務微博的公職人員能夠清楚其職責權限，充分認識到將政務微博用于其他用途必須承擔的相關責任。四是健全監(jiān)督機制。主管領導應通過縝密審核政務微博信息，從而實現上級監(jiān)督；應通過分工合作，使與政務微博相關的公職人員之間互相約束，從而實現同級監(jiān)督；應通過專設網民信息反饋通道實現輿論監(jiān)督。五是健全預警機制。針對政務微博公器私用等風險事件，地方政府相關部門應健全預警機制，提升事前預防、事中應對、事后處置的能力，從而有效化減風險事件可能造成的負面影響。六是健全獎懲機制。相關部門領導應該根據職責權限，綜合分析事件性質與影響，理性選擇處罰方式，適度加大處罰力度，以期收到預期效果。

在人力資源管理方面，地方政府可以采取以下措施：一是建立并完善人力資源招錄制度。地方政府應按照相關法律法規(guī)，建立并完善有關人力資源招聘、錄用、選拔、任命的規(guī)章制度，尤其應明確相關標準、規(guī)范工作流程，以把好關卡、確保質量。二是重視并加強公職人員隊伍建設。地方政府應根據崗位職責要求，重視并加強公職人員隊伍建設，通過對公職人員進行定期培訓、考核、調整來提高其政治、業(yè)務素質，進而提升其工作效能。三是進一步明確權責利之間的關系。對于地方政府的每個職位，部門領導均需要明晰其職責、職權和利益之間的關系并將其制度化，以確保每個公職人員在其職位上均能夠正確行使職權、承擔責任、享有利益，最終實現組織和個人雙贏的目標。四是進一步加大監(jiān)督管控力度。地方政府部門領導既要高度重視并有效發(fā)揮網絡時代新興媒體所具有的輿論監(jiān)督功能，又要切實履行自身所肩負的監(jiān)督管控職責，以發(fā)現和解決工作中存在的問題，從而拉近政府與公眾之間的距離，樹立良好的政府形象。五是進一步完善績效管理制度。地方政府部門領導應基于清晰合理的責權利關系，圍繞績效考核、評價、反饋等，完善相關制度并保障其實施，以切實發(fā)揮其功能。

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（責任編輯：牟春野）

Abstract：As a new media platform for interaction between government and the public in the network age，government micro-blog has drawn much attention from government managers and academic researchers.After introducing a risk event that the official micro-blog of Civilization Office was used for private purpose by a staff in Yongzhou City of Hunan Province，this paper，based on data text coded from public comments on the official micro-blog，summarizes and analyses the hot issues focused by the public，and discusses the potential management problems on local governments' human resource and official micro-blog.Accordingly，this paper also proposes countermeasures and suggestions for department leaders to improve the management of local governments.

Key words：government Micro-blog；private use of public appliances；local government management；public comment