梵凈山自然保護區生態補償制度研究

鐘華富 雷永強 路磊 李維東

摘 要：切實樹牢“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅決守好發展和生態兩條底線，是黨中央關于生態文明建設的各項部署要求，建立生態補償機制，以便調整相關利益各方生態及其經濟利益的分配關系，促進生態和環境保護，促進城鄉間、地區間和群體間的公平性和社會的協調發展，是當前新形勢下需要相關部門關注的問題。

關鍵詞：梵凈山；生態補償；對策研究

梵凈山國家級自然保護區區內擁有豐富的自然資源和生物資源，是典型的亞熱帶生態系統，境內有多種珍稀野生動植物，物種多樣性豐富，生態系統保存完整。制定合理的生態補償機制，是促進梵凈山保護環節中重要的一項工作。

一、研究區域背景及生態補償機制建立的必要性分析

1.研究區域背景

梵凈山保護區位于貴州省東北部的江口、印江、松桃三縣交界處。地理座標：北緯27°49′50″～28°1′30″，東經108°45′55″～108°48′30″。東西寬21公里，南北長27公里，邊界長200多公里，轄區總面積43414公頃。全區共涉及7個鄉（鎮）23個行政村。梵凈山是武陵山脈的主峰。根據物種調查和樣地普查結果統計，當前梵凈山保護區內的已知植物超過2000種，其中900余種木本植物，在這些植物種類中，有I級國家保護植物6種，II級國家保護植物25種。區內列為國家保護的動物有35種：一級保護動物有黔金絲猴、云豹、白頸長尾雉等6種，二級保護動物有大鯢、黑熊、藏酋猴等29種。特別是國家一級保護動物黔金絲猴，是第三紀遺留下來的中國特產動物，目前僅有750只左右，它唯一分布于梵凈山保護區內，是我國特產的三種金絲猴中數量最少，分布區最窄、瀕危度最高的一種。區內有豐富的礦產資源，非金屬礦產有石棉、石英砂、石灰石和單脈滑石礦等；金屬礦有鎢、錫、金、銻等。

2.保護區生態補償機制建立的必要性

隨著經濟發展和交通便利，梵凈山年旅客量逐年增加，據不完全統計，2015年梵凈山游客達50萬余人次，2016年達60萬余人次，2017年達80萬余人次，對梵凈山保護區周邊的開發利用逐漸成為銅仁地區旅游業發展的方向。目前，梵凈山周邊形成了以梵凈山為首的旅游景點，周邊興起了如亞木溝、云舍等旅游景點。梵凈山國家級自然保護區處于整個梵凈山旅游資源中的核心地帶，由于受到諸多保護因素的影響，保護區周邊的居民經濟發展在一定程度上會受到一定的影響。對保護區境內的社區居民來說，生態效益和旅游資源開發效生態效益與開發旅游資源產生的效益，在短時間內不能變現。會對居民生產生活造成一些不利影響。因此必須采取適當措施進行合理的補償的。一方面，可以提高區內群眾對自然保護區的支持；另一方面，可以促進自然保護區發展，提高保護區管理水平與管理能力。

二、梵凈山保護區生態效益補償基本情況

1.補償標準較低

最新統計結果顯示，梵凈山國家級自然保護區現有公益林面積為632000畝，全部為中央財政轉移支付實施公益林補償，按現在貴州省公益林補償標準，梵凈山國家級自然保護區全部為國家級公益林，現有中央財政森林生態效益補償基金補償標準為：國有的國家級公益林平均補助標準為10元/畝·年，集體和個人所有的國家級公益林補償標準為14.5元/畝·年。梵凈山旅游的開發，提供了200多個工作崗位，同時梵凈山保護區為天保區，2017年聘請管護人員180余人，相對于保護區內居民人數來說，提供工作崗位較少。

2.補償期限不明確，不能自行處理集體或私有的林木

梵凈山保護區以國有林為主，但也有部分集體林。在《森林法》、《中華人民共和國自然保護區條例》等法律法規中有明確要求，禁止在自然保護區內進行砍伐、采藥、開墾、等活動。因此，有部分位于保護區域內的社區居民個人所有林地也被劃為生態公益林，主要是杉木等經濟林。同時，居民個人所有林地的處置權和經營權又受到國家《民法》、《物權法》等的保護，因此對于林地生態效益補償問題一直是社區居民關注的熱點，諸如補償期限和補償收入降低等問題的意見很大，給生態公益林的管護工作帶來了很大的壓力。

3.補償的形式缺乏多樣性

梵凈山保護區為天然林保護區，全區為國家級公益林，享受國家級公益林補償，當前實施的補償手段主要是資金補助為主，其他補償方式為輔，保護區管理局在2017年發放電池爐177臺、中蜂100余桶、蜂箱400余個，組織社區群眾技能培訓20余人，盡管保護區管理部門采取了大量努力幫助區內群眾致富，但是較區內大量群眾來說，與大部分保護區一樣，缺乏資金、致富技術、缺乏經濟管理和項目管理的經驗、缺乏教育條件、醫療條件差、接受和實施一些新的生產生活技術和技能機會少是當前面臨的基本情形，補償方式較為單一和發展受限導致區內和區外人均收入有很大的差距。

三、結果分析

1.社區居民對保護區的認知和生活方式

通過走訪調查發現，大部分人員對保護的認識處于初始階段，許多群眾對法律法規認識不夠，還停留在保護區保護只是保護樹木及梵凈山特有種黔金絲猴，對其他物種的認識還停留在原來的認知上，這種情況導致了區內群眾在不知的情況下觸犯了相關法律法規。而且保護區內大部分調查者年齡在40歲以上。保護區的年輕人外出打工比較多，大部分在家人員以中老年為主，這樣的年齡結構，不利于新思想、新理念的貫徹執行。區內自然因素及資源對生產生活的影響較大，生活生產方式還停留在原始“看天吃飯”的狀態，區內土地利用主要以傳統農作物為主，包括水稻、玉米、紅薯、油菜、土豆等，占整個土地利用的75%，有其他經濟作物中僅占9%，有茶葉、藥材和烤煙等，保護區內群眾的生產生活方式及對自然氣候的依賴明顯，側面的體現了保護區內相對保護區外較為落后。

2.補償主體和補償對象的界定

梵凈山國家級自然保護區生態補償的補償對象比較容易界定，受損失地區主要是保護區所在地貴州省銅仁市，跨江口、松桃、印江三縣。而補償主體則較難確定。梵凈山保護區的主要意義在于拯救了瀕危物種，特別是黔金絲猴的保護，是對生態系統和生物多樣性的維護，給全世界增添一份珍貴財產。就此意義而言，國家乃至世界都應為此作出補償。也正因為此，對梵凈山保護的意義是相對于整個國家而言的，因此，可以將補償主體界定為整個國家。

四、梵凈山保護區生態補償機制框架設計

1.生態補償主體和客體

梵凈山保護區生態補償主體為政府部門。根據“誰受益，誰付費”原則，梵凈山保護區生態補償主體為保護區生態效益的主要受益者，也就是旅游公司、排污企業、各級政府等除政府外均通過使用保護區資源環境的單位主體。生態補償客體為社區居民，他們為保護資源環境而出讓其部分權利，如產業結構調整后，農業生產性收入下降，資源收入下降，屬于受到損害的一方，應得到補償[3-4]。

梵凈山保護區生態補償主體為政府部門，補償資金以財政下撥為主，通過意愿調查，對調查數據進行統計處理，梵凈山保護區生態補償支付主體確定政府成為實施生態補償的支付主體的回答意愿率均在95.0%以上。

2.生態補償標準

梵凈山保護區生態補償標準的確定依據機會成本法和意愿調查法[5-8]；補償標準應把所有成本算上，如建造成本、管護成本，在國家經濟發展到一定程度時，還應算上生態效益成本；由于保護區的建立，各種野生動物得到較好保護，種群數量增加，活動范圍增大，區內百姓不敢任意獵捕、獵殺，對區內群眾的農作物造成一定破壞，據調查，68.2%的群眾反映經常遭受野生動物破壞，野生動物造成損失為 300～500元/ （戶·a）。保護區的建立，限制了群眾對自留山林木的處置，百姓不能像以前一樣采伐林木售賣，林木采伐損失為500-800元/ （戶·a）。

充分考慮利益相關者的意愿是科學制定補償標準的必要環節，意愿調查法的應用將增強自然保護區生態補償標準的科學性。根據受償意愿調查的結果，梵凈山保護區社區居民提出的補償標準為5000余元/（戶·a） 的占95.2%。對受益者的支付意愿進行調查，區內群眾對梵凈山保護區受益者付費意愿較高，說明對梵凈山保護區進行生態補償是可行。

五、完善森林生態效益補償基金制度的意見

1.結合“一區一法”加強立法，完善生態補償機制

目前，國家沒有關于生態補償方面的專門法律法規，為了推動自然保護區生態補償機制的建立，國家應該盡快出臺相關的法律法規，同時加快“一區一法”的制定，明確各類補償標準，出臺合理補償措施，這是建立和完善生態保護補償制度的根本保證。

2.建立多種形式的生態補償途徑

保護與發展一直是保護區建設管理中最大的問題，傳統經濟的發展與保護理念有部分沖突，在傳統生活中，區內群眾生存發展部分是犧牲環境為代價實現的，保護區的建立，在一定程度上阻擋了傳統經濟的發展，然而，到目前為止，未能有一個有效的辦法解決保護與發展之間的矛盾，根據當前的國家財力來看，采取單純的一次性補償到位的方式還不能實現，采取多種補償方式是解決當前發展與保護之間的有效方法。要堅持政府補償與民間補償相結合的方式，建立以政府補償為主、民間補償為輔的補償格局。政府通過財政支出向補償客體提供資金和實物補償。民間補償的主體包括社會、旅游行業、公眾等。

3.提高森林生態效益補償標準

隨著經濟發展，物價指數和勞動力成本逐年增長，較低的補償標準已經不能滿足當前管護的需求，群眾對現行的補償標準持不支持態度。保護區根據自身發展狀況，在有條件的基礎上，應適當提高補償標準。根據調查者意愿，結合當前經濟發展水平，應將補償標準提高一倍，國有的國家級公益林補償標準提高到20元/畝·年，集體和個人所有的國家級公益林補償標準提高到30元/畝·年。

4.建立重點公益林贖買的體系

為了更好的處理生態保護與社區居民收益之間的矛盾，根據國家生態安全的需要，有效解決林農收儲利益和生態保護的矛盾，保護區可以考慮對部分重點生態功能區進行租賃或贖買，轉變其所有制形式，可采取政府一次性買斷，將所有權和經營權全部收歸國有，政府部門應出臺相關政策，制定合理的贖買制度，推動重點公益林的贖買工作。

5.擴大生態效益補償面，提高群眾參與積極性。

自然保護區條例規定，保護區內嚴禁采伐，但根據現實來看，區內群眾世世代代生活在區內，在保護區還未成立之前就已居住在這里，保護區的成立，反而成為了區內群眾發展的掣肘，區內群眾生活生產受到很大限制，制定適宜的生態效益補償制度，是解決區內群眾發展與保護的最佳途徑。在保護區緩沖區存在大量原住民，部分生活困難的群眾因生活生產需要不得不在自己的承包山林采伐，但是相關法律法規的規定“保護區內禁止采伐”，這一矛盾，加深了保護區管理部門與區內群眾的矛盾，所以可以采取相應的補償，如通過調查了解區內群眾生活條件，確定是否必須修建房屋，按照調查的結果，估算修建房屋所需材料，以及百姓需砍伐的資源，進行合理的補償，從區內百姓生活發展的方向，給與合理的政策優惠和扶持，或者優化搬遷方案，對區內群眾進行搬遷，由國家進行合理補償，徹底解決保護區內的問題。

6.完善技術扶持和信息指導，加快大健康產業發展

梵凈山保護區處于邊遠貧窮地區，交通閉塞、信息不暢通以及落后的技術水平是制約地方經濟發展的主要問題。為使保護區周邊經濟得到更好的發展，可以采取多元化的方式來提高當地的技術水平。在國家大健康、大生態的發展前提下，在保護生態環境的前提，有效利用保護區優質的生態環境，發展綠色產業，通過政府搭建信息平臺，立足于梵凈山豐富的優質資源，集合本地特色，打造具有特色的產品，創造富有梵凈山風味產品的核心競爭力，改變群眾的生活模式，提高當地群眾生活水平，提升區內群眾的知識水平，讓群眾更加自發的保護、管護好森林資源。

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