論我國對外援助基本法的構建
——基于國內法和國際法統籌思考的視角

韓永紅

對外援助是實現安全、發展、人道主義等多重目標的國家戰略實施工具，其具體目標和實施方式因國家而異，隨著一國國內、國際時勢的變化而變化。當前，我國的對外援助已步入一個新的歷史階段，面臨的國內和國際環境已經發生或正在發生一些新的變化。

在國內層面，2010年8月全國援外工作會議召開以來，我國對外援助的發展開啟了新的歷程，在援助規模、援助領域、援助方式等方面步入轉型階段。對外援助規模持續增長。2010年至2012年的對外援助總金額為893.4億元。①《中國的對外援助(2014)》，http://www.gov.cn/zhengce/2014-07/10/content_2715467.htm，2018年2月7日訪問。2015年，國家主席習近平在出席聯合國發展峰會時，宣布設立南南合作援助基金，首期提供20億美元，支持發展中國家落實2015年后發展議程。2017年，黨的十九大報告明確提出，將“加大對發展中國家特別是最不發達國家援助力度，促進縮小南北發展差距”；在援助領域和方式方面，我國的對外援助也正從“提供硬幫助”轉變為“施展軟實力”，更加注重優惠貸款的提供和社會公共設施的援建。①參見張郁慧：《中國對外援助研究（1950－2010）》，九州出版社2012年版，第175頁。

2010年后，我國對外援助面臨的國際時勢也在發生重大變化。“一帶一路”倡議的提出和實施為我國對外援助提供了新的實施框架和援助領域：絲路基金與亞洲基礎設施投資銀行不僅是中國主導的兩個國際金融合作框架的支柱，而且可以發展成為實施對外援助的新平臺；《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景和行動》中強調的互聯互通、擴大留學生規模、開展合作辦學、醫療援助等事項也拓展了我國對外援助的領域；我國首倡的人類命運共同體理念所包含的相互依存國際權力觀、共同利益觀、全球治理觀和可持續發展觀從更高層面提升了我國對外援助的目標，也意味著我國在努力尋求自身發展的同時需要承擔更多國際義務。

上述國內和國際新形勢對我國的對外援助體系提出了新的挑戰和要求。當前我國的對外援助體系尚存在諸多不足，包括缺少完整的對外援助理論、對外援助戰略不清晰、對外援助管理機構零散、缺乏獨立統一的對外援助法律等。②參見黃梅波：《中國對外援助機制：現狀和趨勢》，《國際經濟合作》2007年第6期，第4-11頁；黃梅波、胡建梅：《中國對外援助管理體系的形成與發展》，《國際經濟合作》2009年第5期，第32-39頁；韓秀申：《新時期我國對外援助發展戰略》，《中國外資》2015年第5期，第68-72頁。有學者認為，我國的對外援助管理體系正處于改革與發展的關鍵期，在決策機制、管理機制和保障機制上宜進行調整，以提高對外援助的有效性。③參見胡建梅、黃梅波：《中國對外援助管理體系的現狀與改革》，《國際經濟合作》2012年第10期，第55-58頁。也有學者更多地從國際形勢出發，提出需要以“一帶一路”倡議為指導并且借鑒美、日等國家有益的政策及實踐，完善中國對外援助政策框架。④參見白云真：《“一帶一路”倡儀與中國對外援助轉型》，《世界經濟與政治》2015年第11期，第53-71頁。2018年4月18日新組建的國家國際發展合作署掛牌，該機構將統籌負責我國的對外援助工作。⑤《國務院關于機構設置的通知》（國發〔2018〕6號），http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/24/content_5277121.htm,2018年3月28日訪問。此舉可視為對上述學者呼吁的一種回應，標志著我國對外援助體系變革的正式開啟。但“徒機構不足以自行”，對外援助專門機構的建立、對外援助戰略的調整及實施均須相應的法律制度安排予以確認和保障。可以說，對外援助法律體系的重構是實現整個對外援助體系變革的重要抓手。因此，本文將基于國內法治和國際法治的統籌思考，探討我國對外援助法律體系的基礎和核心部分——對外援助基本法的構建問題。

一、我國對外援助制度體系的歷史發展

我國的對外援助實踐迄今已有六十余年。①1950年，中國開始向朝鮮和越南兩國提供物資援助，開啟了中國對外援助的序幕。參見《中國的對外援助》，http://www.chinanews.com/gn/2011/04-21/2989430.shtml，2018年1月21日訪問。在總結實踐的基礎上，我國形成了具有中國特色的對外援助制度體系。這一體系主要包括戰略層面的政策方針和執行層面的部門規章、規范性文件及內部規則。兩者隨著我國對外援助的發展而處于變革調整之中。這種調整變革可大致分為三個主要階段：第一個階段為中華人民共和國成立初期至改革開放前；第二個階段為改革開放初期至21世紀初；第三個階段為2010年至今。②對于我國對外援助發展階段的劃分有不同觀點。有觀點將其劃分為五個階段：20世紀50年代、20世紀60-70年代、20世紀80年代、20世紀90年代和21世紀。參見傅自應：《繼往開來，進一步做好我國對外援助工作——紀念我國對外援助工作60周年》，《中國經貿》2010年第8期，第10頁。還有觀點將其劃分為改革開放前和改革開放后兩個階段，參見李錕先：《論我國對外援助專門立法的必要性》，《國際經濟合作》2014年第11期，第37頁。本文借鑒上述觀點，基于我國經濟體制的基本特征和對外援助目標、方式的變遷，作出上述劃分。

在第一階段，我國對外援助制度體系基本上體現為戰略層面的政策方針。在這一階段的早期，我國對外援助的主要目的是幫助朝鮮、越南等周邊社會主義國家實現政治和經濟獨立，因而主要基于國際主義和人道主義兩個出發點來確立對外援助政策。1964年，周恩來總理在訪問亞非十四國時，提出了“中國對外經濟技術援助八項原則”（以下簡稱“八項原則”③這八項原則分別為：第一，中國政府一貫根據平等互利的原則對外提供援助，從來不把這種援助看做單方面的賜予，而認為援助是相互的。第二，中國政府在對外提供援助的時候，嚴格尊重受援國的主權，絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權。第三，中國政府以無息或者低息貸款的方式提供經濟援助，在需要的時候延長還款期限，以盡量減少受援國的負擔。第四，中國政府對外提供援助的目的，不是造成受援國對中國的依賴，而是幫助受援國逐步走上自力更生、經濟上獨立發展的道路。第五，中國政府幫助受援國建設的項目，力求投資少、收效快，使受援國政府能夠增加收入，積累資金。第六，中國政府提供自己所能生產的、質量最好的設備和物資，并且根據國際市場的價格議價。如果中國政府所提供的設備和物資不合乎商定的規格和質量，中國政府保證退換。第七，中國政府對外提供任何一種技術援助的時候，保證做到使受援國的人員充分掌握這種技術。第八，中國政府派到受援國幫助進行建設的專家，同受援國自己的專家享受同樣的物質待遇，不容許有任何特殊要求和享受。參見《對外經濟技術援助的八項原則》，http://cpc.people.com.cn/GB/69112/75843/75874/75994/5182859.html，2018年3月5日訪問。）。概括而言，“八項原則”的基本精神是：平等互利，不干涉內政；切實幫助受援國自力更生；力求使受援國真正受益；盡量減輕受援國的負擔；嚴格履行承擔的義務。①參見黃海波：《中國對外援助機制：現狀和趨勢》，《國際經濟合作》2007年第6期，第4頁。“八項原則”一經問世即成為我國對外援助各項工作的指導方針。有學者即認為“八項原則”既是中國對外援助的試金石，又是中國與西方援助國之間的分水嶺。②參見周弘：《中國援外60年》，社會科學文獻出版社2013年版，第2頁。

在第二階段，我國對外援助制度體系的發展體現為戰略層面政策方針的繼承、調整和執行層面規范性文件的制定。1980年，國務院和有關部門根據鄧小平關于對外援助的指導思想，確定了改革開放時期我國對外援助的總方針，提出了堅持“八項原則”、廣泛開展國際經濟技術合作、有出有進等主張。1983年初，又進一步提出了新時期對外援助工作的四項基本原則：平等互利，講究實效，形式多樣，共同發展。③參見陳慕華：《打開對外經濟貿易的新局面》，《國際貿易》1982年第11期，第6頁。歸納而言，即是在“八項原則”的基礎上，強調了互利的內容，在確認中國進行對外援助的國際責任同時又提出中國的對外援助要“量力而行”。根據這些原則，我國的對外援助在政策、方式、管理和機構等方面都作出了改革調整，包括削減援外開支、調整大型項目的援建、突出援建項目中的平等合作等。④參見周弘：《中國對外援助與改革開放30年》，《世界經濟與政治》2008年第5期，第38-39頁。在此過程中，我國也開始出臺關于管理對外援助工作的規范性文件。1984年，對外經濟貿易部印發了《關于鞏固建成經援成套項目成果的意見》。該文件要求加強項目建成后的技術合作，提出可以根據受援國的需要，參與援建企業的經營管理。20世紀90年代，對外援助執行層面的規范性文件開始密集出臺，涉及援外成套項目的管理、援外人員的行為準則、優惠貸款的發放和管理等具體事項的規制。⑤例如，1992年對外經濟貿易部印發了《對外經援項目試行承包責任制的管理辦法》等五個援外工作文件，1994年印發了《關于援外技術合作項目招（議）標報價取費標準的暫行規定》。參見中華人民共和國商務部對外援助司：《對外援助管理規章制度文件匯編》（1958-2004），2005年，第七集。這一時期，對外援助工作開始引入市場機制。對外援助的規范性文件在強調思想政治工作、計劃指令之外，開始關注如何運用市場機制以提高援外效率的問題。2001年加入世界貿易組織后，我國啟動了全方位的法律法規清理、修訂和制定工作。在此背景下，商務部印發了一系列規范對外援助工作的部門規章和規范性文件，包括第一個援外部門規章——2004年《對外援助成套項目施工任務實施企業資格認定辦法（試行）》、同年印發的《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》及2009年起試行的《對外援助成套項目管理辦法》等。這些部門規章和規范性文件涵蓋了對援助主體（援助企業資格準入、退出、評估）、援助項目、援助資金和援助人員的管理規范，標志著我國的對外援助工作邁出法制化的步伐。

在第三階段，我國對外援助的制度體系在戰略層面和執行層面均得以發展。2011年，我國發布了首個《中國的對外援助》白皮書，其中將對外援助的基本原則總結為：“堅持幫助受援國提高自主發展能力，堅持不附帶任何政治條件，堅持平等互利、共同發展，堅持量力而行、盡力而為，堅持與時俱進、改革創新。”《對外援助白皮書（2014）》提出：“中國提供對外援助，堅持不附帶任何政治條件，不干涉受援國內政，充分尊重受援國自主選擇發展道路和模式的權利。相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏是中國對外援助的基本原則。”可見，在戰略層面，我國對外援助的政策方針并沒有大的改變，不附帶政治條件、平等互利仍是我國對外援助的核心原則。在執行層面，在這一階段我國已經形成了一套偏重實用、強調可操作性、以規章為主的對外援助法律體系。這一體系主要由部門規章、規范性文件和內部規則構成（詳見表1）。其中，2014年12月15日開始施行的《對外援助管理辦法（試行）》是迄今我國在對外援助領域的第一部綜合性的部門規章。該規章首次對我國對外援助的定義、宗旨、方式、管理機制、援助項目的監督管理、對外援助人員的管理以及法律責任問題在法律層面作出了系統性規定。在該規章的基礎上，近幾年商務部及有關部門又發布施行了一系列規章和規范性文件，旨在實現對原有對外援助管理制度體系的更新換代。例如，2016年6月22日起施行的《對外援助標識使用管理辦法（試行）》取代了《對外援助標識使用管理辦法（試行）》（商務部2008年第16號令）。2016年1月8日起施行的《對外援助成套項目管理辦法（試行）》取代了《對外援助成套項目管理辦法（試行）》（商務部令2008年第18號）和《對外援助成套項目安全生產管理辦法（試行）》（商務部令2006年第15號）。

表1 我國現行對外援助規章和規范性文件匯總

續表

二、我國對外援助法律體系評析：國內法和國際法維度

作為我國現行對外援助法律體系的“基礎性規范”，2014年《對外援助管理辦法（試行）》是對我國對外援助實踐的總結和規則凝練，為執行層面對外援助具體規范的制定提供了基礎和依據。更值得肯定的是，該規章的一些規定體現了與時俱進的思想。例如，該規章第4條對我國對外援助的宗旨作出了表述，突出了實現受援國發展的目標：“致力于減輕與消除受援方貧困，改善受援方民生和生態環境，促進受援方的經濟發展和社會進步……”很好地呼應了對外援助的國際發展趨勢。

1.我國現行對外援助法律體系結構分散、立法層級低

上述規章的施行并未改變我國對外援助法律體系結構分散、立法層級低、處罰力度不夠、可能與上位法沖突等問題。目前在執行層面，我國對外援助的法律體系由部門規章、規范性文件和內部規則構成。其中部門規章受制于其效力等級，對一些嚴重違法行為設定的處罰力度明顯不足。例如，《對外援助管理辦法（試行）》對援外項目中方實施主體的違法行為和以欺騙、賄賂等不正當手段獲得對外援助實施主體資格行為規定的處罰措施主要是“由商務部給予警告，可以并處3萬元人民幣以下罰款，并可以依法公布處罰決定”。2016年《對外援助標識使用管理辦法（試行）》對援外標識使用人的嚴重違法行為規定的主要處罰措施是“商務部給予警告，可以并處3萬元人民幣以下罰款，并應當依法公布處罰決定”。正如學者所言，對于動輒上千萬甚至上億的援外項目來說，3萬元罰款不啻于“毛毛雨”，威懾作用大打折扣。但3萬元行政罰款，已是目前商務部部門規章所能設定的最高處罰權限。①參見李錕先：《論我國對外援助專門立法的必要性》，《國際經濟合作》2014年第11期，第39頁。此外，對外援助工作在許可、采購和保密方面有一些特殊要求，需協調與《行政許可法》、《行政處罰法》、《政府采購法》、《信息公開條例》等法律法規之間的關系，必要時作出一些例外規定。但部門規章受制于立法效力等級，無力滿足此種要求。而規范性文件和內部規則不具有正式的法律約束力，制定、修改程序簡單隨意，可能導致對外援助具體規則隨著部門領導的更迭而改變，缺乏應有的穩定性和可預期性。而且這些規章、規范性文件和內部規則政出多門，形式多樣，體系性不強、透明度不足。

2.我國現行對外援助法律體系缺乏國際法維度的立法考量

我國現行對外援助法律體系更為重要的一個不足是立法思維仍然鎖定在國內法，缺乏對國際法維度的考量。該法律體系的規制視野基本上只局限于對內管理層面，欠缺國際法維度的統籌思考。

這種局限性在立法目的和立法內容方面已多有體現。《對外援助管理辦法（試行）》第1條將其立法目的限定為：“為了規范對外援助管理，提高對外援助效果，依據有關法律、行政法規的規定制定本辦法。”其他規章和規范性文件也都作出了類似表述。該表述完全未闡釋我國對外援助的戰略目標，也未將如何處理與受援助國、其他援助國和國際組織之間的關系納入考慮。

在立法內容方面，關于對外援助人員的待遇問題，《對外援助管理辦法（試行）》第39條規定：“對外援助人員在外執行援外項目任務期間享有國家規定的待遇”；第40條規定：“對外援助人員在受援方當地執行援外項目任務期間應遵守中國和受援方的法律法規，尊重受援方的風俗習慣，認真履行工作職責，不得從事其他商務活動。”上述規定完全未涉及受援方的必要義務。考慮到對外援助項目尤其是成套項目施工、運營時間長，部分受援助國家政局不穩、法治環境不佳，為保障援外項目的順利實施，實有必要在立法中要求受援國遵守相關國際條約和國際軟法，承擔對援外人員的人身安全保障義務、及時救助義務及提供必要法律便利的義務（如免費辦理多次入出境簽證和必要的工作許可），并基于確保援助效果的角度，將受援助國對上述義務的履行情況作為其獲得或持續獲得援助的一種條件。實際上，類似規定在對外援助國際軟法類文件中已有出現。《國際災難救援和初期重建援助的國內協調及管理指南》①該文件的全文可參見中國紅十字會網站，http://www.redcross.org.cn/hhzh/zh/hxyw/gjrdjz/200806/t20080623_760.html，2018年2月7日訪問。即規定，“過境國和受災國應向援助國提供第五部分規定的最低限度的法律便利”。該文件第五部分（法律便利）建議“各國按照第16～24款提供法律便利，以協助各國和人道組織。但給予這些便利不能影響受災國、原產國和過境國國家安全、公共秩序和環境衛生、公共利益、道德的限制”。“如果國家政府無法采取具體的便利措施，政府應鼓勵有關當局提供有關便利措施，協助國家和人道組織。”《國際災難救援和初期重建援助的國內協調及管理指南》雖然不具有強制約束力，但其制定的目的是協助各國制定和完善有關國際災難救援和初期重建援助的國內法規。

此外，在立法內容方面，我國現有對外援助法律體系僅規范雙邊援助，未提及與國際組織合作的多邊援助和三方合作援助，②三方合作援助包括至少一個傳統援助國（OECD/DAC成員）或國際組織、一個及一個以上新興援助國、一個及一個以上受援助國，前兩者共同計劃、融資并執行合作項目。一般情況下，新興援助國扮演中心角色，提供技術援助并分享發展經驗，傳統援助國提供技術援助或資金支持。而后兩者可能更有利于提升我國在對外援助領域的國際話語權。在當代國際關系中，幾乎所有主權國家和重要的國際組織均涉及國際援助。③參見丁韶彬：《大國對外援助——社會交換論的視角》，社會科學文獻出版社2001年版，第1頁。援助國一般都會將一定比例的援助用于多邊援助，而三方合作援助則可以充分利用不同援助方的資源、知識與經驗，有助于提高援助有效性，已經成為對外援助領域新的趨勢。在實踐中，我國也已通過自愿捐款、股權融資等方式，支持并參與多邊機構發展援助行動并與其他多雙邊援助方試點開展優勢互補的三方合作。例如，2012年8月，中國、新西蘭和庫克群島就合作建設庫克供水項目達成共識，項目建成后將為當地民眾提供安全衛生的飲用水。④參見《中國的對外援助(2014)》，http://www.gov.cn/zhengce/2014-07/10/content271546 7.htm，2018年2月7日訪問。但我國現有對外援助相關立法未將多邊援助和三方合作援助納入規制視野確是一種缺憾。

有學者已敏銳地指出，“我國現有法學體系缺乏對國內法治和國際法治的統籌思考……現有法學知識和理論鎖定在國內法律思維上，不能適應國內法治和國際法治相統籌的新形勢，難以適應中國作為一個已經站在世界舞臺中心的負責任大國的使命和擔當”。①參見張文顯：《新時代新征程新貢獻——在法學期刊研究會2017年年會上的講話》，中國法學創新網，http://www.fxcxw.org/index.php/Home/Miaowen/artIndex/id/15280/tid/6.html，2018年1月17日訪問。對外援助法律體系的現狀正體現了這一問題。對外援助具有外交、商業、發展、文化傳播、人道主義等多重目標，是增強國家軟實力、實現國家利益的一種重要戰略工具。這一點在美國歷屆政府的國家戰略報告中已得到明顯體現。例如，1990年布什政府的《美國國家安全戰略報告》指出，“美國過去的對外援助通過增強盟友及地區安全、遏止沖突、保障基本權利，從而維護了國家安全”。②National Security Strategy of the United States(The White House,March 1990),http://nssarchive.us/NSSR/1990.pdf,visited on 17 January 2018.2017年特朗普政府發布的《美國國家安全戰略報告》也指出：“貿易、促進出口、有針對性地使用對外援助和現代化的發展金融工具可以促進穩定、繁榮和政治變革”。③National Security Strategy of the United States of America(The White House,December 2017),http://nssarchive.us/wp-content/uploads/2017/12/2017.pdf,visited on 17 January 2018.目前，我國已是非經合組織發展援助委員會(OECD/DAC)援助國中提供援助最多、受援國范圍最廣的國家。④參見李小云等：《國際發展援助——援助有效性和全球發展框架》，世界知識出版社2015年版，第149頁。在推進“一帶一路”和人類命運共同體建設過程中，對外援助也應成為我國參與全球治理、提升國際制度話語權的重要制度工具。對此，有學者主張，對外援助已成為“一帶一路”倡議中與政治合作、經貿合作并列的三大支柱之一，需要進而以此來確立中國對外援助政策框架。⑤參見白云真：《一帶一路”倡儀與中國對外援助轉型》，《世界經濟與政治》2015年第11期，第71頁。對外援助需要服務于國內、國際兩個大局。一個良好的對外援助法律體系不僅旨在提升援助活動的有效性，也要具有國家戰略視野和國際法思維，不僅需要規范國內對外援助的主體行為，還需要協調與受援國、其他援助國、國際組織之間的關系。因此，我國的對外援助法律體系應謀求新的構建理念和制度框架。

三、我國對外援助基本法的構建

（一）對外援助基本法的定位

站在統籌思考國內法和國際法的視角，本文認為，我國新的對外援助法律體系應涵蓋以下幾類法律規范：對外援助基本法、對外援助規章及規范性文件、對外援助國際條約及國際軟法。對外援助基本法應就對外援助事項作出全面的原則性規定，包括對外援助的定義、宗旨、原則、管理、監督等；對外援助規章及規范性文件旨在就對外援助事務在執行層面的管理和運行作出規定；對外援助國際條約旨在就多邊援助和三方合作援助作出承諾并規定履行承諾的原則、方式或方法等；對外援助國際軟法則涵蓋國際組織和國際會議達成的有關對外援助的決議、聲明、宣言、議程等規劃類文件以及指南、建議、意見等工作指導性文件。①例如，2005年簽署的《關于援助有效性的巴黎宣言》、2008年《阿克拉行動議程》及2011年《有關新的全球合作關系的釜山宣言》。其中，對外援助基本法應居于這一法律體系的核心位置。長期以來，我國的對外援助在戰略層面依靠政策指引，在執行層面以部門規章等為具體實施依據，從而使對外援助基本法的制定遭到忽視。對外援助基本法的缺失已成為我國建立對外援助法律體系的一大障礙。近年來，很多學者呼吁制定統一的對外援助基本法，認為制定統一的對外援助法是克服立法分散性，適應援外特殊性，提高透明度及加強社會監督的要求。②參見李錕先：《論我國對外援助專門立法的必要性》，《國際經濟合作》2014年第11期，第38-40頁；曹俊金：《完善我國對外援助立法之探討》，《天津法學》2014年第3期，第70頁。

關于對外援助基本法的法律性質，從已有的相關立法建議來看，基本將其定位為行政法，重點是對援助機關的行為進行規制。③參見姜小夕：《論我國對外援助制度的法治化》，《湖南行政學院學報》2016年第4期，第86-87頁。誠然，對外援助基本法關涉對外援助管理機構的職權設定和行使，行政法規制是其重要內容。但是，對外援助不僅關涉援助國的國內實施主體之間的關系，還關涉援助國與受援助國、援助國與其他援助國（三方合作援助）、援助國與國際組織（多邊援助）之間的關系。而后三對關系是國際關系，屬于國際法的調整范圍。而且對外援助的方式多樣，包括成套項目、一般物資、技術合作、人力資源開發合作、援外醫療隊、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務減免。在實施具體的援助項目時，必然涉及貨物、技術、人員或資金的跨境轉移，從而將與國際貿易法、國際投資法、國際人權法、國際環境保護法等多個國際法領域的法律規則產生交集。況且對外援助領域已出現國際發展理念的新轉向，國際發展理念正日益成為與國際經濟貿易、國際政治安全并駕齊驅的一個重要概念，成為全球治理框架的重要組成部分。①參見李小云等：《國際發展援助——援助有效性和全球發展框架》，世界知識出版社2015年版，第149頁。這一新轉向為新興援助國家（如我國）提供了影響并參與制定國際發展援助規則的機遇。因而，我國的對外援助基本法不僅是國內法也關涉國際法，應該統籌國內法治和國際法治資源，進行內容框架的構建。基于以上考慮，未來的對外援助基本法在名稱上也應體現上述定位，不妨可以稱為《國際發展合作框架法》。

（二）對外援助基本法的內容框架

對外援助立法應以提供原則性框架為宜，不宜包括過多的操作性細節，因為對外援助是重要的外交工具之一，隨著內外情勢變化，對外援助政策和措施有必要及時調整。②參見孫同全等：《國際對外援助法律制度研究》，《國際經濟合作》2014年第4期，第45頁。這一原則性框架旨在國家戰略層面明確對外援助的宗旨和原則，在執行層面確立對外援助管理的管理機制和基本規則，從而為整個對外援助體系提供法律基礎，提升對外援助的效果、合法性和透明度。因此，本文認為，我國對外援助基本法的內容框架應主要涵蓋對外援助的定義、宗旨、基本原則、管理機制以及實施對外援助的一般行為規范。

1.對外援助的定義

國內外對“對外援助”（foreign aid,foreign assistance）的定義具有共性但又并不一致。《大不列顛百科全書》給出的定義是：“對外援助是指一個國家或國際組織為了受援國及其人民的利益而進行的資金、貨物和服務的國際轉移。”③Victoria Williams,Encyclopedia Britannica Online,http://www.britannica.com/EB-checked/topic/213344/foreign-aid,2018年2月8日訪問。蘭開斯特（美國國際開發署前副署長）認為，對外援助是一個政府對另外一個政府、國際組織或非政府組織的資源轉移。此種資源轉移的目的之一是促進接受國減除貧困等長期有益性變化。④Carol Lancaster&Ann Van Dusen,Organizing U.S.Foreign Aid:Confronting the Challenges of the Twenty First Century 6(Brookings Institution Press 2005).我國學者最常引用的觀點則是：“一個國家或國家集團對另外一個國家或國家集團提供的無償或優惠的有償貨物或資金，用以解決受援國所面臨的政治經濟困難或問題，或達到援助國家特定目標的一種手段。”⑤宋新寧、陳岳：《國際政治經濟學概論》，中國人民大學出版社1999年版，第16頁。我國《對外援助管理辦法（試行）》第2條對對外援助給出的定義是“使用政府對外援助資金（以下稱援外資金）向受援方提供經濟、技術、物資、人才和管理等支持的活動。”比較上述定義，我們發現其差異主要在于對援助目標、援助主體和援助方式的確定。考慮到對外援助的具體方式和目標會隨著一國國內、國際形勢的變化而變化，為保持立法的彈性和穩定性，本文認為對外援助基本法對“對外援助”的定義應隱去對具體援助方式和援助目標的規定，僅界定為援助方向，受援助方提供經濟、技術、物資、人才和管理等支持的活動。在寬泛的一般定義之下，將對外援助劃分為發展援助、人道主義援助和軍事援助三類，然后分別作出界定。其中，對于發展援助的定義可借鑒OECD/DAC的定義，強調由政府部門實施，以促進受援方的經濟發展與社會福利為主要目標，其主體包括國家和國際組織（政府間國際組織）。

雖然發展援助的傳統主體是國家（政府），但非政府主體也已開始出現在對外援助的不同領域，尤其是在一些民生工程及人文交流領域。非政府主體在對外援助實施中具有靈活性、創新性及較少政治色彩。但是，在對外援助中，非政府主體與政府主體的關系是平等參與還是協助，不同國家的立法界定并不一致。對外援助基本法應對發展援助中非政府組織、企業、公民等非政府主體的地位予以明確。目前OECD/DAC國家較為提倡私營部門和民間組織的平等參與。①例如，美國國際開發署自建立之初就與非政府組織保持著密切合作關系。這一合作關系有利于發展多樣化的援助項目；有助于發展援助項目的有效實施；非政府組織對受援國進行民主等西方價值觀的宣傳，降低了受援國人民產生逆反心理的可能性，同時也使得美國政府免受干涉他國內政的輿論指責。參見羅會鈞、黃夢佳：《美國對非發展援助的經驗與教訓——兼談中國對外發展援助工作的幾點思考》，《湖南行政學院學報》2016年第3期，第77頁。但考慮到我國非政府組織的發展現狀，建議我國對外援助基本法將之界定為協助關系。可在界定發展援助的定義之后，規定“發展援助主體可通過與相關非政府組織、企業、公民合作開展對外援助項目，提升對外援助項目的效果”。

2.對外援助的宗旨

宗旨是立法者通過制定法律希望達到的目標，體現了立法者對于該法的價值追求。關于對外援助的宗旨，國內外學者已多有討論。現實主義學者堅持“所有援助行為本質上都是政治性的”，對外援助主要以實現援助國利益為目標，獲得從物質到非物質的多種國家利益（包括經濟、軍事、政治、意識形態、國家威望等）。②Hans J.Morgenthau,A Political Theory of Foreign Aid,56 American Political Science Review 301-309(1962).美國時任總統尼克松曾說：“記住，美國對外援助的主要目標不是幫助其他國家而是幫助我們自己。”①Teresa Hayter,The Creation of World Poverty 83-84(Pluto Press 1990).但也有學者強調對外援助的利他主義動機和道德義務，如“人道主義和矯正正義的義務要求發達國家及其公民給予更多對外援助”。②Brian R.Opeskin,Foreign Aid in a Bounded World-An Appraisal of the Universalistic Moral Tradition,20 Bulletin of Australian Society of Legal Philosophy 4(1995).更多的學者強調對外援助的政治、經濟和文化多重目標。對外援助的目標包括發展、外交和安全、應對全球問題、人道主義救援、反恐，其中發展與外交是對外援助最主要的兩個目標。③Carol Lancaster,George Bush’s Foreign Aid:Transformation or Chaos?3(Brookings Institution Press 2008).自由貿易、對外援助和投資可視為經濟發展的三大引擎，三者的成功均依賴于法治。④Delissa A.Ridgway&Mariya A.Talib,Globalization and Development—Free Trade,Foreign Aid,Investment and the Rule of Law,33 California Western International Law Journal 325,344(2003).還有學者認為，對外援助也可以成為援助國傳播文化和價值觀的重要工具。⑤參見周玉淵：《從東南亞到非洲：日本對外援助的政治經濟學》，《當代亞太》2010年第3期，第120頁。

近年，發展目標已成為最為凸顯的對外援助目標。這在OECD/DAC成員國家的對外援助立法上已有體現。2010年《韓國國際發展合作框架法》第1條即指出該法制定的宗旨是“為改善國際發展合作政策制定及其實施效果，通過滿足國際發展合作的基本需要使政策目標得以順利實現，從而為人類的共同繁榮和世界和平作出貢獻”。⑥Framework Act on International Development Cooperation,http://www.odakorea.go.kr/eng.policy.Legal.do，2018年1月27日訪問；鄧智慧：《韓國對外援助法律體系研究》，《國際經濟合作》2014年第8期，第71頁。1961年《美國對外援助法》也開宗明義地指出發展援助的五個主要目標：（1）減緩世界貧困國家極差的物質生活條件；（2）提高條件以便使發展中國家能夠在公平接受福利分配的情況下實現自身經濟可持續增長；（3）鼓勵發展中國家的公民和經濟權利不斷得到尊重和提升；（4）幫助發展中國家融入開放和平等的國際經濟體系；（5）通過反腐、提高透明度和明確責任等方式促進對外援助的管理。在國際軟法層面，2011年通過的《有關新的全球合作關系的釜山宣言》也將國際援助政策的范式從“援助有效性”轉變成了“發展有效性”。⑦參見李小云等：《國際發展援助——援助有效性和全球發展框架》，世界知識出版社2015年版，第20頁。

對于發展目標，我國的《對外援助管理辦法（試行）》已有相關表述，但其將立法目的僅限為“規范對外援助管理，提高對外援助效果”，并將對外援助的目標與原則混雜在一起，不利于清晰闡釋我國對外援助的戰略目標，也不適應我國面臨的國內、國際形勢變化需要。因此，建議我國未來的對外援助基本法將宗旨表述為：（1）致力于減輕與消除受援方貧困，改善受援方民生和生態環境，促進受援方的經濟發展和社會進步，增強受援方自主發展能力；（2）鞏固和發展與受援方的友好合作關系；（3）增強國際發展合作；（4）為世界和平、繁榮和人類命運共同體建設作出貢獻。第一層次強調幫助受援方實現發展目標。第二層次強調援助方的政治目標。第三層次是國際發展合作目標，旨在增強與其他援助方、國際組織之間的合作。第四層次是升華目標，強調大國的國際責任，宣揚和促進人類命運共同體建設。

3.對外援助的基本原則

原則是對宗旨的發展和具體化。在戰略層面，我國的對外援助長期以政策方針為導向，內涵不夠清晰，表述也不夠一致。對外援助基本法的原則規定旨在將政策語言轉化為國際法律語言，增強其可接受性。

（1）不附加政治條件原則

目前我國對外援助的基本原則（政策）中最易引發關注和爭議的是不附加政治條件原則。有OECD/DAC成員國家學者指責中國的不附加政治條件援助易催生受援國的腐敗并影響其發展活力。①Madison Condon,China in Africa:What the Policy of Nonintervention Adds to the Western Development Dilemma,27 Fletcher Journal of Human Security 6(2012).因在提供優惠貸款前，中國并不像西方國家或者國際貨幣基金組織那樣嚴格審查受援國的腐敗和人權問題，這使得很多非洲國家更愿意、更容易從中國獲得優惠貸款。②Tamara Fisher,China and the New Development Bank:The Future of Foreign Aid,38 Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review 168(2016).我國也有學者主張在新時期中國對外援助應該附加條件。③參見龐中英：《中國對外援助應附加條件》，《環球時報》2010年12月14日，第14版。應該說，不附加政治條件不存在國際道義或國際法上的問題。OECD/DAC成員國家對不附加政治條件的爭議、批評主要源于擔心中國因此在對外援助中取得比較競爭優勢，從而影響OECD/DAC成員國家在發展中國家的經濟和政治利益，沖擊其以援助促進發展中國家良治的理念和做法。考慮到對外援助原則（政策）的歷史延續性，對外援助基本法應確認不附加政治條件原則，但應對其內涵作出狹義的界定。不附加政治條件指的是，尊重各受援國自主選擇發展道路和模式的權利，不把提供援助作為干涉他國內政、謀求政治特權的手段。但不附加政治條件不意味著受援方不承擔任何義務，為保證援助的效果，可以要求受援方基于合同約定和國際法承擔相應的義務（如提供法律便利的義務）。

（2）平等互利原則

此外，對外援助基本法還應確認平等互利原則。盡管此種表達方式有時會招致“以援助換資源”的質疑，但考慮到我國在南南合作框架下開展對外援助的現實，平等互利、量力而行仍具有現實價值。

（3）國際發展合作原則

考慮到對外援助的國際發展理念轉向，我國的對外援助基本法還應確立國際發展合作原則。通過加強多邊援助和三方合作援助，不僅有助于借鑒他國經驗，改進對外援助效果，而且也是提升我國在國際援助體系影響力和制度話語權的重要途徑。我國并不需要建立一個與現有國際發展援助體系完全獨立甚至對立的體系，我們需要的是“和而不同”的新國際發展體系——不同的援助理念和方式相互補充、互有增益。①參見左常升：《國際發展援助理論與實踐》，中國社會科學文獻出版社2015年版，第71頁。

4.對外援助的管理機制

我國對外援助管理機制碎片化已多為學者詬病。有學者認為我國采取在商務部內設立對外援助機構的做法，不利于區分具有營利性、商務性的對外投資與具有非營利性、公共性的發展援助，從而建議成立獨立的國際發展援助機構，統一負責管理對外援助事務。②參見胡鞍鋼等：《對外援助與國家軟實力：中國的現狀與對策》，《武漢大學學報》（人文科學版）2017年第3期，第9頁。類似的觀點還包括設立直接隸屬國務院的對外援助委員會或國際發展合作局。③參見胡建梅、黃梅波:：《中國對外援助管理體系的現狀與改革》，《國際經濟合作》2012年第10期，第57頁；白云真：《如何有效推進中國對外援助》，《中國社會科學報》2014年8月14日，第14版。2018年4月18日，作為國務院直屬機構的國家國際發展合作署掛牌成立。此舉回應了學者的上述建議。《關于國務院機構改革方案的說明》列明該機構的主要職責包括：擬訂對外援助戰略方針、規劃、政策，統籌協調援外重大問題并提出建議，推進援外方式改革，編制對外援助方案和計劃，確定對外援助項目并監督評估實施情況等。對外援助的具體執行工作仍由相關部門按分工承擔。④參見王勇：《關于國務院機構改革方案的說明》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/14/content_5273856，2018年3月15日訪問。這意味著組建國際發展合作署旨在加強對外援助的戰略謀劃和統籌協調，實現我國對外援助決策、評估與監督機構和對外援助執行機構的分離。

對外援助基本法需要在對外援助管理機制部分確認國際發展合作署及對外援助執行機構的設置及職能定位。考慮到我國現有的對外援助管理體系涉及商務部(14個司局)、外交部和財政部等20余個中央部委、地方省區對應的商務部門以及中國駐外使（領）館，該部分還需要明確國際發展合作署與商務部、財政部、外交部及駐各國使領館機構等原對外援助管理體系之間的關系。其關鍵在于：如何既保證彼此之間的相對獨立，又能形成合力，推動援助、貿易、投資三位一體的國際發展合作理念的落實。

5.實施對外援助的一般行為規范

對外援助涉及對資金、物資、人員的匯集、分配和管理，對外援助基本法還應為此提供基礎性規定。

首先，這些規定應至少涵蓋以下規范：資金的籌集、預算、使用和監督，援外項目的立項條件、標準和程序，援外項目監督和評估，援外人員的管理和保護，援外管理機構及其工作人員、援外項目實施主體的法律責任。應在總結我國對外援助實踐經驗，梳理我國現有對外援助法律體系相關規范的基礎上，以對外援助基本法的宗旨和基本原則為指引，實現上述方面規則的整合及升級換代。

其次，對外援助基本法還應就對外援助在許可、采購和保密方面的一些特殊需求，協調該法與《行政許可法》、《行政處罰法》、《政府采購法》、《信息公開條例》等法律法規之間的關系。

最后，我國對外援助基本法應建立旨在增強對外援助透明度的相關制度，包括建立對外援助數據統計制度和對外援助信息發布制度。目前我國對外援助形式多樣。實有必要通過對外援助基本法，確立我國對外援助全口徑統計制度，增強話語主導權；建立對外援助信息發布制度，通過刊物和政府網站闡釋與宣傳我國對外援助中長期規劃、優先領域及相關立法，公布各個受援國的援助項目等具體信息也有助于緩解外界對于我國對外援助工作的質疑和誤解，從而為我國對外援助的發展營造良好的國內、國際環境。

四、結語

作為一種重要的國家戰略實施工具，對外援助的實施須嵌入整個國家戰略框架。在我國面臨的國內、國際形勢出現新變化之時，對外援助的戰略目標、實施方式也需要與時俱進地作出調整。相應地，對外援助基本法的構建也應具有國家戰略意識，突破國內法思維的局限，統籌利用國內法治和國際法治兩種資源。在立法目的上，未來的對外援助基本法不僅應致力于提升對外援助的國內管理效率，也應致力于成為我國參與全球治理、提升對外援助話語權的重要制度性工具；在調整范圍上，不僅須規制國內對外援助主體的行為，還須協調與受援國、其他援助國、國際組織之間的關系；在規范內容上，未來的對外援助基本法不僅應在國家戰略層面明確對外援助的宗旨和原則，還須在執行層面確立對外援助管理、實施的原則性框架，從而為整個對外援助體系提供法律基礎，提升對外援助的效果、合法性和透明度。