論航空器用途與航空器法律性質的關系

張 政

航空器問世伊始，各國即已經意識到了這種可在空氣空間中自由航行的機械對國家安全產生的巨大影響。出于國家安全考慮，對航空器的法律定義在早期國際航空法，即1919年《關于管理空中航行的公約》（簡稱《巴黎公約》）中即已出現。《巴黎公約》認為航空器屬于“大氣層中依靠空氣反作用力支撐的任何機器”。①See Annex A of Convention Relating to the Regulation of Aerial Navigation Signed at Paris，13 October 1919.1944年在芝加哥召開的國際航空會議上訂立的《國際民用航空公約》（簡稱《芝加哥公約》）再次重申民用航空活動國家安全的重要性，隨之成立的國際民用航空組織（International Civil Aviation Organization,ICAO）②See 1944 Convention on International Civil Aviation，Part II,Article 43.將航空器定義為“依靠空氣的反作用力獲得支撐而不是依靠空氣對地面的反作用力獲得支撐的機械”。①See Annex 11 of Air Traffic Services of Convention on International Civil Aviation(2013).航空器的法律定義經過一段時間的發展已基本符合航空業發展的現實情形。

除定義外，區分航空器法律性質是國家和國際社會制定規范民用航空活動國際法律框架的前提，也是國際民用航空法律規則得以適用的基礎。存在國家主權原則和國家豁免原則的前提下，對國家航空活動進行統一規范既不合理，亦無必要，調整國際民用航空法律關系才是國際民用航空法的立法宗旨。如《芝加哥公約》和1963年《關于航空器內犯罪和其他某些行為的公約》（簡稱《東京公約》）中，都規定其僅適用于民用航空器，排除了對國家和軍用航空器的適用。②See Ruwantissa Abeyratne,Law and Regulation of Aerodromes,223-256(Springer International Publishing 2014).顯然，航空器的法律性質已經成為繼航空器本身定義之后最為重要的法律問題之一，但迄今為止，民用航空器和國家或公共航空器的分野仍不明晰。③See ICAO,Secretariat Study on“Civil/State Aircraft”,LC/29-WP/2-1(1993).1983年，蘇聯攔截并擊落大韓航空KE007次航班就是模糊的區分標準導致最典型的事件之一，④大韓航空KE007次航班事件，發生于當地時間1983年9月1日清晨，大韓航空KE007次班機誤入蘇聯領空，遭蘇聯國土防空軍戰斗機擊落于庫頁島西南方。蘇聯認為該航空器是民用航空器改裝的軍用偵察機，目的是深入庫頁島從事諜報行為，最終造成了慘劇。⑤See McCarthy&Gerard Michael,Limitations on the Right to Use Force against Civil Aerial Intruders:The Destruction of KAL Flight 007 in Community Perspective,6 New York Law School Journal of International and Comparative Law 177-209(1984).可見，航空器的外觀、涂裝和從事的飛行活動并非區分航空器性質的標準，而采用用途標準予以區分又有模糊之處，因此引起的誤解有可能引發威脅國際航空運輸安全的問題。

一、航空器法律性質的基本分類

現有國際和國內航空立法通常都從各自的立法角度來規范航空器的法律性質。在國際法層面上，《芝加哥公約》作為國際航空法的“憲章”，依航空器的用途區分航空器的法律性質；而各國國內法對航空器的定義規范大體相同，但區分法律性質采取的標準各異。⑥參見吳建端：《航空法學》，中國民航出版社2005年版，第55頁。航空器的統一定義有助于各國建立統一適用的航空法律規則，但各國國內法中對航空器法律性質的區分標準仍有較大差異，導致國內法和國際法對確定航空器法律性質的標準難以統一。

（一）國內法上對航空器性質的區分

縱觀各國航空立法，對航空器性質的分類一般采用“二元分類法”，即將航空器分為民用航空器和公用航空器、民用航空器和軍用航空器、民用航空器和國家航空器兩個類別。不過，各國分類的方法和標準則各有不同，主要包括國家利益標準、特定用途標準、所有權標準、傳統功能論以及折中路線標準。①參見賀富永：《航空法學》，北京國防工業出版社2008年版，第48頁。國內航空法區分航空器性質的目的主要在于通過認定航空器在國內法上的不同法律地位，從而在國內法層面上針對不同性質的航空器區分適用不同所有權、使用權制度和認定侵權行為，具體則體現在國內法院司法實踐中對于不同性質的航空器所涉及的社會關系采取不同的調整手段。②參見楊惠、郝秀輝：《航空法通論》，中國政法大學出版社2010年版，第42頁。

各國國內法對航空器性質的界定各具特征。以美國航空法為例，美國《聯邦航空法》將航空器區分為民用和公用航空器，其中，公用航空器是指“供美利堅合眾國政府專用，或由政府所有，并由專業人員用于機組訓練、裝備更新或展示；或包括一個州、領地、屬地、哥倫比亞特區或下述子項中政府機關使用的航空器；或屬于被政府連續包租90日以上的航空器……但不包括由政府所有的，任何運載人員或財產進行商業活動的航空器。”③See Code of Federal Regulations 14§1.1.可見，美國航空法主要以航空器功能和特定用途作為區分標準，兼采所有權標準。這一立法方式看似構成要件很多，但事實上較為明確，即由政府所有并完成一定量政府航空活動的航空器屬于公用航空器，并且排除了國有公司的航空器，即僅由政府所有但事實上進行客貨商業運輸的航空器。

美國將從事“政府專用”航空活動且不存在盈利活動的航空器歸類為公用航空器，由政府所有或獨家包租的航空器也被視為公用航空器，除此之外的不從事政府航空活動或具有商業盈利功能的航空器則歸類為民用航空器，對其適用規范民用航空活動的法律。中國1996年施行的《中華人民共和國民用航空法》（簡稱《民用航空法》）規定的較為簡單，即“本法所稱民用航空器，是指除用于執行軍事、海關、警察飛行任務外的航空器。”④參見1996年《中華人民共和國民用航空法》第5條。從中國《民用航空法》的規定來看，中國對航空器的分類采用了單一的特定用途標準，①參見黃力華：《國家航空器法律問題研究》，《現代法學》2000年第6期，第146頁。即通過劃定民用航空器不能從事的三項特定用途，從而將其從國家航空器區分開來。的確，由于《芝加哥公約》授權各國自行在國內法中制定不同于公約的法律規定，②See 1944 Convention on International Civil Aviation,Article 38.采用不同的分類方式對航空器予以區分，故各國國內法中區分國家航空器所采取不同的標準是被《芝加哥公約》所認可的。

（二）國際法上對航空器性質的區分

由于航空活動具有國際性，航空器也不僅限于在一國領域內運營，尤其對于國土面積較小、航空運輸較為發達的歐洲各國而言，航空活動幾乎等同于國際航空活動。對于歐洲各國學者來說，至今仍然把航空法作為“國際航空法”的同義語。③參見趙維田：《國際航空法》，社會科學文獻出版社2000年版，第3頁。即便《芝加哥公約》允許各國自行采納區分航空器法律性質的標準，但國際公約和國際規則的規定顯然更具有影響力。作為國際航空法憲章的《芝加哥公約》第3條將航空器的法律性質區分為國家航空器和民用航空器，將國家航空器定義為用于軍事、海關和警察部門的航空器，并明確該公約僅適用于民用航空器。④See 1944 Convention on International Civil Aviation,Article 3.可見，《芝加哥公約》同樣采取了特定用途標準作為區分航空器法律性質的依據。該公約通過列明軍事、海關和警察部門特殊用途的方式排除了對國家航空器的適用，中國正是參考了這一立法邏輯。

然而對比國際公約與國內法，《芝加哥公約》中“國家航空器”的規定與中國《民用航空法》中“國家航空器”的規定，其文義仍略有不同。首先，《民用航空法》對民用航空器的規定是指除用于執行軍事、海關、警察飛行任務外的航空器，這一規定采用的是嚴格的特定用途說，即用于該三項特定任務或用途的航空器之外的航空器即屬于民用航空器。而《芝加哥公約》采取的措辭是用于（“used in…services”），從文義上看既可解釋為側重于規定航空器本身的用途，亦可解釋為執行軍事、海關和警察部門某次飛行任務。其次，“用于……飛行任務”這一規定在中國《民用航空法》語境下可以指航空器長期用于軍事、海關和警察飛行任務，也可以指航空器被短期或暫時征用完成某次飛行任務。即便是登記在民用航空公司和私人名下的航空器，如果被征用用于短期或一次性的國家飛行任務時，也會根據規定被視為國家航空器。在中國平時的軍隊演練中，也有過使用民用航空器搭載和運輸軍事力量的先例。①參見劉仲豫、李冬冬：《空降兵某師借助地方資源提高全域作戰能力》，http://www.81.cn/gfbmap/content/2016-11/07/content_160953.htm,2018年4月10日訪問。而《芝加哥公約》則并沒有“某次飛行任務”的類似措辭，而是將專業的國家航空器，即采用專業技術設計和外觀涂裝等專用于軍事、海關和警察部門的航空器，以及短期或被偶然被征用的民用航空器都納入到國家航空器的范圍中。出于各國博弈的考慮，相對較為妥協的規定確實有利于《芝加哥公約》本身的通過，但同時也為劃定民用航空器和國家航空器這一概念留下了過大的解釋空間。大體而言，有二種情形無法通過考察《芝加哥公約》規定得出明確答案，即除了民用航空器明確執行某次國家航空器飛行任務外，以民用航空器作為偽裝執行國家軍事飛行任務的用途；非法干擾行為對航空器造成影響后，民用航空器轉而執行警察任務用途。在這兩種情形下，前者利用民用航空器偽裝執行國家航空器的任務極少發生，即便發生也是破壞國際民用航空運輸秩序的行為，國家無疑應就這一不法行為承擔國家責任；但后者則有較多的實例發生，航空器受到非法干擾或擾亂后，正常的民用航空運輸用途被迫終止或暫停，航空器備降或迫降非目的地機場并以運送犯罪嫌疑人為首要任務。此時航空器的性質是否可以根據《芝加哥公約》的規定轉變為國家航空器，該公約并未給出明確答案。

二、機上人員行為可能對航空器性質產生的影響

民用航空器即便正在執行運送旅客、貨物和郵件的民用航空運輸任務，在飛行中的航空器上的人員（機上人員）從事某些特殊行為時，可能改變航空器的用途，進而亦可能改變航空器的法律性質。如機上人員行使某些航空安保（aviation security）職責時，航空器的用途會隨之變化。

（一）機長主動改變航空器用途

機長在飛行中的航空器上有著最高權力，其中一項十分重要的權力是機長對航空器內犯罪或危及航空安全或秩序的警察權力。②參見趙維田：《國際航空法》，社會科學文獻出版社2000年版，第425頁。機長的警察權又稱為機長治安權，主要規定在1963年《東京公約》中，其立法目的在于賦予機長機斷處置航空器上發生的非法干擾行為（unlawful interference act）或擾亂行為（disruptive act）。1963年《東京公約》是首個針對航空器上犯罪和擾亂行為的國際公約，其適用范圍既包括航空器上的犯罪行為的處置，也包括對犯罪行為和尚不構成犯罪的機上擾亂行為的管控和處置。這也是《東京公約》制定的目的所在，在該公約制定過程中主要針對的問題之一就是為機長設置適當的權力以便管控機上危害航行安全或紀律的行為，從而確保航空器在受到影響后能夠迅速恢復正常飛行。①參見趙維田：《國際航空法》，社會科學文獻出版社2000年版，第423頁。因為通常來說在機上發生非法干擾行為或擾亂行為時，制止行為避免帶來更嚴重的后果是立法優先考量的目標。

非法干擾行為通常是指嚴重破壞航空安全的行為，而擾亂行為通常是指在航空器上不遵守行為規范，或不聽從機組人員指示，從而擾亂航空器良好秩序和紀律的行為。②參見2017年《公共航空旅客運輸飛行中安全保衛工作規則》第143條。《芝加哥公約》第17號附件《安保：保護國際民用航空免遭非法干擾行為》（簡稱附件17）將非法干擾行為和實施擾亂行為主體即不循規/擾亂性旅客（unruly/disruptive passengers）都納入航空安保工作應予以處置的范圍。③See Annex 17 to the Convention on International Civil Aviation Security：Safeguarding International Civil Aviation against Acts of Unlawful Interference,March 2011.對于地面發生的行為可由機場警力予以控制，但航空器關閉艙門后或飛行過程中發生的非法干擾行為和擾亂行為則屬于機長治安權的管轄范圍。《東京公約》為機長規定了4種治安權力：其一是對旅客的管束權，只要機長有理由認為航空器上的旅客已犯或將犯該公約所指的罪行或行為時，即可自行或請其他旅客配合在航空器上對該旅客實施管束。④See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 6.其二是驅逐（disembark）旅客的權力，⑤See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 8.該條主要針對的是該公約規定下的“行為”而非“罪行”，因此驅逐的對象主要是犯有輕微罪行或違法行為的不循規旅客，以確保“盡快恢復機組和旅客的旅行”。其三則是機長認為旅客在航空器內犯了他認為按照航空器登記國刑法是嚴重的罪行時，對旅客進行的移交（deliver）。移交與驅逐是兩個完全不同的概念，移交的前提是機長以自身的刑事法律知識為依據，認為旅客犯了相當嚴重的罪行時所作的機上管束行為的延續。與之配合的是1963年《東京公約》第13條對降落地國的接管義務，各締約國應出于引渡和刑事追訴的需要按照本國國內法持續對罪犯實施拘留。⑥See HUANG Jiefang,Aviation Safety through the Rule of Law:ICAO’s Mechanisms and Practices 120(Kluwer Law International 2009).而驅逐是機長主動將不循規旅客逐出航空器。降落地國對該旅客進行行為審查后，認為不構成犯罪時，旅客得以繼續其旅行或自行離開。①See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 15.其四是機長提供證據和情報的權力。②See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 9.之所以將其稱為一項權力，是因為機長在航空器上行使警察權時，自身既屬于證據提供者，也屬于執法者，其執法過程本身亦構成刑事司法證據或情報的組成部分。

1963年《東京公約》在適用條件上區分了刑事罪行和不循規旅客實施的尚不構成犯罪的擾亂行為。該公約規定對是否構成犯罪的判斷標準是“違反刑法”，此處的刑法指國際刑法公約和各國國內的刑事法律規范，而擾亂行為并沒有規定具體的范圍和表現形式，其可能只是破壞航空器上的良好秩序和紀律的行為，也有可能危害或威脅危害航空器及其所載人員和財產的安全，最終演變為犯罪。無論如何，航空器機長在根據1963年《東京公約》授權對航空器上人員實施管束措施時，等同于機長根據法律規定在機上對犯罪嫌疑人行使警察權這一行政權力。并且，機長根據該公約第9條行使罪犯移交權時，法律依據是罪犯被認為犯了航空器登記國刑法中的嚴重罪行。顯然，機長在實施管束措施時，航空器本身除了完成正常的旅客、貨物和郵件運輸任務外，還附帶了運輸罪犯或犯罪嫌疑人的任務，而在非法干擾或擾亂行為尤為嚴重時，航空器可能改變航向備降其他機場，以驅逐或移交旅客為優先任務。雖然此時正常飛行的航空器已轉化為執行警察任務的航空器，航空器的用途已發生改變，但這一改變和后續的相關備降、迫降和移交犯罪行為人或嫌疑人的程序是民用航空器在發生特定情勢后，適用1963年《東京公約》規定所引起的后續飛行作業，其法律依據在于《東京公約》的規定和授權。并且，1963年《東京公約》也明確規定了該公約不適用于國家航空器，如果民用航空器中途因改變用途隨之改變法律性質，則會引起公約立法目的的落空。

（二）飛行安保員行使權限改變航空器用途

如果說機長治安權只是機長管控航空器權責中的附隨權力，則飛行安保員制度則專為處置和管控航空器上的犯罪行為而設置。飛行安保員制度是修訂《東京公約》的2014年《修訂〈關于在航空器上犯罪和犯有某些其他行為的公約〉的議定書》（簡稱2014年《蒙特利爾議定書》）中確立的全新航空器安保規則。此前，飛行安保員制度或空中警察只是在國際航空會議中被提及，或在少數國家的國內法律中予以規定。由于成本和難以統一飛行安保員權限的問題，國際航線設置機上安保員一直受到國際駕聯（IFALPA）和國際航協（IATA）的抵制。①See I.H.Ph.Diederiks-Verschoor,An Introduction to Air Law 396(Kluwer Law International 2012).直到美國9·11事件發生，附件17才在2001年第7版第10次修訂中，采取由國際民航組織安保專家組（AVSECP）提議的形式初步規定了“飛行安保員”（in-flight security personnel）的名稱。在附件17第9版的修訂中，首次正式定義了飛行安保員（又稱飛行安全官，in-flight security officer,IFSO），是指由航空器運營國和航空器登記國政府予以授權，配屬在航空器上以確保航空器及其使用者抵制非法干擾行為的人員，不包括私人安保人員。②See Annex 17 to the Convention on International Civil Aviation Security：Safeguarding International Civil Aviation against Acts of Unlawful Interference,March 2011.

2014年《蒙特利爾議定書》并沒有對飛行安保員作出明確定義，而是在第7條和第9條中對其職責、權限和責任承擔進行了規定。按照2014年《蒙特利爾議定書》的規定，飛行安保員的主要職責在于接受機長的請求或者自主采取行動以保護航空器及所載人員的安全，防止非法干擾行為。這一職責范圍與附件17第9版的規定相一致。議定書還進一步規定，飛行安保員在締約國之間雙邊和多邊協定安排允許的情況下，可以出于防止嚴重罪行的目的采取合理的預防措施。③See The Protocol to the Tokyo Convention of 1963,Presented by Japan,2014.由此可見，飛行安保員的權責包括：（1）其在維護航空安全的職責內擁有和機長同樣的權限，并不相互統屬；（2）其在航空器內的部署和職權范圍來自締約國之間關于飛行安保員的雙邊或多邊協定；（3）其自主判斷采取行動時，主要針對航空器上行將或已犯下的嚴重罪行。根據《芝加哥公約》的規定，附件17在締約國未向國際民航組織理事會通知背離的前提下對締約國有約束力，因此在遵循附件17的前提下，締約國可以根據附件17的規定通過國內立法設置飛行安保員。④See ICAO,Comments on Montréal Protocol,DCTC Doc.No.10 31/1/14,31 January 2014.如果說機長治安權重點旨在恢復航空器的機上秩序，飛行安保員則與機長治安權針對的擾亂行為不同，其毫無疑問正在執行管束和移交犯罪嫌疑人的警察任務。在飛行安保員制服并管束非法干擾行為人后，航空器亦隨之成為運輸恐怖分子或罪犯接受刑法處罰的載具，此時航空器的飛行路線亦通常會發生改變，從原定的預定目的地改變為就近尋找備降機場降落，從而將罪犯盡快繩之以法。故飛行安保員行使職責時，正在執行民用航空運輸任務的航空器已經轉為執行警察任務，但航空器本身仍被視為民用航空器對待，仍需依照關于民用航空器的相關國際公約的規定來作業。

三、國家處置措施對航空器性質的影響

一旦航空器上發生非法干擾行為或其他類似情勢從而影響航空器正常飛行狀態時，航空器的飛行任務可能因此而發生轉化，從普通的民用航空運輸用途轉變為執行軍事、海關和警察用途。航空器用途可能引起航空器性質的改變并非僅限于航空器本身，還涉及國家對此類航空器可采取的處置措施以及國家對航空器可采取的識別和攔截措施等多個重要法律問題。

（一）降落地國可采取的處置措施

降落地國對航空器可以采取的處置措施首先取決于航空器的法律性質。按照國際公約和國際民用航空運輸規則的規定，降落地國對遭受非法干擾行為影響的航空器進行處置，主要是指當受到非法干擾的航空器降落至該國機場或迫降至該國領土上時，降落地國對航空器上的人、事、物的管控措施。①See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 13.降落地國可以采取的處置措施除根據國家主權原則對航空器、機組和旅客實施管轄外，還包括國際公約中規定的有關接收航空器機長所移交的罪犯，并在必要時對其實施拘留或其他強制措施。此外，降落地國還可以對被拘留的罪犯開展初步調查等司法或行政措施，還包括通知被拘留人的本國，告知初步調查結論和是否要對其行使刑事方面的管轄等一般司法程序上的義務等。

1963年《東京公約》在第5章“國家的權力和義務”中就此問題為作為降落地的公約締約國設置了管轄規則和義務。該公約規定，在移交航空器上的犯罪人員時，降落地國應當允許航空器的機長移交罪犯，并出于刑事追訴和引渡的目的拘留罪犯且對其開展初步調查。②See of Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 13.而在接收被機長驅逐的不循規旅客時，降落地國在不是該不循規旅客的本國時，可以拒絕接收該旅客，使其繼續旅行，或將其送返本國或有永久住所的國家，或送返其開始空中旅行的國家。①See Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft,14 September 1963,Article 14.

由此可見，降落地國對航空器實施的管轄是任擇性的，即使對于最為嚴重的機上犯罪，降落地國也僅僅是有權“接收”所移交的犯罪行為人或嫌疑人而已，并非有義務一定要對其行使管轄權，除非該行為人犯有根據1970年《關于制止非法劫持航空器的公約》（簡稱《海牙公約》）和其他公約規定必須予以嚴懲的國際罪行。降落地國事實上處在懲治犯罪行為人和擾亂行為的行為人的最末端，行使管轄權的目的亦是懲治機上的“罪犯”而不是處置航空器本身。出于公約的授權，航空器即便是以移交罪犯或行為人而備降或迫降非目的地的其他國家，降落地國也無權因此扣留和限制恢復正常運營后的航空器。這一系列的處置措施都說明了降落地國僅具有對航空器上犯罪行為人或嫌疑人實施扣押和調查的權力，而且該權力的行使是依據處置民用航空器的程序進行的，并不因為航空器轉為運送犯罪行為人或嫌疑人的用途而將其視為國家航空器。處置后放行航空器的措施也并不代表降落地國承認航空器本身存在國家豁免而無法管轄，而是依據1963年《東京公約》規定的減少對民用航空運輸的負面影響，盡快恢復旅客和機組的旅行這一原則進行。

（二）國家對航空器的識別和攔截規則

國家對民用航空器有意或無意的干擾、攔截、迫降甚至動用武力一直影響民用航空的順利進行。為避免出現類似情形，《芝加哥公約》通過了第3分條，確定了國家應當盡量避免對民用航空器使用武力從而影響其正常飛行的原則。但自美國“9·11”事件后，國家對民用航空器的識別和攔截權再次被擴張，現今對航空器的識別和攔截的主要目的是避免當航空器被極端分子劫持后可能造成更大破壞。當民用航空器被極端分子劫持，其不但喪失了原有的民用用途，而且可能被極端分子用做武器攻擊機上和地面人員及財物。此時，國家是否可以單方面認為該航空器的用途轉變從而引發其法律性質的變化，并對其實施不受《芝加哥公約》約束的識別、攔截甚至將其迫降的操作呢？

根據《芝加哥公約》的規定，內陸國家對在其領土上空飛行的民用航空器根據領空主權原則對其適用國內法關于航空器飛行和運轉的規則和規章。締約國對非正常飛越其領土的航空器，或者有合理的根據認為該航空器被用于與本公約宗旨不相符的目的，有權采取指令降落或要求航空器作出其他飛行動作以終止對締約國領空主權的侵犯。①See 1944 Convention on International Civil Aviation,Article 3bis.此外，《芝加哥公約》第12條還規定，航空器處于國家管轄外空域的情形下，即在公海和國家管轄外區域上空飛行時，國家可以按照可適用的飛行規則對疑似受到非法干擾影響的民用航空器進行識別。

《芝加哥公約》通過附件2《空中規則》（Rules of the Air）來細化第12條的規定，從而為締約國提供一個強制統一適用的飛行規則。②See Annex 2 to the Convention on International Civil Aviation:Rules of the Air,2005.附件2為民用航空器設定了在國家管轄外區域上空飛行時需要遵循的國際標準。根據附件2的規定，締約國有權對飛越、經停或即將進入其領空的航空器實施識別作業，航空器也有義務報送其自身的飛行計劃和位置信息供締約國識別。對于未按照公約附件2的規定報送飛行計劃和拒不應答地面通信的航空器，締約國可將其視為已遭受非法干擾的航空器，并有權按照附件2第3章中詳細列明的針對民用航空器的攔截程序進行攔截。③See Annex 2 to the Convention on International Civil Aviation:Rules of the Air,2005.附件2考慮到了《芝加哥公約》當事國可以對正在飛行的民用航空器實施識別、攔截等管控措施時所應依據的國際標準規范，而此類標準對締約國的約束力來源于《芝加哥公約》的授權，并僅適用于民用航空器。

可見，《芝加哥公約》及其附件制定的目的之一是在發生了非法干擾行為乃至航空器已經被劫持的情形下，最大限度地保存民用航空運輸安全和旅客及機組的安全。根據附件的規定，民用航空器的飛行應附有飛行計劃，非常態勢出現導致正常的飛行計劃被改變時，機組應按照預先設定的脅迫代碼通過應急頻道向地面通報，國家據此判斷航空器是否處于敵對或非法飛行狀態并采取相應措施。④See E.Cuadra，Air Defense Identification Zones:Creeping Jurisdiction in the Airspace,18 Virginia Journal of International Law 485-512(1978).而此類措施被采取的前提如同1963年《東京公約》一樣，都是應對發生緊急狀況的民用航空器時所應采取的措施，國家仍然應當在《芝加哥公約》第3分條的修正案和附件2識別和攔截操作的規定下對航空器采用攔截措施，并最大限度保護航空器內人員的生命和航空器的安全。如果航空器的性質發生變化，則上述規則對航空器不再適用，國家對航空器的管轄權則會得以無限擴張，很可能將會再次發生類似大韓航空KE007次航班的慘劇。民用航空器不因其遭受非法干擾行為的影響或因轉變為運輸犯罪行為人用途而改變其民用的法律性質，這是國際航空立法出于對航空器上旅客和機組人員生命安全的考量。

四、結語

國家航空器的法律屬性根據航空器的登記屬性及其特定用途而確定。登記為國家航空器并一直用于警察、海關或軍事飛行用途的航空器毫無疑問可以確定其國家航空器的法律性質。而被公開征用和公布飛行計劃，并用于國家飛行任務用途的民用航空器也應被視為國家航空器。但航空器的特定用途說不應被擴大理解，當航空器遭受非法干擾行為或擾亂行為的影響，或出現被極端分子劫持的情勢時，無論是機長、飛行安保員或來自降落地國或其他有管轄權的國家介入，使其原本的民用航空用途轉變為運送犯罪行為人或嫌疑人的警用用途時，航空器本身的法律性質不會因此而發生改變。各國仍應當將其視為民用航空器，并持續對其履行與民用航空運輸有關國際公約所規定的義務。