精準扶貧與土地利用區劃創新融合的實證研究*

鐘 文，鐘昌標

(1.云南財經大學經濟學院，昆明 650221； 2.云南財經大學商學院，昆明 650221)

0 引言

當前，扶貧工作已經成為我國經濟社會的重要任務，并且扶貧工作已經深入至“不能讓一個貧困戶落下、不能讓一個民族掉隊”的精準扶貧階段。以精準扶貧為指導，如何進一步提升扶貧效果成為目前扶貧工作面臨的主要問題。由于我國貧困人口主要集中于西南邊疆等地區，該類地區具有地廣人稀，農業收入是居民主要收入來源的等特點，因此提升土地開發效率也就成為提升扶貧效果的重要渠道[1-2]。土地開發的有效手段之一在于土地利用區劃，合理的土地利用區劃能夠有效地促進土地開發效果[3， 10]。因此在土地利用區劃過程中合理考慮扶貧開發因素，更加有助于“有的放矢”地展開針對扶貧工作的土地開發利用，進一步提升精準扶貧的效果。然而，目前各地的土地利用區劃標準仍然沿用早期的標準，主要以城鎮化水平、人均土地面積、森林覆蓋率、壩區面積比重、農用地平均第一產業產值等社會經濟、生態環境條件類指標[4-6]，缺乏扶貧因素的融入，不利于通過提升土地扶貧效率，而進一步提升精準扶貧效果。鑒于此，文章探索如何將扶貧因素納入土地利用區劃標準，并以云南省芒市這一西南邊疆山區縣級地區為對象，將扶貧指標納入至該地區的土地利用區劃，實現扶貧開發與土地利用區劃的創新融合，以期為精準扶貧提供新的切入點。

從現有文獻來看，我國不少專家學者從理論內涵[7-9]、分區類型[10-12]、分區方法[13-15]等對土地利用區劃做了大量的理論探討和實證研究。許牧對土地利用區劃進行了比較系統的研究，認為土地利用區劃是土地合理利用的有益舉措； 申元村以北京市土地類型為例，研究了土地類型結構并探索其為農業綜合自然區劃服務的途徑； 張雅杰和叢明珠等分別運用層次聚類分析法和主成分分析方法進行了實證研究。

然而，國內關于精準扶貧與土地利用區劃的文獻較少，主要原因可能是扶貧開發工作在先前沒有達到此前的戰略高度，從而忽視了土地扶貧的重要作用。土地既是人類社會發展亙古不變的源泉，也是區域脫貧攻堅的物質載體，本身兼備資源、資產、資本的獨特屬性，客觀上使得土地資源對于區域發展和減少貧困具有舉足輕重的作用[16]。任佳[17]等系統總結了10多年來土地整治促進扶貧開發的重要做法和經驗，為下一步扶貧開發提供了有益措施建議； 郭健斌和常艷[18-19]探討了異地扶貧搬遷對扶貧的影響及機理分析； 李紅松和趙春雨[20-21]分析了貧困地區土地流轉的減貧作用，得出土地流轉可以極大地提高農戶人均純收入和促進外出務工； 李忠、嚴金明[22-25]等研究了土地政策的減貧作用，并分析了土地扶貧的機制，為進一步制定切實可行的土地扶貧政策提供了有益參考。以上研究為該文探究精準扶貧與土地利用區劃的創新融合設計提供了重要的分析基礎和研究啟示。

該研究可能的邊際貢獻：理論方面，探討了土地利用與扶貧開發的內在作用機制，進一步構建了納入扶貧開發因素的土地利用區劃研究體系，嘗試實現扶貧開發與土地利用區劃的創新融合，拓展了土地利用理論和扶貧開發措施； 實踐方面，構建了扶貧開發模式下的土地利用區劃體系，并選取了典型研究區作為案例，這既是對土地扶貧的有益探索，也是對貧困山區土地利用助推脫貧經驗的檢驗與推廣，順應了新時代的客觀要求。

1 土地扶貧的內在機制分析

在全面建成小康社會的大背景下，土地扶貧是區域扶貧開發的助推劑，土地扶貧服務于區域脫貧，并影響著區域扶貧開發的效率。土地利用區劃具有目標導向性，在遵循土地利用原則的基礎上，其可以依據當前階段的社會經濟發展狀況精準、合理地制定土地利用約束政策，實現土地資源利用的差別化效率，從這個層面上講，土地利用區劃與精準扶貧具有融合的可能性和現實基礎。一方面，精準扶貧與土地利用區劃創新融合可以實現創新性優化效應。融合精準扶貧的土地利用區劃設計可以充分發揮土地扶貧的創新優勢，既可以保證精準扶貧開發的土地需求，也可以制定區域差別化的土地扶貧政策，進而推進傳統土地利用結構的優化升級，從而實現高效率的扶貧方式； 另一方面，二者創新融合可以獲得區域效應。精準扶貧與土地利用區劃融合，可以打破傳統土地扶貧模式，有助于推動區域一體化發展，實現區域大扶貧。該文試圖從直接作用機制和間接作用機制兩個方面闡述土地扶貧的內在作用關系。

1.1 直接作用機制

土地利用對于區域扶貧開發的直接作用主要體現于土地利用功能的多樣性服務扶貧開發的內在源泉，具體表現為土地整治、土地流轉、級差土地收入、土地政策等對于扶貧開發所需土地資源的改善與再造。鄭子敬[23]分析了自1978年以后各個時間段的土地扶貧政策，研究發現：土地政策對不同的扶貧階段發揮的作用也不同，自精準扶貧戰略實施以來，國土資源部強調要重視土地政策的減貧效應，嚴瑞珍[26]等實證研究了級差土地收入與扶貧力度，強調要針對區域差異制定土地級差收入的分配政策，實現級差土地收入合理分配，可以有效促進脫貧，李紅松[20]深入探析各種土地流轉模式的精準扶貧效果，并提出了適應精準扶貧戰略的土地流轉選擇，趙春雨[21]認為土地確權、流轉為以混合所有制形式重構新農村集體經濟組織提供了機遇，通過土地流轉形成的新型合作社可以充分調動村兩委、村民的參與積極性，產生了“內生性”扶貧效應，嚴金明[25]認為土地作為農民的基本生存資源和生產生活的關鍵保障，要充分發揮土地資源的“三位一體”屬性，突出其在扶貧中的重要作用，阮松濤[24]等指出貧困區農業產業規模聚集、建設用地保障和改善農業生產條件等方面的改善，有利于幫助貧困區脫貧[24]。

1.2 間接作用機制

土地利用對扶貧開發間接作用機制的發揮主要通過區域發展的中間過渡變量實現，具體路徑為：土地利用具有促進區域發展的目標導向，以及區域發展支撐區域扶貧開發的組織保障。在土地利用與經濟發展方面：姚成勝[27]探究了土地集約利用與經濟發展的協調關系，張琦[28]論證了土地利用與經濟發展具有耕地減少、非農用地過大的相互關系，且一般都會呈現“倒U型”的曲線變化規律，張俊峰[29]采用定量分析方法檢驗了土地空間異質性與經濟發展的內在關系，楊璐璐[30]探討了土地利用與經濟發展轉型的內在關系機制； 經濟發展支撐扶貧開發方面：王麗艷、常興華[31-32]認為經濟效率是扶貧開發效率的有力保障，以及經濟發展戰略對扶貧開發的重要影響，劉紹吉[33]探討了區域經濟發展與扶貧開發的關系，提出創新扶貧開發體制與加強基礎設施并重的區域扶貧路徑，戈大專[34]等論證了新型城鎮化與扶貧開發的作用機制，為優化與調控新型城鎮化助推扶貧開發的宏觀政策提供科學參考。

2 研究方法

2.1 分區指標體系構建

依據數據的可獲取性以及扶貧開發需要實現的戰略目標，并借鑒前人研究成果，結合區域實際狀況，以及參考楊子生和鐘文的指標選擇標準，建立了由5個指標類15個元指標組成的精準扶貧與土地利用區劃創新融合的綜合分區指標體系(表1)。

重點要說明的是扶貧開發指標的選取著重考慮全面建成小康社會的全局性目標，形成專門指標類，也是考慮區域的貧困程度深、貧困面廣的實際，其中對于扶貧開發指標選取的解釋如下：貧困發生率是反映縣(市)內貧困人口比例的指標，指某縣(市)貧困人口數與該縣鄉村人口數的比率，并且參照國家對西部地區脫貧要求——貧困發生率放松至不超過3%的標準； 貧困村比例是反映鄉鎮一級存在的貧困人口差距。這兩個指標主要反映區域貧困程度和貧困狀況； 而貧困人口退出率是指區域脫貧人口占貧困人口的比重，集中反映區域脫貧能力。國家脫貧標準的重要衡量信息是“兩不愁三保障”的實現程度，3個元指標的選取涵蓋了扶貧開發成效檢驗的重點內容，以貧困發生率指標為主，貧困村比例、貧困人口退出率為輔，形成環環相扣的扶貧開發狀態體現指標組。

表1 精準扶貧與土地利用區劃創新融合的綜合分區指標體系[35-36]

指標類別序號指標名稱指標含義說明1.生態環境條件A1森林覆蓋率(%)(有林地面積/土地總面積)*100%,據土地變更調查數計算2.社會經濟條件A2農民人均純收入(元)統計年鑒數據計算A3人均生產總值(元)地區生產總值/總人口A4城鎮化水平(%)統計年鑒數據計算A5單位土地產值(元/hm2)地區生產總值/土地總面積A6人均土地面積(hm2)土地變更調查數3.土地利用結構狀況A7建設用地比重(%)土地變更調查數A8城鎮工礦用地占建設用地比重(%)土地變更調查數A9農用地平均第一產業產值(元/hm2)變更調查與統計年鑒數4.土地利用程度A10土地利用率(%)土地變更調查數A11土地墾殖率(%)土地變更調查數A12總人均建設用地(m2/人)變更調查與統計年鑒數5.扶貧開發水平A13貧困發生率(%)統計年鑒數據及扶貧開發統計數據計算A14貧困村比例(%)統計年鑒數據及扶貧開發統計數據計算A15貧困人口退出率(%)統計年鑒數據及扶貧開發統計數據計算

2.2 分區方法

綜合分析法和分區單元歸并法是運用較多的方法，其中，綜合分析法具有總體把控的作用，依據區域特征、土地狀況和扶貧開發水平來分區。具體公式如下：

(1)

式(1)中，Pj為第j項評價指標的標準化值，Wj為第j項指標的權重。

分區單元歸并法是以行政單位分區單元，并結合模糊聚類分析法劃分各類土地利用區域。一般情況下，綜合運用兩種方法可以客觀地獲得分區結果，其方法步驟是：

分區指標數據的整理獲得,見表1:

數據標準化處理。采用以下公式(極差標準化公式)：

(2)

式(2)中， 0≤rijrij≤1，i=1， 2，…，m；j=1， 2，…，m)

“夾角余弦法”計算相似系數rij：

(3)

模糊聚類，模糊等價矩陣聚類法在相關矩陣轉換的基礎上，選定適當的λ值，在λ水平集上進行分類[35]。

圖1 芒市貧困村分布

3 實證研究

3.1 研究區概況及數據來源

芒市是云南省德宏州的州府所在地，位于云南西部，其土地總面積29.009 11萬hm2(第二次全國土地調查數)，其中農用地26.384 548萬hm2，占90.95%； 建設用地9 483.55hm2，占3.27%； 其他土地1.676 207萬hm2，占5.78%[36]。同時，芒市是國家級貧困縣，貧困范圍廣、程度深、返貧率較高。截止2016年末，芒市行政村總數為80個，其中貧困村為12個，貧困村比例達15%，見圖1。

該文主要數據來源于芒市2017年統計年鑒資料、2017年土地變更調查數據、2017年扶貧開發統計數據及部分實地調研數據。

3.2 土地利用分區方案

在運用模糊聚類方法進行反復優選的基礎上，結合研究區域經濟發展水平、扶貧開發程度和地形地貌的相似性和差異性，再經綜合分析、歸并和局部調整，將全市劃分為4個土地利用區域，即： Ⅰ東北部低山盆地區、Ⅱ東南部中低山河谷區、Ⅲ西南部低山盆地區和Ⅳ西北部中低山地區4個土地利用區域[36]。

這一土地利用綜合分區的結果無論上是從山壩分布所反映出來的土地利用狀況，還是從貧困人口退出、貧困村分布反映出來的貧困程度及脫貧能力來看，基本上符合區域差異性規律，并與扶貧開發工作相吻合，符合云南芒市的客觀實際，其中東北部和西南部都屬于低山盆地區，由于土地資源狀況和貧困狀況差距較大，且遵循行政區連片原則，所以劃分成兩個區域，因而是合理的、可行的。(表2、圖2～5)

表2 土地利用綜合分區方案[36]

分區名稱所轄鄉鎮土地面積比重(%)貧困發生率(%)(Ⅰ)東北部低山盆地區芒市鎮、風平鎮、軒崗鄉30.182.67(Ⅱ)東南部中低山河谷區勐戛鎮、芒海鎮、中山鄉27.145.5(Ⅲ)西南部低山盆地區遮放鎮14.542.58(Ⅳ)西北部中低山地區江東鄉、西山鄉、三臺山鄉、五岔路鄉28.135.81

圖2 芒市村級貧困人口退出率分布示意圖 圖3 芒市村級貧困發生率分布示意圖

圖4 芒市壩區分布示意圖 圖5 芒市基于扶貧開發的土地利用綜合分區圖

4 云南芒市基于扶貧開發的土地利用區劃管制措施體系

4.1 區域間土地利用協同機制與政策

建立區域間的協同機制是實現區域土地資源的統籌利用的重要保障，也是深入貫徹十九大報告堅持大扶貧格局的思想。從各個區域土地資源的自身特點出發，明確區域土地資源的主導用途，制定一系列對應的區域土地利用政策和措施，規范引導區域發展，減少區域間利益紛爭[36]。明確差異化的功能定位后，迫切需要處理好公平與效率的關系，防止區域土地利用的出發點和根本宗旨被片面化，突出國家主體功能區的作用，正確看待區域協調發展中市場與政府的博弈。

4.2 不同土地利用綜合區實行土地分區管制

借助政治、經濟等手段，保障區域內有限的土地資源得到合理充分的利用，提高利用效率，實現可持續發展，達成公平與效率并存的大好局勢。例如，在芒市西部貧困地區，生態用地占比大，由于生態屏障而損失了經濟發展的機會，所以迫切需要建立生態補償機制，一方面鼓勵當地發展生態農業和生態產業創收，從扶貧開發政策和資金給予傾斜，另一方面政府需要統籌協調區域利益分配。

4.3 實行區域差異性土地利用政策

區域差異性特征要求區域制定差別化的土地扶貧利用政策，實現精準土地扶貧。根據各綜合區的具體實際，合理安排用地指標分配，并制定相應的政策措施； 在發展潛力大的區域內，要給予刺激其潛能發揮的彈性政策，在規劃允許的范圍可以適當調整其用地指標，以保證區域的發展需求[36]。對生態脆弱區要高度重視，謹防生態環境進一步惡化。例如西北部要用活增減掛鉤政策，優先安排易地扶貧搬遷用地指標； 西南部要抓好項目工程，促進農業增產農民增收，發揮土地整治減貧效應[37]； 東南部繼續加強基礎設施和建設用地指標分配力度，保證其持續高速發展，形成發展引擎； 東北部營造工業集聚園區，保障扶貧項目落地，初步形成產業集聚區[36]。

5 結論與啟示

該文從精準扶貧視角出發，試圖探索如何將扶貧因素納入土地利用區劃標準，實現扶貧開發與土地利用區劃的創新融合，在廣泛閱讀與吸收國內外土地利用區劃研究的基礎上，結合區域精準扶貧理論脈絡，理清扶貧開發與土地利用的相關關系和緊密契合點，進一步論證扶貧開發納入土地利用區劃標準的可能性與現實性基礎，并依據區域自然環境條件、社會經濟狀況、土地利用特點及扶貧開發水平等的相似性和差異性[36]，初步構建一套科學可行的土地利用區劃綜合評價指標體系； 最后應用綜合分析法和模糊聚類分析方法對芒市進行實證研究，將全市劃分為4個土地利用區域，并探討了芒市精準扶貧與土地利用統籌的措施體系。

基于研究結論，該文的研究啟示有以下幾點：(1)創新土地扶貧開發方式，充分利用好土地政策的減貧效應，切實發揮土地資源對于區域扶貧開發的促進作用。(2)依據區域稟賦差異，挖掘土地利用與扶貧開發的創新融合潛力因素，制定符合區域差異的土地利用政策和扶貧開發措施，實現區域協調一體化發展。(3)圍繞扶貧開發的土地利用區劃探討是對區域土地扶貧研究的深化和細化，為精準扶貧提供了新的切入點。