土地資源錯配與環境污染

余泳澤，宋晨晨，容開建

(1.南京大學商學院，江蘇 南京 210093；2.南京財經大學國際經貿學院，江蘇 南京 210023；3.南京財經大學江蘇產業發展研究院，江蘇 南京 210003)

黨的十九大報告明確指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾。為了建設人與自然和諧共生的現代化，提出了“到2020年, 堅決打好污染防治攻堅戰，到2035年, 生態環境根本好轉, 美麗中國目標基本實現”的一系列新要求。作為“五位一體”戰略布局之一的生態文明建設，在有利于改善環境質量的同時，實際上也有助于中國轉變經濟發展模式的推進。作為經濟發展的基本生產要素，土地這一稀缺資源在經濟發展模式轉變過程中配置合理與否就顯得尤為重要。蔣省三等[1]研究表明，為實現招商引資，不少地區工業用地的出讓價格甚至低于土地開發成本，工業用地蔓延擴張、工業園區荒蕪閑置、低效使用與高價地頻現的商服用地市場形成鮮明對比。工業污染可以視為環境污染的重要源頭，那么地方政府對土地資源的配置方式是否與環境污染之間存在必然的聯系？

現有文獻大多從貿易開放角度研究環境污染，主要是從FDI[2-3]和國際貿易[4-5]兩個方面研究中國是否成為污染避難所。制度和政府行為同樣是研究環境污染的關注焦點，學者們從環境規制[6]、財政分權[7-8]、官員晉升錦標賽[9]和官員腐敗[10]等方面進行了探討。從土地資源配置角度進行研究的文獻相對較少，并且現有對土地資源配置進行考察的文獻大多依托于土地協議出讓的面積數據[11]。李勇剛和羅海艷[12]利用工礦倉儲用地供應面積占國有建設用地出讓總面積的比值對土地資源錯配進行衡量，進而考察工業用地的大量出讓對地區產業結構升級的影響。盧建新等[13]基于2004—2013年地級市的土地出讓數據分析了工業用地出讓對環境污染的影響，研究發現地方政府若試圖用協議出讓方式增加工業用地出讓面積來促進地方經濟增長將加劇環境污染。

本文基于2007—2014年中國230個地級市的相關數據，探討土地資源錯配對環境污染的影響。本文的創新點和研究意義在于：(1)在研究視角上，從土地資源配置視角檢驗土地資源錯配對環境污染的影響，拓展了現有關于地方政府行為對環境污染影響的研究。(2)在研究樣本上，通過搜集整理2007—2014年中國土地交易市場的相關數據，從地級市層面研究土地資源錯配與環境污染的關系，并將空氣污染指數作為環境污染的代理變量做了進一步探討，相對于省級層面樣本，研究結論更加穩健可靠。(3)在研究意義上，研究土地資源錯配對環境污染的影響及其中間機制，為理解中國環境污染問題提供了一個新的線索，也為政府遏制環境污染提供了一個新的思路。

二、理論分析與研究假設

中國漸進式改革過程中一個比較突出的問題是相較于產品市場而言，要素市場的市場化程度更顯滯后。改革更多地集中在產品市場層面以及對其經濟主體的激勵方面，滯后性體現在地方政府對要素市場交易活動存在不同程度的控制和干預，集中表現在對土地等要素資源的管制權、分配權和定價權。由政府主導的土地資源配置模式是中國工業化和城鎮化快速發展的重要支撐，政府通過對土地資源及其剩余收益的配置拉動轄區投資、減少外部性問題和實現經濟增長，但相伴而來的是土地資源利用效率低下和經濟結構失衡等問題[14-15]。追求轄區財政收入增加和GDP增長的地方政府，更傾向于通過控制土地資源配置形成土地出讓價格歧視，從而扶持轄區內的企業和吸引外來企業進駐，而這種土地資源配置模式具有低配置、低效率、高代價和不可持續的特點[1]。對此，基于土地資源錯配通過抑制產業結構升級和技術創新等形成粗放式的經濟增長方式來論述其對環境污染的影響。

(一)土地資源錯配通過鎖定粗放型產業結構對環境產生不利影響

土地資源錯配對產業結構升級的阻礙富有濃厚的地方政府行政干預與控制的制度色彩。20世紀90年代后，財政分權改革的逐步實施使得各地政府財政獨立，“唯GDP”的政績考核機制使得地區之間GDP錦標賽愈演愈烈，進而導致各地官員為了實現經濟增長而展開激烈競爭，因而地方政府盡可能地整合其所能控制的經濟資源和政治資源以實現轄區經濟快速增長[16-17]。土地要素實際上是掌握在各級地方政府手中，作為土地一級供應市場的實際壟斷者，土地要素資源的配置成為地方政府招商引資、增加財政收入和“以地謀發展”的主要籌碼。這種扭曲的發展觀，使得地方官員對GDP過分關注，在可利用資源有限的情況下，會促使地方官員盲目招商引資，忽視民生和諧[9]。

土地資源錯配阻礙產業結構升級有如下兩個途徑：一是擴大工業用地規模和壓低工業用地價格，利用工業用地出讓價格競爭優勢實現招商引資，通過創建工業園區引導工業企業集聚，以增加就業和謀取短期內的經濟快速增長。二是限制商服用地規模和提高商服用地價格，利用掛牌出售土地進行有效融資，緩解土地財政收入壓力，推動基礎設施建設，帶動轄區經濟增長。國土資源部發布的《協議出讓國有土地使用權規定》，從政策層面上肯定了地方政府采用不同策略出讓工業用地和經營性用地的合理性，同時又要求地方政府通過市場機制控制和解決違規出讓經營性用地的問題，由此逐步形成了以協議出讓為主提供工業用地，以招拍掛出讓為主提供商服用地的格局。從短期來看，地方政府在提供工業用地和商服用地上的“雙二手”供地策略，快速推動了轄區工業化的發展，有效增加了地方政府的財政收入，開啟了一個以土地開發為基礎的空間城市化大躍進[18]。但從長期來看，這種土地資源錯配方式的弊端顯而易見。為了在官員晉升錦標賽中脫穎而出，地方政府官員更為關心的是土地引資的規模而非質量。土地資源錯配導致中國制造業超常規發展、產能嚴重過剩和服務業有效供給相對不足[16]。在常態條件下，產業自出現、成熟、逐步衰落都會經歷價格下降、產出增加和企業數量先升后降的過程。而土地資源向中低端制造業傾斜，使得產業結構的正常生命周期被打亂，產業結構升級滯后和利潤率扭曲阻礙了技術密集型產業結構的轉變，強化了中低端產業結構剛性[11-19]。此外，由于地方政府競相降低工業用地價格，使得低生產率的中低端工業企業得以繼續生產還不被淘汰，而重工業比重上升是抑制產業結構升級的重要因素。產業結構高級化的重要表現是經濟服務化，服務業發展受限必定不利于地區產業結構向高級化演變。

產業結構變動對環境質量存在顯著影響[20-21]，產業結構高級化是改善環境質量的重要途徑。李鵬[21]發現，產業結構從第一產業占主導轉變為第二產業占主導時會帶來環境污染，并且通過實證研究表明2004—2012年中國產業結構調整致使環境惡化是具有客觀必然性的。產業結構對環境質量的作用主要體現在以下方面：一是產業結構直接決定了生產過程中所消耗資源的種類和水平，從而直接關系到環境質量的高低。二是產業結構高級化過程中，資源從低利用效率產業轉移到高利用效率產業，提高資源利用效率的同時減少了廢棄物的排放量，對環境質量有積極作用。產業結構的過度工業化必然加劇工業污染物的排放，從而對環境產生不利影響。

(二)土地資源錯配通過阻礙技術創新對環境產生不利影響

首先，土地資源錯配極大地降低了工業企業的成本，增大了企業的獲利空間，從而導致企業對技術創新產生惰性。由于要素市場發育程度滯后于產品市場，使得土地等要素價格存在不同程度的低估現象，由此可能促使企業密集使用有形要素，因而缺乏進行技術創新的動力和壓力。地方政府在提供工業用地和商服用地上的“雙二手”供地策略使得工業用地以低廉的價格被出讓。工業區別于服務業的關鍵點就在于缺乏區位異質性[22]，其產品的消費市場并非局限于本地市場，而是面向全國市場甚至全球市場，在激烈的市場競爭壓力下，其對土地等要素價格極為敏感。因此，地方政府低價出讓工業用地的政策對流動性較強的工業企業而言可以顯著降低生產成本，由此在市場競爭中獲得優勢，增加企業的利潤。雖然技術進步可以為企業帶來收益，但其不確定性較大，相比于政府提供低價土地降低成本而言，逐利的企業則缺乏技術創新動力。

其次，企業傾向于捕捉和利用土地資源錯配所創造的尋租機會獲取超額利潤，從而缺乏技術創新的動力。土地資源錯配在一定程度上體現了要素市場的扭曲，要素市場扭曲所創造的尋租機會同樣可以使企業以較低成本獲得要素，進而獲取超額利潤或租金收益，在一定程度上抑制了企業的自主創新[23]。地方政府的土地出讓價格歧視從某個角度反映了地方官員對地區經濟增長的渴望，工業企業進駐有助于短期內拉動轄區經濟增長，而土地出讓價格歧視又有助于工業企業生產成本的降低，認識到雙方互惠互利的企業，更傾向于通過建立與地方官員的聯系以獲得低成本資金或其他稀缺的生產要素，從而獲取超額利潤或租金收益。加之現階段中國知識產權保護制度尚處于逐步完善階段，相比于利用要素市場扭曲進行尋租活動，企業進行自主研發所面臨的風險更大，要素市場扭曲以及由此激發的尋租活動對企業技術創新的負向激勵效應可能就愈加顯著。

最后，地方政府土地出讓價格歧視，使得低效工業企業得以進駐不被淘汰，擠占了服務業等新興企業的資源。以經濟建設為中心的政績考核機制和“唯GDP”的政績觀，使得地方官員迫切希望刺激短期經濟增長，以獲得晉升錦標賽中有限的“入場券”[24]，因而作為大部分地區經濟支柱的第二產業受到政績訴求較為強烈的官員的青睞。在招商引資過程中，許多地區工業用地的實際出讓價格是低于土地開發成本的[1]。土地資源錯配使得一些處于低級產業鏈上原本應該具有較低利潤率的企業，在實際層面上具有較強的盈利能力，由此不被淘汰得以生存，阻止了要素資源從虧損企業的退出。相較于工業用地出讓模式，地方政府“少出讓、多抵押”，高價、限制性出讓商服用地以增加土地財政收入的做法，致使商服用地供應相對不足，抬高了服務業的生產成本，在一定程度上遏制了服務業的發展，弱化了服務業企業的創新動力。

技術創新緩解環境問題的積極作用有目共睹，無論是一般意義上的技術創新還是偏向環境改善型的技術創新都在一定程度上有利于環境質量的改善。一方面，一般意義上的技術創新能夠實現勞動生產率和能源利用率的提高。勞動生產率會對本地區及周邊地區的環境污染產生影響[25]，能源無效率和低效率利用是導致污染物排放的重要原因。技術進步所引致的單位GDP耗能下降可以減輕環境污染的壓力。根據內生增長理論，由技術創新帶來的技術進步會自然地提升生產過程中的資源利用效率，促進資源節約和循環利用，從而減少環境污染。另一方面，越先進的技術往往越綠色，落后的技術往往會被新技術和更為清潔的技術替代[20-26]。通過技術創新使得高耗能、高污染設備得以淘汰，取而代之的是低能耗、低污染的清潔設備。偏向環境改善型的技術創新促進了環保技術的更替和推廣，帶來了環保型生產技術的廣泛運用，由此減少了污染物的排放。

基于上述分析，筆者提出如下假設：

假設：土地資源錯配強化了中低端產業結構剛性，形成粗放型產業結構的鎖定效應，并且擠占了新興企業的資源，對技術創新產生阻礙效應，進而不利于環境質量改善。

三、研究設計

(一)模型設定

為了考察土地資源錯配對環境污染的影響，本文構建如下計量模型：

其中，i表示城市；t表示時期；Polit表示i城市第t年的環境污染；Lrmit表示i城市第t年的土地資源錯配；Z表示控制變量集合；εit表示隨機擾動項。

(二)數據來源與變量設定

鑒于數據的可獲得性，本文基于2007—2014年中國230個地級市的面板數據實證檢驗土地資源錯配對環境污染的影響。各變量數據主要來源于《中國城市統計年鑒》《中國區域統計年鑒》《中國國土資源年鑒》。具體變量設定如下：

被解釋變量為環境污染，鑒于城市層面數據的可獲得性，以城市工業廢水和工業SO2排放量作為衡量城市水污染和空氣污染的指標?？紤]到地級市間環境污染的可比性，測算時采用單位產出的污染物排放量。水污染指標為各地級市工業廢水排放量與地區生產總值的比值，空氣污染指標為各地級市工業SO2排放量與地區生產總值的比值。

解釋變量為土地資源錯配，本文搜集整理了全國每宗土地市場交易額、成交面積和成交類型，然后將其加總到城市層面，整理出商服用地平均價格和工業用地平均價格，采用商服用地平均價格與工業用地平均價格之比度量土地資源錯配。對于土地資源錯配的衡量，本文并沒有選擇已有的工業用地協議出讓面積占比或工礦倉儲用地面積占比指標?？紤]到作為資源配置的核心機制，相比于面積而言，價格更能影響要素市場配置狀況。一方面，地方政府通過干預調控土地資源價格造成土地要素市場上的價格扭曲，從而通過為企業提供優惠政策吸引企業進駐；另一方面，作為理性人的企業追求的是自身利益最大化，土地資源的價格因素對于企業的生產成本顯得至關重要。

在控制變量部分，鑒于環境庫茲涅茨曲線表明經濟水平與污染物排放密切相關，因而模型中以人均GDP衡量各城市經濟增長，同時加入人均GDP平方項。產業結構也會對環境污染產生影響，采用第二產業產值除以地區生產總值衡量產業結構。由于地區人口密度越高，人類活動越頻繁，環境遭到破壞的可能性越大，將人口密度進行自然對數化處理后納入模型。FDI以外商投資工業企業總產值除以地區工業總產值衡量。制度環境以財政自主權衡量。變量含義和描述性統計如表1所示。

表1 變量含義和描述性統計

四、實證分析

(一)基本估計結果

考慮到可能存在由于遺漏變量等造成的內生性問題，本文基于動態面板模型中的兩步系統廣義矩估計(GMM)考察土地資源錯配對環境污染的影響。GMM估計方法主要有一階差分GMM和系統GMM兩種，其中一階差分GMM對差分方程進行估計，樣本信息有限，且多數情況下以變量的滯后值作為一階差分方程的工具變量結果并不太理想。系統GMM同時對水平方程和差分方程進行估計，樣本信息更全，一般情況下比一階差分GMM更為有效，故本文采用系統GMM進行檢驗。對此，需要利用Sargan檢驗對工具變量的有效性進行判斷，對殘差項是否存在一階自相關和二階自相關進行檢驗，以確保系統GMM的一致性。系統GMM下土地資源錯配對環境污染的回歸結果如表2所示。

表2 系統GMM下土地資源錯配對環境污染的回歸結果

注：***、**和*分別代表在1%、5%和10%的水平下通過顯著性檢驗，括號內為標準差，下同。

從表2可以看出，在加入控制變量后，Sargan檢驗結果P值均大于0.100，無法拒絕有效工具變量的原假設，所以工具變量的選取總體上是有效的。AR(2)統計量均不顯著，說明這些模型均沒有發現水平方程誤差項存在自相關問題，確保了系統GMM估計的一致性。從表2模型(2)可以看出，滯后一期的水污染與當期水污染在1%的水平下顯著正相關，說明環境污染存在動態持續變化特征，如果政府沒有及時采取措施治理當期水污染問題，將會加劇下一期的水污染程度。土地資源錯配對水污染的系數為1.171，在10%的水平下顯著為正，說明土地資源錯配加劇了水污染，即商服用地價格與工業用地價格差距越大，對水污染的影響越嚴重。滯后一期的空氣污染與當期空氣污染存在顯著正相關關系，體現了空氣污染的動態持續變化特征。在加入控制變量的情況下，土地資源錯配顯著加劇了空氣污染物的排放，其系數為1.960，通過1%的顯著性檢驗。即商服用地價格與工業用地價格差距越大，對空氣污染的影響越嚴重?；净貧w結果符合預期，即地方政府在工業和服務業發展過程中通過壓低工業供地價格、抬高商服用地價格將土地資源傾向于工業，扭曲配置土地資源，致使工業快速發展，服務業發展受到抑制，最終加劇了環境污染。當地區產業結構由第一產業主導調整為第二產業主導時，環境質量會惡化，而由第二產業主導向第三產業主導的結構調整則有助于環境污染問題的改善[21]。因此，地方政府扭曲配置土地資源的做法加劇了環境污染，并且土地資源錯配程度越大，污染問題愈嚴重。此外，人均GDP與環境污染物排放之間存在非線性關系，以工業SO2為被解釋變量時，其排放量與經濟增長之間為顯著U型關系[27]。Fdi顯著增加了工業廢水的排放量，即以工業廢水為研究對象時，污染避難所假說成立。

(二)分地區差異性分析

考慮到中國東部地區和中西部地區發展差異較大，地方官員在晉升壓力和動力方面存在較大差異，由此對土地資源的干預和控制程度也會有所差別。本文對230個地級市按東部地區和中西部地區劃分，在分地區的基礎上進一步加以探討。土地資源錯配對環境污染的分地區回歸結果如表3所示。

表3 土地資源錯配對環境污染的分地區回歸結果

從表3可以看出，在加入控制變量后，AR(2)統計量均不顯著，Sargan檢驗結果P值均大于0.100，表明本文所選擇的工具變量和滯后階數是有效的，計量模型回歸結果較為理想。從第3列和第5列可以看出，土地資源錯配對東部地區和中西部地區工業廢水的排放情況均有顯著加劇作用。具體來說，在東部地區，土地資源錯配對水污染的系數為0.590，通過10%的顯著性檢驗；在中西部地區，土地資源錯配對水污染的系數為1.194，通過1%的顯著性檢驗。從第7列和第9列可以看出，土地資源錯配加劇了空氣污染物的排放，并主要集中在對中西部地區的影響。具體來說，在東部地區，土地資源錯配對空氣污染的系數為正，但并未通過顯著性檢驗；在中西部地區，土地資源錯配對空氣污染的系數為2.166，通過5%的顯著性檢驗。這可能是由于中西部地區拉動經濟發展更多地是依賴于煤礦等能源的大量投入，地方政府在土地資源配置的過程中更多地將土地向資源密集型企業傾斜，大力發展煤礦等主導產業，從而帶來了工業SO2的大量排放。

綜合來看，相較于東部地區，中西部地區土地資源錯配對環境污染的影響更大且更顯著。具體來說，土地資源錯配對東部地區水污染和空氣污染的系數分別為0.590和0.045，前者通過10%的顯著性檢驗；對中西部地區水污染和空氣污染的系數分別為1.194和2.166，分別通過1%和5%的顯著性檢驗?？紤]到中西部地區的經濟發展可能更多地依賴于承接發達地區的產業轉移，招商引資競爭更為激烈。地方官員出于政績訴求，在招商引資過程中更傾向于關注引資規模而非引資質量，引資底線競次效應更為凸顯。一方面，地方政府通過扭曲配置土地資源提供大規模、廉價的工業用地吸引外來工業企業進駐；另一方面，引資底線的降低使得高排放、低效率的企業享受到來自土地資源錯配帶來的福利得以繼續生存，致使地區產業重工業化，從而造成環境污染加劇。

(三)中間機制檢驗

本文進一步對土地資源錯配加劇環境污染的兩個內在機制進行探討：一是產業結構升級，產業結構升級應是整體產業素質和效率的提升，包括三次產業占國民經濟比重，同時還應考慮到某一產業內部結構的優化。參照汪偉等[28]的做法，本文構建兩個產業結構升級指標(Str1和Str2)：Str1=1×X1+2×X2+3×X3，其中Xi為第i產業產值占總產值的比重?？紤]到服務業在經濟發展中居于重要地位，本文進一步以服務業作為產業內部結構升級的研究對象。鑒于城市層面數據的可得性，Str2以高端服務業從業人員數占全部服務業從業人員數的比重來衡量，其中本文將與生產密切相關，并以高知識、高技術、高產業融合性為特征的“信息傳輸、計算機服務和軟件業，金融業，租賃和商業服務業，科研、技術服務和地質勘查業”劃為高端服務業。二是技術創新，技術創新指標(Patent)以取自然對數后的發明專利申請量來衡量。土地資源錯配對環境污染的中間機制回歸結果如表4所示。

表4 土地資源錯配對環境污染的中間機制回歸結果

從表4可以看出，土地資源錯配顯著抑制了產業結構升級，系數分別為-1.414和-0.526，均通過1%的顯著性檢驗。土地資源錯配在1%的顯著性水平下對技術創新產生不利影響，系數為-0.065。這與前文理論分析相符。從模型(4)、模型(5)和模型(6)可以看出，產業結構升級和技術創新均對工業廢水排放起到抑制作用，且均在1%的水平下顯著，系數分別為-0.369、-1.062和-1.640。產業結構升級和技術創新也可以顯著減少工業SO2的排放，系數為分別為-0.234、-0.674和-1.340。上述結果符合本文假設，即地方政府大規模低價出讓工業用地的同時限制性高價出讓商服用地的“雙二手”供地策略，使得土地資源錯配造成工業企業蔓延發展和服務業發展受限，進而形成粗放型產業結構的鎖定效應，阻礙產業結構升級的同時限制了新興企業的發展，不利于技術創新活動的開展，最終造成環境污染問題不斷加劇。

(四)穩健性分析

鑒于用于衡量環境污染指標的數據為地級市工業廢水排放量和工業SO2排放量，為了驗證上文土地資源錯配與環境污染的結論是否穩健，用空氣污染指數(API)作為環境污染的代理變量進一步對此加以探討。*限于篇幅，穩健性檢驗結果未在正文列出，留存備索。API是一種綜合反映和評價空氣質量的指標，以PM10、SO2和NO2作為分級污染物。API指數范圍在0—500之間，當日API指數超過100，則空氣質量為Ⅲ級，屬于輕度污染范疇，API數值越高，空氣質量狀況越差。由于數據缺失較多，本文將獲得的相對完整的2008—2012年59個地級市每日API指數取年平均值，以此衡量環境污染。回歸結果顯示，不加入控制變量時，土地資源錯配在1%的顯著性水平下提升了API指數。引入控制變量后，土地資源錯配對API的系數為0.035，通過1%的顯著性檢驗，即地方政府對土地資源的錯配會造成API指數上升，對空氣質量產生不利影響。進一步分地區回歸發現，東部地區土地資源錯配對API的系數為正但不顯著，中西部地區土地資源錯配在5%的顯著性水平上提升了API指數，其系數為0.026。因此，以API衡量環境污染時，土地資源錯配仍會造成環境質量的惡化，在一定程度上證明了本文結論是較為穩健的。

五、研究結論與政策建議

特有的中國式分權體制使得經濟增速成為地方政府的首要目標，關乎地區之間招商引資的競爭逐步演變為土地價格之爭。地方政府低價出讓工業用地和高價出讓商服用地的 “雙二手”供地策略，導致土地資源在產業間的錯配。工業用地的蔓延擴張、低效使用與高價地頻現的商服用地形成鮮明反差，由此作為污染物主要來源的工業企業在政府扭曲的資源配置下超常規發展。基于此，本文利用2007—2014年中國230個地級市的相關數據，實證檢驗土地資源錯配對環境污染的影響，并對其內在機制進行探討。研究結果表明：(1)從總體來看，地方政府對土地資源的管制權、定價權和分配權使得土地資源在產業間錯配，這種低效率、高代價和不可持續的扭曲配置對兩類工業污染物的排放均表現出顯著加劇作用。(2)從分地區來看，土地資源錯配對不同地區和不同污染物的影響有所差別。具體而言，中西部地區土地資源錯配造成了水污染和空氣污染的進一步惡化，東部地區土地資源錯配對環境污染的影響則表現為對水污染的影響。(3)從土地資源錯配對環境污染的中間機制檢驗結果來看，土地資源錯配一方面強化了中低端產業結構剛性，形成粗放型產業結構的鎖定效應，阻礙了地區的產業結構升級；另一方面降低了工業企業生產成本，使中低端企業不被淘汰的同時擠占服務業等新興企業的資源，對技術創新產生阻礙效應，最終不利于環境質量的改善。

基于上述研究結論，筆者提出如下政策建議：(1)不斷完善政績考核機制，推進分稅制改革。地方政府應弱化經濟目標為主導的壓力型考核機制，優化地方政府財權與事權的匹配度，緩解地方政府財政壓力，減輕對土地財政的依賴度，避免為實現轄區經濟快速增長而帶來土地資源錯配中的短視和扭曲行為。(2)改革土地出讓和征用制度，進一步推進要素市場化程度。推進土地資源配置方式由政府主導轉變為市場主導，建立工業用地和商服用地出讓價格的協調機制，以消除地方政府扭曲土地資源配置的動機來優化土地出讓結構。(3)大力調整產業結構，重點治理污染企業，鼓勵技術創新。第三產業附加值高、環境污染低，提高其在國民經濟中的比重，將有效緩解發展過程中的污染治理壓力。同時增加科研投入和鼓勵技術創新，提高能源利用效率和推廣可替代清潔能源。